Nr. 260/2021 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 10. júní 2021 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 260/2021

í stjórnsýslumáli nr. KNU21040002

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 31. mars 2021 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fæddur […] og vera ríkisborgari Palestínu (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. mars 2021, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kærunefnd útlendingamála feli Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar hér á landi, aðallega með vísan til 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, en til vara með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kærunefnd útlendingamál feli Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II.         Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 25. september 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 6. október 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu m.a. verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Grikklandi og að kæranda hafði verið veitt alþjóðleg vernd þar í landi þann 13. júní 2019. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, dagana 17. og 27. nóvember 2020, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 11. mars 2021 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 16. mars 2021 og kærði kærandi ákvörðunina þann 31. mars 2021 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 14. apríl 2021 ásamt fylgigögnum. Viðbótargögn bárust dagana 17. og 18. maí 2021.

III.          Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Grikklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Grikklands.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Kærandi vísar til viðtals sem tekið var við hann hjá Útlendingastofnun og annarra gagna málsins er varðar málavexti. Í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi m.a. greint frá því að hann þjáist af ýmsum líkamlegum kvillum, s.s. alvarlegum höfuðverkjum, öndunarerfiðleikum og vandamálum með sjón. Að auki hafi kærandi greint frá svefnerfiðleikum og þunglyndi. Í Grikklandi hafi kærandi verið handtekinn við komuna þangað og verið ásakaður um smygl á fólki. Hann hafi verið í haldi í 14 mánuði þar sem hann hafi mátt þola slæma meðferð. Í samskiptum við lögregluna þar í landi hafi hann mætt fordómafullri framkomu. Kærandi hafi ekki verið verið leystur úr haldi fyrr en ári eftir komuna til Grikklands. Kærandi kvaðst hafa fengið dæmdar bætur þar sem hann hafi verið ranglega dæmdur en að lögreglan hafi komið í veg fyrir að hann hafi getað fengið umræddar bætur greiddar. Eftir að kærandi hafi losnað úr fangelsi hafi hann dvalið á götunni og enga aðstoð fengið. Þá hafi hann ekki haft aðgengi að heilbrigðis- eða félagsþjónustu auk þess sem hann hafi verið útilokaður frá atvinnumarkaðnum.

Kærandi gerir athugasemdir við trúverðugleikamat Útlendingastofnunar er varðar frásögn kæranda af aðstæðum í Grikklandi. Kærandi gerir þ. á m. athugasemd við umfjöllun Útlendingastofnunar um þá heilbrigðis- og félagsþjónustu, atvinnumöguleika og húsnæði sem kæranda standi til boða í Grikklandi. Kærandi vísar í greinargerð sinni til fjölmargra heimilda sem hann telur að gefi til kynna að raunveruleg staða flóttamanna í Grikklandi sé önnur en Útlendingastofnun leggi til grundvallar í máli kæranda. Þá gerir kærandi athugasemd við mat Útlendingastofnunar á fordómum og mismunun í grísku samfélagi. Kærandi telji umrætt mat rangt og að ljóst sé að hann muni eiga á hættu fordóma og ofbeldi þar í landi, jafnvel af hálfu lögreglunnar.

Kærandi gerir einnig athugasemd við skilyrði sem fram komi í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 um að efnahagslegar ástæður geti ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi telji umrætt skilyrði ekki eiga sér lagastoð í lögum um útlendinga og standist þar að auki ekki 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, en samkvæmt henni geti efnahagslegar ástæður, einar og sér, talist til brota gegn sáttmálanum. Vísar kærandi til fordæma Mannréttindadómstóls Evrópu máli sínu til stuðnings þar sem mál umsækjenda um alþjóðlega vernd voru til umfjöllunar en hann telji að sömu sjónarmið eigi við um einstaklinga sem hafi hlotið alþjóðlega vernd. Þá telji kærandi enn fremur að umrædda reglugerð skorti lagastoð í þeim tilvikum sem hún geri ríkari kröfur en fram koma í lögum um útlendinga. Þá bendi kærandi á að viðmið sem fram komi í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga séu aðeins nefnd í dæmaskyni og geti ekki komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd.

Kærandi byggir á því að taka skuli umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi þar sem hann muni standa frammi fyrir ómannúðlegum aðstæðum í Grikklandi. Endursending myndi því brjóta í bága við grundvallarreglu þjóðarréttar um bann við endursendingu (non-refoulement) sem kveðið sé á um í íslenskum lögum, þ.e. 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr. laga um útlendinga, auk 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Vísar kærandi til frásagnar sinnar og fjölmargra heimilda um óviðunandi aðstæður einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi.

Varakröfu sína byggir kærandi á að taka skuli umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi vegna sérstakra ástæðna í máli hans, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í Grikklandi verði staða hans einnig verulega síðri en staða almennings vegna þeirrar alvarlegu mismununar sem hann muni standa frammi fyrir. Vísar kærandi til frásagnar sinnar, framlagðra gagna um meðferð á honum í Grikklandi og heimilda sem kveði á um erfiðleika einstaklinga með alþjóðlega vernd þar í landi. Þá bendi margt til þess að kærandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, m.a. með tilliti tilframlagðra heilsufarsgagna. Til viðbótar ríki enn mikil óvissa um áhrif Covid-19 faraldursins á innviði ríkja og réttindi og aðstæður einstaklinga með alþjóðlega vernd. Í ljósi framangreinds telji kærandi óumdeilanlegt að sérstakar ástæður séu uppi í máli hans og íslenskum stjórnvöldum beri því skylda til þess að taka umsókn hans til efnismeðferðar hér á landi.

Til þrautavara krefst kærandi þess að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans til nýrrar meðferðar þar sem rannsókn stofnunarinnar hafi verið ábótavant, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi hafi Útlendingastofnun ekki látið þýða framlögð gögn um fangelsisvist í Grikklandi auk þess sem ekki hafi legið fyrir hvort kærandi hafi fengið útgefna kennitölu þar í landi. Af nýlegum úrskurðum kærunefndar útlendingamála megi ráða að umrædd atriði geti haft áhrif á niðurstöðu í máli hans. Verði umsókn kæranda ekki send til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun mun umsókn hans ekki fá heildstæða umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum.

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi þann 13. júní 2019. Að mati kærunefndar telst sú vernd sem kærandi nýtur í Grikklandi virk alþjóðleg vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður í Grikklandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Grikklandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• 2020 – Country Reports on Human Rights Practices – Greece (United States Department of State, 30. mars 2021);

• Amnesty International Report 2020/21 – Greece (Amnesty International, 7. apríl 2021);

• Annual report 2019 – Executive Summary (The Greek Ombudsman Independent Authority, 31. desember 2019);
• Asylum Information Database, Country Report: Greece (European Council on Refugees and Exiles, júní 2020);

• Beneficiaries of international protection in Greece - Access to documents and socio-economic rights (Refugee Support Aegean, 22. mars 2021);
• Commissioner for Human Rights: Report of the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, Dunja Mijatovic, following her visit to Greece from 25 to 29 June 2018 (Council of Europe, 6. nóvember 2018);
• EU/Greece: Pressure to Minimize Number of Migrants Identified as ´vulnerable´ (Human Rights Watch, 1. júní 2017);

• Freedom in the World 2020 – Greece (Freedom House, 5. júní 2020);
• Greece as a Country of Asylum – UNHCR‘s Recommendations (UNHCR, 6. apríl 2015);
• Migration Flows and Refugee Protection – Administrative challenges and human rights issues (The Greek Ombudsman, apríl 2017);
• Petition to the European Parliament – Regarding degrading reception conditions and EU funding in Greece (Solidarity Now, mars 2017);
• Report on the Living Conditions of Beneficiaries of International Protection in Greece (Passerell, nóvember 2020);
• Reports of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece, (United Nations, General Assembly, 24. apríl 2017);

• State of the World‘s Minorities and Indigenous Peoples 2016 – Greece (Minority Rights Group International, 12. júlí 2016);
• Upplýsingar af vefsíðu Doctors of the World (https://mdmgreece.gr/);
• Upplýsingar af vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal): https://e-justice.europa.eu;
• Upplýsingasíða Refugee Info Greece (http://refugee.info/greece/), sótt 10. júní 2021;
• Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 10. júní 2021);
• Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 10. júní 2021) og
• World Report 2021 – European Union (Human Rights Watch, 13. janúar 2021).

Af framangreindum gögnum verður ráðið að grísk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur meðal annars bent á þau neikvæðu áhrif sem efnahagsástand í Grikklandi hafi haft á aðstæður einstaklinga sem hlotið hafi vernd þar í landi og möguleika þeirra á að aðlagast grísku samfélagi. Að mati kærunefndar er ljóst af framangreindum gögnum að þeir einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi lifi oft á jaðri samfélagsins og búa í sumum tilvikum við félagslega einangrun. Einstaklingar með alþjóðlega vernd eiga hins vegar sambærilegan rétt til félagslegrar aðstoðar og grískir ríkisborgarar og í dvalarleyfi þeirra felst jafnframt aðgangur að vinnumarkaði. Þá veita frjáls félagasamtök einstaklingum með alþjóðlega vernd aðstoð við að kynna sér réttindi sín í Grikklandi.

Samkvæmt skýrslu European Council on Refugees and Exciles (ECRE) frá því í júní 2020 eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi rétt á endurgjaldslausri grunnheilbrigðisþjónustu með sömu skilyrðum og grískir ríkisborgarar, þ. á m. nauðsynlegri geðheilbrigðisþjónustu og lyfjum. Samkvæmt fyrrnefndri skýrslu hefur bág fjárhagsstaða gríska ríkisins haft mikil áhrif á heilbrigðiskerfi landsins og hefur kostnaðarþátttaka almennings aukist við kaup á lyfjum og þjónustu. Þannig geti verið vandkvæðum bundið að sækja sér heilbrigðisþjónustu þar í landi og þá sérstaklega sérhæfða heilbrigðisþjónustu, m.a. vegna skorts á fjármagni og starfsfólki. Þetta eigi jafnt við um alla borgara Grikklands, bæði gríska ríkisborgara og aðra sem hafi rétt til dvalar í ríkinu. Auk þess hafi útgáfa kennitalna (AMKA) falið í sér hindranir fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd við að afla sér heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt upplýsingasíðu Refugee Info Greece fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í Grikklandi hafi allir umsækjendur um alþjóðlega vernd fengið svokallað AMKA eða kennitölu sem veitti þeim m.a. aðgang að heilbrigðiskerfinu. Í janúar 2020 hafi skilyrði fyrir útgáfu kennitölu (AMKA) breyst og fái umsækjendur um alþjóðlega vernd nú útgefin ákveðin heilbrigðisþjónustunúmer sem sé tímabundið úrræði, meðan þeir sem hlotið hafa alþjóðlega vernd fái útgefna kennitölu (AMKA) sem teljist varanlegt úrræði. Þegar umsækjanda sé veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi verði heilbrigðisþjónustunúmerið óvirkt mánuði eftir að viðkomandi hljóti dvalarleyfi. Einstaklingar geti þá í kjölfarið sótt um kennitölu (AMKA) í næstu þjónustumiðstöð. Til að sækja um kennitölu (AMKA) þurfi einstaklingar að framvísa dvalarleyfi eða ferðaskilríkjum og staðfestingu á heimilisfangi. Til að fá kennitölu gefna út sé nægilegt að sýna fram á heimilisfang í búðum eða í gistiskýli.

Í skýrslu ECRE kemur fram að aðgengi einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi að húsnæði sé háð sömu skilyrðum og takmörkunum og aðgengi annarra ríkisborgara þriðju ríkja með heimild til dvalar í Grikklandi. Fá gistiskýli séu í boði fyrir heimilislausa auk þess sem ekkert húsnæði sé til staðar sem einungis sé ætlað einstaklingum með alþjóðlega vernd. Erfitt geti reynst að fá pláss í gistiskýlum þar sem aðsóknin sé mikil og dæmi séu um að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafist við í yfirgefnum húsum og yfirfullum íbúðum við mjög bágar aðstæður. Eigi þetta einnig við um einstaklinga sem hafi verið sendir aftur til Grikklands frá öðrum Evrópuríkjum. Þá hafi í mars 2020 verið gerðar breytingar á útlendingalöggjöfinni í Grikklandi sem kveði á um að þegar ákvörðun um að veita alþjóðlega vernd liggi fyrir skuli draga úr fjár- og húsnæðisstuðningi. Handhöfum alþjóðlegrar verndar sem dvelji í úrræðum innan hins svokallaða ESTIA kerfi eða öðrum úrræðum, þar með talið hótelum og íbúðum, sé skylt að yfirgefa þau innan 30 daga eftir að hafa hlotið alþjóðlega vernd. Þó séu undantekningar frá þessari reglu, sérstaklega þegar um sé að ræða fólk sem glími við alvarlegan heilsubrest. Í skýrslu Passerell frá því í nóvember 2020 kemur fram að félagasamtök bjóði upp á gistiúrræði fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi en langur biðlisti sé eftir plássi þar og barnafjölskyldur og einstaklingar í viðkvæmri stöðu gangi fyrir.

Þá kemur fram í skýrslu ECRE að einstaklingar með alþjóðlega vernd eigi sambærilegan rétt á félagslegri aðstoð og grískir ríkisborgarar. Þær félagslegu bætur sem í boði séu í Grikklandi séu t.d. bætur fyrir fjölskyldur, en skilyrði fyrir slíkum bótum sé að sýnt sé fram á tíu ára óslitna og varanlega búsetu í Grikklandi. Þá veiti grísk yfirvöld einstaklingum, m.a. handhöfum alþjóðlegrar verndar, sem búi undir fátæktarmörkum fjárhagsaðstoð í formi mánaðarlegra greiðslna, svokallaðan KEA styrk. Einstaklingar sem hyggist nýta sér úrræðið þurfi að uppfylla ýmis skilyrði; þeir þurfi m.a. að hafa kennitölu, skattnúmer (AFM), gilt dvalarleyfi og bankareikning. Þá þurfi þeir að leggja fram ýmis gögn, m.a. framvísa leigusamningi í þeim tilvikum þegar þeir búi í leiguhúsnæði og í tilviki heimilislausra einstaklinga þurfi þeir að framvísa vottorði um heimilisleysi frá gistiskýlinu eða sveitarfélaginu þar sem þeir búi. Samkvæmt framangreindri skýrslu er erfitt að uppfylla skilyrðin. Þá séu í reynd engir aðrir framfærslustyrkir en KEA í boði. Jafnframt séu engin sérúrræði til staðar varðandi félagsþjónustu fyrir fólk í viðkvæmri stöðu, s.s. þolendur pyndinga.

Samkvæmt skýrslu ECRE hafa einstaklingar með alþjóðlega vernd aðgang að atvinnumarkaðnum með sömu skilyrðum og ríkisborgarar Grikklands. Ekki sé þörf á sérstöku atvinnuleyfi. Atvinnuleysi sé hins vegar mikið í landinu og samkeppni við grískumælandi einstaklinga og erfiðleikar við að fá skattnúmer (AFM) útgefið dragi úr atvinnumöguleikum handhafa alþjóðlegrar verndar. Þessir erfiðleikar við að sækja sér atvinnu hafi leitt til þess að einstaklingar reyni að afla sér tekna með óformlegum og jafnvel ólöglegum leiðum sem hindri þar með aðlögun þeirra að samfélaginu. Samkvæmt rannsókn frá árinu 2018 hafi meirihluti þeirra flóttamanna sem þá hafi verið starfandi verið í óskráðu starfi. Þeir einstaklingar sem ekki starfi innan hins hefðbundna atvinnumarkaðar hafi ekki aðgang að almannatryggingakerfinu og vinni sér ekki inn atvinnutengd réttindi, s.s. atvinnuleysisbætur. Mikill meirihluti einstaklinga með alþjóðlega vernd og umsækjendur um vernd reiði sig því á fjárhagsaðstoð og dreifingu matvæla og muna af hálfu stjórnvalda og mannúðarsamtaka til þess að uppfylla grunnþarfir sínar. Í skýrslu ECRE kemur fram að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafi mætt erfiðleikum við að fá útgefið skattnúmer hjá grískum stjórnvöldum. Útgáfa skattnúmers sé grundvöllur þess að geta lifað og starfað löglega í Grikklandi og þess að einstaklingar geti sótt aðstoð og réttindi hjá grískum stjórnvöldum. Skattnúmerið sé forsenda þess að geta sótt um félagslega aðstoð, til að vinna hvort sem er sem starfsmaður hjá öðrum eða að hefja eigin rekstur, og til þess að gera samninga um leigu á húsnæði. Samkvæmt upplýsingasíðu fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd þurfi einstaklingar sem hyggist sækja um skattnúmer að framvísa ferðaskilríki eða dvalarleyfi og staðfestingu á heimilisfangi eða heimilisleysi. Umsóknarferlið fari einungis fram á grísku en umsækjendur geti leitað eftir aðstoð hjá endurskoðendum eða frjálsum félagasamtökum.

Vegna heimilda um þessa erfiðleika varðandi útgáfu skattnúmera sendi kærunefnd útlendingamála árið 2020 fyrirspurn til Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og óskaði eftir upplýsingum um hvort stofnuninni væri kunnugt um hindranir sem einstaklingar með alþjóðlega vernd í Grikklandi kunni að mæta við að verða sér úti um slíkt skattnúmer. Í svari Flóttamannastofnunnar, dags. 10. mars 2020, kemur m.a. fram að almennt þurfi að sækja um skattnúmerið í eigin persónu hjá viðeigandi stjórnvaldi, umsóknina þurfi að fylla út á grísku og sýna þurfi skilríki s.s. dvalarskírteini. Þá sé engin túlkaþjónusta í boði en öll málsmeðferðin, bæði skriflega umsóknin og samskipti við stjórnvöld, þurfi að fara fram á grísku. Starfsmenn grískra yfirvalda séu ekki skyldugir samkvæmt lögum til þess að tala ensku í störfum sínum eða vinna með gögn sem ekki séu skrifuð eða þýdd yfir á grísku. Niðurstaða umsóknar um skattnúmer sé því undir því komin að starfsmaðurinn sé viljugur til samvinnu og að umsækjandi um skattnúmer hafi grunn í ensku eða grísku. Þá kom fram í svari Flóttamannastofnunar að það væri mismunandi og oft misvísandi framkvæmd milli þeirra stjórnvalda sem sjái um útgáfu númeranna. Framkvæmdin færi í raun eftir því hversu vant starfsfólkið væri að þjónusta þennan hóp. Þá geti viðmót og vilji starfsmanna stjórnvaldsins haft áhrif á niðurstöðu varðandi útgáfu skattnúmers og þeir umsækjendur sem njóti aðstoðar frjálsra félagasamtaka eða lögmanna í umsóknarferlinu séu líklegri til þess að fá jákvætt svar við umsókn sinni. Þá hafi komið upp vandamál hjá þessum hópi varðandi það að tengja skattnúmer hjóna saman. Grísk skattayfirvöld hafi árið 2018, gefið út fyrirmæli um ítarlegri skoðun á skilríkjum erlendra umsækjenda um skattnúmer, sem hafi í kjölfarið leitt til þess að biðtími eftir niðurstöðu hafi lengst töluvert hjá þeim hópi. Flóttamannastofnun, gríski umboðsmaðurinn og frjáls félagasamtök hafi í kjölfarið ítrekað lýst yfir áhyggjum vegna þessa og því hafi grísk stjórnvöld brugðist við með breytingu á framkvæmd, en þó sé þörf á frekari aðgerðum til að bæta þetta ferli. Þá sé óvíst hver staðan sé varðandi þann málafjölda sem enn bíði afgreiðslu af þessum sökum.

Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2020 kemur fram að dæmi séu um að flóttafólk sé beitt ofbeldi, þ. á m. af hendi grísku lögreglunnar. Þá kemur fram að þarlend lög og stjórnarskrá leggi bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Enn fremur séu ofbeldisbrot rannsökuð af grísku lögreglunni en embætti umboðsmanns rannsaki meint brot lögreglu. Af framangreindri skýrslu verði ráðið að ýmsir annmarkar séu á dómskerfi landsins en sjálfstæði dómstóla sé tryggt í framkvæmd, svo og réttindi brotaþola og sakborninga. Þá kemur fram í vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal) að útlendingar í Grikklandi sem séu þolendur glæpa og tali hvorki né skilji grísku eigi rétt á túlkaþjónustu og upplýsingum um mál þeirra á tungumáli sem þeir skilji.

Í skýrslu ECRE kemur fram að handhöfum alþjóðlegrar verndar í Grikklandi sé veitt dvalarleyfi til þriggja ára. Þá fái einstaklingar sem hafi hlotið viðbótarvernd, dvalarleyfi til eins árs sem sé hægt að framlengja að þeim tíma loknum til tveggja ára og sama gildi um þá sem hafi fengið dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna. Þá kemur fram að umsókn um framlengingu dvalarleyfis skuli fara fram ekki seinna en 30 dögum áður en leyfið renni út. Þrátt fyrir að umsókn um endurnýjun dvalarleyfis berist of seint kemur fram að það eitt og sér hafi ekki í för með sér að umsókninni verði synjað. Frá árinu 2017 hafi umsókn um endurnýjun farið fram í gegnum tölvubréf. Þeir einstaklingar sem ekki hafi aðgang að tölvu eða séu ólæsir hafi því mætt hindrunum við að fá endurnýjun á dvalarleyfum sínum. Þá kemur fram í skýrslunni að yfirleitt taki um einn og hálfan mánuð að fá dvalarleyfi endurnýjað þó dæmi séu um að endurnýjun hafi tekið um sex mánuði. Við endurnýjun fari fram skoðun á sakaskrá einstaklingsins. Þá kemur einnig fram að renni dvalarleyfi út á meðan einstaklingur bíði eftir endurnýjun eigi hann rétt á að fá útgefið vottorð sem gefi til kynna að hann hafi sótt um endurnýjun og gildi það í fjóra mánuði. Dæmi séu þó um að handhafar slíks vottorðs hafi átt í erfiðleikum með að nálgast tiltekin félagsleg réttindi eins og fjárhagsaðstoð frá hinu opinbera. Þá sé vinnumálastofnun Grikklands (e. Manpower Employment Organization (OAED)) gjarnan treg til að taka á móti slíkum vottorðum þar sem vottorðin séu m.a. án myndar af einstaklingnum og ekki vatnsmerkt.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.

Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og kærandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst kærandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að kærandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og kærandi, verði fyrir slíkri meðferð.

Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.

Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu. 

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi […] einstæður karlmaður. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að hann fengi slæma höfuðverki, ætti við öndunarerfiðleika að stríða ásamt því sem hann væri með vandamál tengd sjón. Þá ætti hann við svefnerfiðleika að stríða auk þess sem hann væri þunglyndur. Í komunótum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 30. október 2020 til 9. mars 2021, þar sem kærandi hafi m.a. hitt sálfræðing kemur fram að kærandi sé almennt heilbrigður en að hann hafi greint frá höfuðverkjum, öndunarerfiðleikum, verkjum í útlimum, vanlíðan og svefnleysi síðastliðin tvö ár. Þá hafi hann fengið sjálfsvígshugsanir og gert tilraun til þess að taka eigið líf. Í gögnum frá þremur mismunandi heilsugæslustöðvum, dags. 23. nóvember 2020 til 24. mars 2021, kemur fram að kærandi hafi leitað sér aðstoðar m.a. vegna höfuðverkja, svefnerfiðleika, öndunarerfiðleika, andlegrar vanlíðanar, kvíða og sjálfsvígshugsana. Samkvæmt framlögðum gögnum hefur kærandi fengið ávísað lyfjum vegna svefnerfiðleika og andlegrar vanlíðanar. Samkvæmt heilsufarsgögnum frá geðdeild og bráðaþjónustu geðsviðs Landspítala, dags. 4. febrúar til 13. maí 2021, kemur fram að kærandi hafi þrívegis verið lagður inn á geðdeild þar sem hann hafi m.a. greint frá miklu vonleysi og mikilli vanlíðan. Í fyrri tvö skiptin hafi kærandi verið metinn í nokkurri sjálfsvígshættu. Síðasta innlögn hafi átt sér stað þann 16. mars 2021 þar sem alvarleiki sjálfsvígshættu hafi verið metinn mikill. Til viðbótar stóð kæranda til boða að leggjast inn á geðdeild þann 13. maí 2021 eftir að hafa leitað sér aðstoðar á bráðaþjónustu geðsviðs í kjölfar þess að hafa fengið fréttir af því að heimili fjölskyldu hans hafi eyðilagst í sprengjuárás í heimaríki hans og hún sé nú húsnæðislaus. Kærandi hafi hins vegar neitað innlögn. Í skráningu geðlæknis vegna umræddrar komu kæranda segir m.a. að kærandi þurfi regluleg sálfræðiviðtöl og stuðning í ljósi aðstæðna. Af framlögðum heilsufarsgögnum má ráða að kærandi hafi verið metinn með einkenni alvarlegrar áfallastreituröskunar, í talsverðri sjálfsvígshættu og að mikil hætta hafi þótt að hann muni taka sitt eigið líf verði honum gert að yfirgefa landið. Í máli kæranda liggur fyrir vottorð sálfræðings, dags. 9. apríl 2021, sem kærandi hafði á þeim tíma mætt í þrjú viðtöl til. Í umræddu vottorði kemur fram að kærandi sé oft í mikilli vanlíðan og hann hafi ítrekað reynt að taka eigið líf hér á landi. Kærandi beri það enn fremur með sér að vera þunglyndur og vonlaus og þá hafi komið í ljós að hann þjáist af áfallastreitu þar sem hann hafi náð öllum greiningarviðmiðum á matslista sem lagður var fyrir hann. Þá liggur fyrir gagn frá heimaríki, dags. 17. maí 2017, sem kærandi kveður vera læknabréf vegna áverka sem hann hafi hlotið vegna pyndinga.

Þann 11. mars 2021 tók Útlendingastofnun ákvörðun í máli kæranda þar sem m.a. var fjallað um aðgengi flóttafólks að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi. Er þar m.a. rakið að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi eigi rétt á heilbrigðisþjónustu til jafns við gríska ríkisborgara. Þá rakti Útlendingastofnun þau heilsufarsgögn sem lágu fyrir í málinu. Af ákvörðun Útlendingastofnunar má sjá að kærandi lagði fram heilsufarsgögn frá Göngudeild sóttvarna sem náðu til 24. nóvember 2020, bráðamóttökuskrá dags. 28. október 2020 og heilsufarsgögn frá heilsugæslustöðvum sem náðu til 4. desember 2020. Við meðferð málsins hjá kærunefnd hefur kærandi lagt fram ný heilsufarsgögn sem ekki lágu fyrir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Líkt og að framan greinir hefur kærandi þrívegis verið lagður inn á geðdeild. Ljóst er að Útlendingastofnun var ekki upplýst um þær innlagnir sem höfðu átt sér stað áður en að hin kærða ákvörðun var tekin. Líkt og að framan greinir var kærandi annað hvort metinn í nokkurri eða mikilli sjálfsvígshættu þegar umræddar innlagnir áttu sér stað. Að auki voru frekari heilsufarsgögn lögð fram fyrir kærunefnd sem lágu ekki fyrir þegar að hin kærða ákvörðun var tekin. Þá var sálfræðivottorð, dags. 9. apríl 2021, lagt fyrir kærunefnd þar sem kemur fram að kærandi sé oft í mikilli vanlíðan og hann hafi ítrekað reynt að taka eigið líf hér á landi. Kærandi beri það enn fremur með sér að vera þunglyndur og vonlaus og þá hafi komið í ljós að hann þjáist af áfallastreitu þar sem hann hafi náð öllum greiningarviðmiðum á matslista sem lagður var fyrir hann.

Aðstæður einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi hafa þegar verið raktar. Eins og komið hefur fram hafa einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd að mestu sambærileg réttindi að lögum og grískir ríkisborgarar, m.a. hvað varðar grunnheilbrigðisþjónustu, félagslega aðstoð og rétt til að stunda atvinnu. Aftur á móti, líkt og að framan greinir og fram kom m.a. í úrskurðum kærunefndar frá 25. mars 2020 í málum nr. KNU19090042 og KNU20020034, KNU19110022 og KNU19110023 og KNU19110050 og KNU19110051, virðast vera ýmsar hindranir á möguleikum flóttamanna til þess að sækja réttindi sín, t. a. m. við að fá útgefið skattnúmer í Grikklandi, en númerið er, líkt og áður hefur komið fram, nauðsynlegt til þess að starfa löglega í landinu, sækja um félagslegar bætur og gera leigusamning um húsnæði. Það er því grunnforsenda þess að geta framfleytt sér löglega í Grikklandi. Þá hafa gögn bent til þess að erfiðleikar við útgáfu kennitalna (AMKA) til flóttamanna hafi falið í sér hindranir fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd við að afla sér heilbrigðisþjónustu í landinu. Það er þó almennt mat kærunefndar, m.a. með vísan til gagna sem kærunefnd aflaði sérstaklega frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, að þrátt fyrir að einstaklingar með alþjóðlega vernd geti mætt ýmsum hindrunum við umsókn og útgáfu skattnúmers þá bendi gögn og skýrslur um Grikkland ekki til þess að það sé þeim ómögulegt. Þá hefur kærunefnd talið það sama eiga við um útgáfu kennitalna til flóttamanna. Í fyrrgreindum málum var það þó m.a. mat nefndarinnar að í ljósi aðgangshindrana að grunnþjónustu og lagalegum réttindum í Grikklandi, og þeirrar stöðu sem uppi var á þeim tíma vegna átaka við landamærin og fordæmalausrar stöðu vegna Covid-19 faraldursins, að ástæða hafi verið til að ætla að foreldrar með börn á framfæri sínu væru í verri aðstöðu en áður til að sækja sér réttindi sín, framfleyta fjölskyldu sinni og verða sér úti um húsnæði, og þar með tryggja grunnþarfir barnanna.

Í því máli sem hér er til meðferðar er ljóst að kærandi hefur verið lagður inn á bráðageðdeild hér á landi vegna sjálfsvígshættu auk þess sem hann hefur verið metinn með mikil einkenni alvarlegrar áfallastreituröskunar. Þá hefur kærandi samkvæmt gögnum málsins notið þjónustu sálfræðings. Kærunefnd telur sig ekki vera í aðstöðu til að draga nægilega skýrar ályktanir af þeim læknisfræðilegu gögnum sem liggja fyrir í málinu um alvarleika veikinda kæranda og hvaða afleiðingar það hafi fái hann ekki viðeigandi heilbrigðisþjónustu. Kærunefnd telur með vísan til framangreindra atriða, þeirra aðgangshindrana sem geti verið til staðar að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi og fjallað hefur verið um og þess álags sem Covid-19 faraldurinn hefur haft á heilbrigðiskerfið í Grikklandi, að fara verði fram frekari rannsókn á andlegu og líkamlegu heilsufari kæranda, þeirri læknisþjónustu sem hann komi til með að þurfa á að halda. í ljósi framangreinds telur kærunefnd að meta þurfi sérstaklega hvort rof á meðferð eða þjónustu sem kærandi þurfi á að halda kunni að hafa þær afleiðingar að það myndi teljast sérstakar ástæður til að taka málið til efnismeðferðar.

Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Vegna nýrra heilsufarsgagna sem ekki lágu fyrir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun og þeirrar óvissu sem uppi er um alvarleika andlegrar vanlíðanar kæranda telur kærunefnd ekki annað tækt en að senda málið til nýrrar meðferðar hjá stofnuninni til frekari rannsóknar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.

Tómas Hrafn Sveinsson

Sandra Hlíf Ocares                                                                                         Bjarnveig Eiríksdóttir