865/2020. Úrskurður frá 29. janúar 2020
Úrskurður
Hinn 29. janúar 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 865/2020 í máli ÚNU 19050019.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 9. maí 2019, kærði A synjun Herjólfs ohf. á beiðni hans um aðgang að gögnum.Þann 29. apríl 2019 óskaði kærandi eftir annars vegar nöfnum umsækjenda í fastar stöður í vaktavinnu og sumarafleysingar hjá Herjólfi og hins vegar farmskrá Herjólfs „það sem af er árs 2019.“ Beiðni kæranda var svarað með bréfi, dags. 6. maí 2019, en þar segir að félagið muni ekki verða við beiðninni.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Herjólfi ofh. með bréfi, dags. 30. maí 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar sem og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Herjólfs, dags. 19. ágúst 2019, kemur fram að Herjólfur sé opinbert hlutafélag að fullu í eigu Vestmannaeyjabæjar. Vísað er til þess að í 7. gr. upplýsingalaga sé fjallað um rétt almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfi hjá aðilum sem lögin taki til. Þá er vísað til þess að í 1. mgr. 7. gr. segi að sá réttur taki ekki til gagna í málum sem varði umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Einnig að fram komi í 2. mgr. að varðandi opinbera starfsmenn sé skylt að veita upplýsingar um nöfn og starfsheiti umsækjenda um störf þegar umsóknarfrestur sé liðinn. Það ákvæði eigi hins vegar ekki við um Herjólf ohf. enda starfi þar ekki opinberir starfsmenn. Að lokum er vísað til 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga þar sem segi að veita beri almenningi upplýsingar um nöfn starfsmanna og starfssvið þeirra, sbr. 1. tölulið ákvæðisins en í samræmi við það muni kærandi fá aðgang að yfirliti yfir nöfn starfsmanna og starfssvið þeirra. Umsögninni fylgdi nafnalisti starfsmanna Herjólfs, dags 25. júlí 2019.
Varðandi farmskrá Herjólfs segir í umsögninni að fjölmiðlar séu reglulega upplýstir um farþegafjölda hvers mánaðar. Meðfylgjandi umsögninni voru afrit af fréttum um farþegafjölda Herjólfs sem birtust á vefmiðlinum „Eyjar.net“ dagana 12. júní, 2. júlí og 8. ágúst 2019. Varðandi nánari upplýsingar úr farmskránni vísaði Herjólfur til 9. gr. upplýsingalaga eða mikilvægra fjárhags- og viðskiptahagsmuna fyrirtækja og annarra lögaðila. Þá kom fram að Herjólfur teldi sér hvorki skylt né heimilt að afhenda nánari upplýsingar, þ.e. viðskiptalegar upplýsingar sem varði einstaklinga og einkaaðila í rekstri.
Umsögn Herjólfs var kynnt kæranda með bréfi, dags. 2. september 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í erindi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 6. september, ítrekaði kærandi ósk sína um afhendingu umbeðinna gagna.
Með erindi til Herjólfs, dags. 9. desember 2019, óskaði úrskurðarnefndin eftir því að henni yrði látið í té afrit af farmskrá félagsins fyrir umbeðið tímabil, með vísan í 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga.
Í svari Herjólfs til úrskurðarnefndarinnar, 10. desember 2019, kemur fram að að öllu jöfnu birtist upplýsingar um farþegaflutninga hvers mánaðar í fjölmiðlum, aðrir farmflutningar hafi ekki birst enda ríki samkeppni á þeim markaði sem sé fákeppismarkaður og auðvelt sé fyrir flutningsaðila í Vestmannaeyjum að lesa í flutninga allra aðila sem flytji frakt með félaginu til og frá Vestmannaeyjum. Af þeim sökum telji félagið sér ekki skylt að birta eða veita þriðja aðila slíkar upplýsingar enda tilheyri þær ekki „upplýsingum í almannaþágu“. Meðfylgjandi var afrit af farmskrá Herjólfs sem afhent var úrskurðarnefndinni í trúnaði.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að nöfnum umsækjenda um fastar stöður í vaktavinnu og sumarafleysingar hjá Herjólfi ohf. og farmskrá félagsins fyrir tímabilið 1. janúar 2019 til 29. apríl 2019. Herjólfur er opinbert hlutafélag og fellur sem slíkt undir upplýsingalög, sbr. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum fer því eftir meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.
Í 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er fjallað um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lögin taka til skv. 2. gr. laganna. Er meginreglan sú að réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna tekur ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Í 2.- 4. mgr. 7. gr. koma fram undantekningar frá þessari reglu. Í 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga koma fram fimm undantekningar frá meginreglunni þegar um er að ræða opinbera starfsmenn. Kemur þar fram í 2. tölul. að skylt sé að veita upplýsingar um nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf, þegar umsóknarfrestur er liðinn. Í 4. mgr. 7. gr. er að finna tvær undantekningar frá meginreglunni í tilviki starfsmanna lögaðila sem falla undir upplýsingalög. Segir þar að skylt sé að veita upplýsingar um nöfn starfsmanna og starfssvið, sbr. 1. tölul. og launakjör æðstu stjórnenda og upplýsingar um menntun þeirra, sbr. 2. tölul. málsgreinarinnar.
Samkvæmt framangreindu er gerður greinarmunur á þeim upplýsingum sem skylt er að veita aðgang að eftir því hvort um sé að ræða opinbera starfsmenn eða starfsmenn lögaðila. Ekki er skylt að veita aðgang að upplýsingum um nöfn umsækjenda í starf hjá lögaðilum sem falla undir upplýsingalög, öfugt við það sem gildir um umsækjendur starfs hjá stjórnvöldum. Því er staðfest ákvörðun Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um nöfn þeirra sem sóttu um starf hjá félaginu.
2.
Synjun Herjólfs ohf. á beiðni kæranda um farmskrá félagsins er byggð á 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt ákvæðinu er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, nema sá samþykki sem í hlut á.Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að ákvæði 9. gr. feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verði að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.
Í athugasemdunum segir enn fremur um 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur fengið afrit af farmskrá Herjólfs fyrir tímabilið mars til nóvember 2019 en félagið tók til starfa í mars 2019. Í farmskránni eru sundurliðaðar upplýsingar um fjölda farþega, tegund farmiða (s.s. almennt fargjald, barnafargjald, fargjald eldri borgara o.s.frv.), upplýsingar um búsetu farþega (þ.e. fjöldi farþega með lögheimili í Vestmannaeyjum), ásamt upplýsingum um fjölda, og tegund þeirra farartækja sem flutt eru með ferjunni.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál felur farmskráin ekki í sér upplýsingar um atvinnu- eða viðskiptaleyndarmál, viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu félagsins eða aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni þess. Í farmskránni eru einungis tölur um fjölda farþega og farartækja. Þar er hvergi að finna viðkvæmar upplýsingar um viðskipti Herjólfs, s.s. sérstaka afslætti eða viðskiptasambönd. Þá eru þar engar viðkvæmar persónuupplýsingar um farþega. Við mat á því hvort sanngjarnt sé og eðlilegt að upplýsingar í farmskránni lúti leynd, sbr. 9. gr. upplýsingalaga er einnig litið til þess að rekstur Herjólfs felur í sér ráðstöfun opinberra hagsmuna. Félagið nýtur styrkja frá hinu opinbera í samræmi við 22. gr. vegalaga nr. 80/2007, samgönguáætlun og reglugerðir sem um félagið gilda, enda kemur Vestmannaeyjaferjan í stað vegasambands á milli lands og Eyja og gegnir hún þannig hlutverki almenningssamgangna að hluta til. Að þessu virtu verður aðgangur að farmskránni ekki takmarkaður á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga.
3.
Í umsögn Herjólfs er einnig vísað til samkeppnishagsmuna félagsins af því að farmskráin sé ekki gerð opinber, þ.e. að samkeppni sé um farmflutninga til og frá Vestmannaeyjum og að samkeppnisaðilar Herjólfs geti nýtt sér upplýsingarnar með einhverjum hætti.Samkvæmt 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir eftirfarandi:
„Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til. Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upplýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“
Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þurfi a.m.k. þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats á því að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Um þetta má m.a. vísa til úrskurða nr. 844/2019, 813/2019, 764/2018, 762/2018 og A-492/2013, auk úrskurða í málum nr. A-344/2010, A-378/2011 og A-379/2011, sem kveðnir voru upp í gildistíð eldri upplýsingalaga.
Í umsögn Herjólfs var það ekki rökstutt sérstaklega með hvaða hætti birting upplýsinganna gæti gagnast samkeppnisaðilum eða skaðað samkeppnisstöðu Herjólfs. Tekið skal fram að hluti upplýsinganna, heildarfjöldi farþega og farartækja, er birtur mánaðarlega í fjölmiðlum. Jafnvel þótt fallist væri á að upplýsingar í farmskrá teldust varða samkeppnisrekstur félagsins, t.d. með tilliti til flugsamgangna til og frá Vestmannaeyjum, er að mati úrskurðarnefndarinnar vandséð að umræddar upplýsingar varði svo verulega hagsmuni félagsins að það réttlæti takmörkun á upplýsingarétti almennings á grundvelli almannahagsmuna, sbr. þriðja skilyrðið fyrir beitingu 4. tölul. 10. gr. upplýsinga sem fjallað var um hér að framan. Því verður Herjólfi ohf. gert að veita kæranda aðgang að upplýsingunum.
Úrskurðarorð:
Herjólfi ohf. er skylt að veita A aðgang að farmskrá Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs fyrir tímabilið 1. janúar 2019 til 29. apríl 2019.Staðfest er ákvörðun Vestmannaeyjaferjunnar Herjólfs ohf., dags 23. apríl 2019, um synjun beiðni A um aðgang að upplýsingum um umsækjendur í störf hjá félaginu.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir