Nr. 71/2018 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 6. febrúar 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 71/2018
í stjórnsýslumáli nr. KNU17100066
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 25. október 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. september 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Þýskalands.
Kærandi krefst þess aðallega að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi með vísan til í fyrsta lagi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og í öðru lagi til 3. mgr. 36. gr., sbr. 2. mgr. 42. gr. sömu laga. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og til 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 15. júlí 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 14. júlí 2017, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Þýskalandi. Þann 1. ágúst 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Þýskalandi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 2. ágúst 2017 barst svar frá þýskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 25. september 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Þýskalands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 25. október 2017 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 2. nóvember 2017 ásamt fylgigögnum. Þá sendi kærunefnd beiðni um gögn með tölvubréfi dags. 10. janúar 2018 og bárust frekari læknisfræðileg gögn þann 19. janúar 2018.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Þýskalands. Lagt var til grundvallar að Þýskaland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Þýskalands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Þýskalands, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kærandi hafi þurft að [...] heilsu sinnar vegna auk þess sem hann hafi lagt fram læknisfræðileg gögn frá Þýskalandi. Þá hafi [...] og komi [...] að kærandi óttist að verða sendur aftur til Þýskalands auk þess sem [...]. Af viðtali við kæranda og gögnum málsins var það mat Útlendingastofnunar að kærandi teldist einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Jafnframt kom fram að kærandi hafi einnig greint frá því að hann sé [...] auk þess sem hann hafi orðið fyrir [...]sem kærandi hafi kveðið hafa haft verri afleiðingar á hann en hið fyrrnefnda.
Enn fremur kom fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að þrátt fyrir ummæli sálfræðings um andlega erfiðleika kæranda þá liggi ekki annað fyrir í gögnum máls en að andleg heilsa kæranda sé nokkuð góð og hann glími ekki við bráð veikindi þrátt fyrir ótta við endursendingu. Kærandi hafi fengið heilbrigðisþjónustu í Þýskalandi [...]. Kærandi hafi ítrekað staðfest að andleg heilsa hans sé góð og gangi stofnunin út frá því að hann fái viðeigandi lyf gerist þess þörf. Kærandi hafi ekki slíkar sérþarfir að taka þurfi sérstakt mið af þeim við fyrirhugaða endursendingu. Var það því mat stofnunarinnar að sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann vilji ekki fara aftur til Þýskalands en sex ár séu liðin síðan hann sótti þar um alþjóðlega vernd. Kærandi hafi fengið endanlega synjun þar í landi fyrir rúmum þremur árum síðan og hafi þýsk stjórnvöld gert ráðstafanir þess efnis að brottvísa honum til […]. Því hafi kærandi upplifað mikið vonleysi í Þýskalandi. [...] Kærandi hafi í kjölfar synjunar á umsókn sinni um alþjóðlega vernd í Þýskalandi þvælst milli staða þar í landi og verið synjað um frekari þjónustu. Þá megi ráða af gögnum máls kæranda að honum hafi í sex ár verið synjað um atvinnuleyfi í Þýskalandi og geti því ekki séð sér farboða. Þrátt fyrir að þýsk stjórnvöld hafi samþykkt endurviðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 18. gr. útlendingalaga sé ljóst af gögnum málsins að umsókn hans í Þýskalandi hafi verið endanlega synjað. Þá greinir kærandi frá ástæðum flótta síns frá heimaríki sem séu m.a. [...] og [...] sem hann hafi orðið fyrir þar í landi.
Kærandi byggir á því í greinargerð sinni að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísar kærandi m.a. til lögskýringargagna við ákvæðið máli sínu til stuðnings. Í öðru lagi krefst kærandi þess að málið verði tekið til efnismeðferðar á þeim grundvelli að endursending kæranda til Þýskalands brjóti gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Þá kveði c-liður 1. mgr. 36. gr. laganna einungis á um heimild til handa stjórnvöldum til að synja kæranda um efnismeðferð umsóknar sinnar en ekki skyldu.
Enn fremur telur kærandi að miðað við nýlega lagabreytingu, þ.e. breytingalög nr. 81/2017, fyrri úrskurði kærunefndar útlendingamála, synjunar þýskra stjórnvalda á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd þar í landi, erfiða stöðu kæranda í Þýskalandi, sérstaklega viðkvæmrar stöðu kæranda vegna [...], [...] og [...] sem hann hafi orðið fyrir og erfiðrar stöðu hans og fyrri reynslu í heimaríki beri íslenskum stjórnvöldum að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. útlendingalaga. Er það mat kæranda að það gildi einu hvort kærunefnd muni einungis horfa til sérstaklega viðkvæmrar stöðu kæranda eða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í heimaríki þangað sem íslensk stjórnvöld séu í raun að senda kæranda vegna stöðu sinnar og fyrri reynslu. Það sé mat kæranda að með vísun til framangreindrar lagabreytingar og lögskýringagagna að baki henni að það sé vilji löggjafans að allar umsóknir sérstaklega viðkvæmra einstaklinga séu teknar til efnislegrar meðferðar.
Í greinargerð kæranda er fjallað um aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd og málsmeðferð í Þýskalandi og í því sambandi vísað til ýmissa alþjóðlegra skýrsla, m.a. AIDA skýrslunnar sem gefin var út í apríl 2017. Meðal annars komi fram að álag á hæliskerfi Þýskalands sé mikið og vegna mikils fjölda einstaklinga sem sæki þar um vernd séu margar móttökumiðstöðvar afar fjölmennar og jafnvel yfirfullar auk þess sem iðulega sé aðbúnaður ekki fullnægjandi, t.d. varðandi hreinlæti. Umsækjendur njóti takmarkaðrar lögfræðiaðstoðar við meðferð máls þeirra í Þýskalandi og gjafsókn sé ekki tryggð vilji umsækjendur fara með mál sitt fyrir dómstóla. Þá hafi að undanförnu borist fréttir af auknum fordómum og andúð í garð flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Árásir á heimili umsækjenda hafi stóraukist og hægri öfgahópar fengið byr undir báða vængi. Þá er í greinargerð kæranda fjallað um aðstæður einstaklinga sem hafa fengið synjun á umsókn sinni um vernd þar í landi.
Kærandi gerir jafnframt athugasemdir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun, einkum að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.
Fyrir liggur í máli þessu að þýsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Þýskalands er byggt á því að kærandi sé með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.
Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.
Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.
Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.
Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.
Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.
Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“
Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:
Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.
Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“
Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.
Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga
Kærandi er ungur maður sem greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun dags. 10. ágúst 2017 að hann sé við góða líkamlega heilsu [...]. Kærandi kvaðst vera hræddur [...] þar sem hafi staðið til að senda hann aftur til heimaríkis. Í sjúkragögnum frá Þýskalandi kemur fram að [...]. Þá greindi kærandi frá því að hann hafi [...]. Þá hafi hann enn fremur orðið fyrir [...] í heimaríki sem hafi haft töluverð áhrif á líf hans [...].
Eins og að framan greinir bera gögn málsins með sér að [...], auk þess sem hann sé [...]. Af gögnum málsins er það mat kærunefndar að að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, enda eru persónulegir eiginleikar hans og aðstæður hans þess eðlis að hann telst hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hans hér auk þess sem talið verður að hann geti ekki að fullu nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.
Aðstæður og málsmeðferð í Þýskalandi
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Þýskalandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
• Asylum Information Database, Country Report: Germany (European Council on Refugees and Exiles, mars 2017),
• Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council Of Europe Following his Visit to Germany on 24th April and from 4 to 8 May 2015 (Council of Europe: Commissioner for Human Rights, 1. október 2015),
• Germany 2016 Human Rights Report (United States Department of State, 3. mars 2017),
• Amnesty International Report 2016/17 - Germany (Amnesty International, 22. febrúar 2017),
• Freedom in the world 2016 – Germany (Freedom House, 11. mars 2016),
• From host country to deportation country – latest asylum reform in Germany (European Council on Refugees and Exciles (ECRE), 26. maí 2017),
• Upplýsingar af heimasíðu þýsku útlendingastofnunarinnar (www.bamf.de).
Í málinu hefur komið fram að viðtaka þýskra stjórnvalda byggir á því að kærandi sé með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar þar í landi. Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni hjá þýsku útlendingastofnuninni (þ. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) geta kært niðurstöðuna til sérstaks stjórnsýsludómstóls. Fái umsækjendur synjun á umsókn sinni hjá Útlendingastofnun eða stjórnsýsludómstól eiga þeir möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd hjá Útlendingastofnun. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli umsækjanda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði viðbótarumsóknar verið uppfyllt. Umsækjendur geta borið mál sitt undir þýska dómstóla sé viðbótarumsókn þeirra synjað. Jafnframt eiga umsækjendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.
Kærunefnd telur ljóst af þeim gögnum sem nefndin hefur kynnt sér að þýsk stjórnvöld uppfylli skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd skv. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Þá benda gögnin til þess að úr málum umsækjenda um alþjóðlega vernd sé leyst á einstaklingsgrundvelli.
Þýskaland er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna meðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Þýskalandi má ráða að umsækjendur um alþjóðlega vernd sé tryggður aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Þá er í boði sérstök meðferð fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem hafa orðið fyrir áfalli og þolendur pyndinga hjá sérhæfðum læknum og sálfræðingum hjá sérstökum stofnunum. Þó kemur fram í gögnum að aðgengi að sálfræðingi sé ekki alltaf tryggt vegna takmarkaðs rýmis í þessum stofnunum.
Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Þýskalandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Þýskalandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Þýskalands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Kærandi er ungur karlmaður og bera gögn málsins með sér að hann [...]. Eins og áður hefur komið fram leggur kærunefnd til grundvallar að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga við meðferð máls hans hér á landi. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur aflað og kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Þýskalandi má ráða að samkvæmt þýskum lögum er umsækjendum tryggður aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sem þeir þurfa á að halda. Þá kemur fram í gögnum málsins að kærandi naut heilbrigðisþjónustu í Þýskalandi, [...]. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað um heilbrigðiskerfið í Þýskalandi er það mat nefndarinnar að ekki séu forsendur til annars en að leggja til grundvallar í málinu að sú heilbrigðisþjónusta sem bíður kæranda í Þýskalandi sé fullnægjandi miðað við þá heilbrigðisþjónustu sem kæranda stendur til boða hér á landi.
Þrátt fyrir [...] kæranda er það mat kærunefndar að framangreind gögn um heilsufar hans beri ekki með sér að flutningur hans til Þýskalands muni hafa slíkar verulegar og óafturkræfar afleiðingar á heilsu hans að líta verði svo á að fyrir hendi séu sérstakar ástæður í máli hans, eða að vegna flutningsins muni hann eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki. Við þetta mat hefur kærunefnd litið til þess að gögn málsins bera ekki annað með sér að kærandi hafi [...] fengið heilbrigðisþjónustu við hæfi í Þýskalandi. Þá benda gögn málsins að mati kærunefndar ekki til þess að rof verði á meðferð hans við endursendingu til Þýskalands. Kærunefnd telur aðstæður kæranda ekki slíkar, að því er varðar heilsu hans, að hann muni eiga erfitt uppdráttar í Þýskalandi vegna þeirra. Kærunefnd beinir því hins vegar til Útlendingastofnunar að fyrir flutning kæranda til Þýskalands verði upplýsingar um heilsufar kæranda í samræmi við 32. gr. Dyflinnarreglugerðina.
Í ljósi aðstæðna í Þýskalandi og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það jafnframt mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 10. ágúst 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 15. júlí 2017.
Reglur stjórnsýsluréttar
Líkt og fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi telur að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant þar sem ákvörðunin hafi m.a. verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga, m.a. er varðar rannsókn á viðkvæmri stöðu hans. Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga.
Í málinu liggur fyrir að kærandi greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann hafi [...] í heimaríki sínu. Þá hafi kærandi jafnframt orðið fyrir [...] í heimaríki sínu. [...]
Yfirvöldum á sviði útlendingamála ber að bregðast sérstaklega við vísbendingum um að einstaklingur hafi orðið fyrir pyndingum eða öðrum mannréttindabrotum, sbr. 25. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi til laga um útlendinga þar sem segir m.a. að skylda sé lögð á stjórnvöld að gera ráðstafanir í því skyni að bera möguleg kennsl á og skrá einkenni og ummerki um pyndingar eða annað alvarlegt líkamlegt og andlegt ofbeldi. Þessi skylda á jafnframt rætur að rekja til alþjóðlegra skuldbindinga Íslands. Af 14. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, sbr. lög nr. 19/1996, leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja virka verkferla til að bera kennsl á þolendur pyndinga og annarrar ómannlegrar og vanvirðandi meðferðar, sjá jafnframt almenna athugasemd 3 frá nefnd Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum (CAT/C/GC/3).
Í ljósi framangreinds telur kærunefnd að Útlendingastofnun beri að virkja ákveðna verkferla þegar þegar grunur leikur á að umsækjandi um alþjóðlega vernd hafi orðið fyrir pyndingum. Leggur kærunefnd til að Útlendingastofnun hefji í slíkum tilfellum skimun fyrir pyndingum og afleiðingum þeirra, t.d. með notkun reglna og spurningalista. Í því sambandi vekur nefndin athygli á að Mannréttindastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur gefið út viðmiðunarreglur (e. Istanbul Protocol - Manual on the Effective Investigation and Documentation of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) sem hafa verið viðurkenndar af mannréttinda- og svæðisbundnum stofnunum á borð við Evrópusambandið. Þá er unnt að hafa hliðsjón af verkefni sem framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur fjármagnað, svonefnt PROTECT-ABLE verkefni, sem miðar að því að útbúa og miðla til aðildarríkja sérstökum spurningarlista sem aðstoðar ríki við að skima eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd þjáist af afleiðingum áfalls, t.a.m. vegna pyndinga. Spurningalistinn var þróaður í því skyni að auðvelda ríkjum að haga móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd í samræmi við tilskipanir Evrópuráðsins og að greina fyrr þá einstaklinga sem hafa orðið fyrir áföllum.
Ljóst er að við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun lágu fyrir gögn frá Þýskalandi um [...] heilsu kæranda [...]. Þá lágu einnig fyrir [...] þar sem m.a. kemur fram að kærandi hafi [...] m.a. rætt um [...] í heimaríki. Þá var kærandi spurður í viðtali hjá Útlendingastofnun frekar um [...] afleiðingar á líf hans. Jafnframt var kærandi spurður í viðtali um [...]. Þá kemur fram í viðtalinu að [...] var honum leiðbeint um mikilvægi þess að leggja fram skriflegar upplýsingar um [...] ef hann teldi að slíkar upplýsingar hefðu þýðingu í málinu. Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun var ofangreind frásögn hans af [...] og [...] ofbeldi lögð til grundvallar og hann metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Hjá Útlendingastofnun urðu því framangreindar lýsingar kæranda á atvikum til þess að spurt var nánar út í atburði í lífi kæranda í því skyni að kanna afleiðingar þess fyrir kæranda að vera þolandi [...]. Jafnframt var lögð áhersla á mikilvægi þess, við kæranda, að leggja fram upplýsingar um heilsufar hans. Þrátt fyrir að Útlendingastofnun hafi ekki virkjað sérstaka verkferla sem aðstoða starfsmenn stofnunarinnar við að skima með skilvirkum hætti eftir því hvort kærandi glími við afleiðingar þess að vera þolandi [...] þá telur kærunefnd ekki tilefni eins og hér stendur á að vísa máli kæranda til nýrrar meðferðar hjá stofnuninni á þeim grundvelli.
Þá er það mat kærunefndar að í ljósi þeirra læknisfræðilegu gagna sem lágu fyrir við töku ákvörðunar í máli kæranda hjá Útlendingastofnun hafi stofnunni ekki borið að afla sérstaks [...]. Við meðferð málsins hjá kærunefnd útlendingamála bárust frekari læknisfræðileg gögn um heilsufar kæranda, [...]. Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir öll gögn varðandi mál kæranda og komist að þeirri niðurstöðu að mat Útlendingastofnunar á viðkvæmri stöðu kæranda hafi verið ábótavant varðandi umfjöllun um umfang [...] og afleiðinga þess [...] sem hann hafi orðið fyrir í heimaríki. Hins vegar telur kærunefnd að rannsókn Útlendingastofnunar hafi að öðru leyti verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Í ljósi niðurstöðu kærunefndar í máli kæranda telur kærunefnd ljóst að framangreindir annmarkar á rökstuðningi ákvörðunarinnar hafi ekki haft áhrif á efnislega niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar. Með hliðsjón af því telur kærunefnd að þessi ágalli sé ekki svo verulegur að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi.
Athugasemd við rökstuðning ákvörðunar Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi greint frá því að [...]. Það sé mat Útlendingastofnunar að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu en hann hafi greint frá því að hann sé [...] auk þess sem hann hafi minnst á [...] sem hafi haft verri afleiðingar fyrir hann. Þá staðfesti gögn sérfræðinga að hann óttist að vera sendur til heimaríkis [...]. Þá segir í ákvörðun stofnunarinnar varðandi ákvæði 2. mgr. 36. gr. útlendingalaga að þrátt fyrir [...] liggi ekki annað fyrir en að andleg heilsa hans sé nokkuð góð og hann sé ekki bráðveikur þrátt fyrir ótta við að verða sendur til heimaríkis. Kærandi hafi notið aðstoðar heilbrigðiskerfisins í Þýskalandi [...]. Kærandi hafi ítrekað staðfest að andleg heilsa hans sé góð og gangi stofnunin út frá því þrátt fyrir að gert sé ráð fyrir að kærandi taki lyf sé þess þörf.
Kærunefnd gerir alvarlega athugasemd við þessa umfjöllun Útlendingastofnunar varðandi hvort aðstæður kæranda teljist vera sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Fyrirliggjandi gögn málsins, sem rituð eru af sérfræðingum í sálfræði og læknisfræði sem hafa meðhöndlað kæranda vegna andlegrar heilsu hans, beri ekki með sér að andleg heilsa kæranda sé góð líkt og kemur fram í ákvörðun stofnunarinnar heldur beri þau þvert á móti með sér að andlegri heilsu kæranda sé ábótavant. Einnig gerir kærunefnd athugasemd við að litla sem enga umfjöllun sé að finna um afleiðingar þeirra [...] og [...] sem kærandi greinir frá að hafa orðið fyrir í heimaríki.
Samantekt
Í máli þessu hafa þýsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Þýskalands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Anna Tryggvadóttir
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir