Stjórnsýslukæra þar sem kærður er óhóflegur dráttur á málsmeðferð Matvælastofnunar vegna útgáfu starfsleyfis til vinnslu hvalaafurða. - Úrskurður 29. júlí 2022

Ú R S K U R Ð U R

Matvælaráðuneytið (áður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið) vísar til kæru [A], fyrir hönd [B hf.] (hér eftir kærandi), dags. 1. september 2021, þar sem kærður er óhóflegur dráttur á málsmeðferð Matvælastofnunar vegna útgáfu starfsleyfis til vinnslu hvalaafurða.

Kæruheimild er í 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 (hér eftir ssl.).

Ráðuneytið vísaði framangreindri kæru frá þann 16. nóvember 2021 í kjölfar þess að Matvælastofnun hafði veitt kæranda ótímabundið starfsleyfi til vinnslu hvalaafurða, dags. 7. október 2021.

Kærandi kvartaði til umboðsmanns Alþingis vegna úrskurðar ráðuneytisins. Með bréfi, dags. 18. janúar sl., óskaði umboðsmaður eftir afstöðu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra (nú matvælaráðherra) til kvörtunar sem honum barst vegna úrskurðar ráðuneytisins, dags. 16. nóvember sl. Í erindi umboðsmanns er meðal annars vísað til álits umboðsmanns Alþingis, nr. 2289/1997, þar sem fram kemur að af kæruheimild 4. mgr. 9. gr. ssl. leiði að æðra stjórnvaldi sé skylt að úrskurða um hvort óhæfileg töf hafi orðið á afgreiðslu máls hjá lægra settu stjórnvaldi óháð því hvort hið lægra setta stjórnvald hafi lokið við afgreiðslu málsins.

Með vísan til framanritaðs endurupptók ráðuneytið málið á grundvelli ólögfestra reglna stjórnsýsluréttarins.

I. Málsatvik

Þann 12. júní 2018 framkvæmdi Matvælastofnun úttekt á starfsstöð kæranda vegna starfsleyfisumsóknar hans um vinnslu á hvalaafurðum. Í skoðunarskýrslunni voru gerð frávik vegna alls sjö skoðunaratriða. Í kjölfar úttektarinnar veitti Matvælastofnun kæranda skilyrt leyfi til vinnslu á hvalaafurðum til þriggja mánaða, dags. 15. júní 2018. Tók Matvælastofnun fram að á þeim tíma myndi kæranda gefast tækifæri til að fullvinna mögulegar athugasemdir úr skýrslu og sannreyna að gæðahandbók virkaði sem skildi, áður en endanleg úttekt vegna fullnaðarleyfis færi fram. Kom jafnframt fram í erindi Matvælastofnunnar að umsækjanda bæri að óska eftir fullnaðarúttekt áður en gildistími skilyrta leyfisins rynni út, óski hann eftir að halda leyfinu í gildi. Á grundvelli mynda um úrbætur, sem kærandi sendi Matvælastofnun, var gerð ný skoðunarskýrsla, dags. 3. júlí 2018. Í henni kom fram að eitt frávik hefði verið lagfært.

Eftirfylgni úttektarinnar sem fór fram 12. júní 2018, var framkvæmd með nýrri úttekt af hálfu Matvælastofnunar, dags. 9. ágúst 2018. Í þeirri úttekt voru gerð frávik vegna átta skoðunaratriða.

Þann 4. september 2018 óskaði kærandi eftir að fullnaðarúttekt færi fram. Með tölvupósti, dags. 9. september s.á., óskaði kærandi eftir staðfestingu móttöku tölvupóstsins frá 4. september þar sem ekkert svar hafði borist. Daginn eftir, þann 10. september, staðfesti Matvælastofnun móttöku tölvupóstsins og sagði að framhaldið yrði afgreitt fyrri part vikunnar.

Þann 11. september 2018 sendi Matvælastofnun kæranda tölvupóst þar sem sett voru fram viðbrögð við leiðréttingum á frávikum og útgáfu á starfsleyfi. Stofnunin benti m.a. á að áhættugreining kæmi í stað áskilnaðar um yfirbyggðan skurðarflöt og því væri lögð mikil áhersla á hana. Þá óskaði stofnunin eftir myndum til staðfestingar á lagfæringum, hættugreiningu fyrir fleiri vinnslustig en kjötskurðar á skurðarplani, svör um salmonellu og flugur, uppfærða sýnatökuáætlun og niðurstöður úr auknum sýnatökum Hvals hf. Þann 23. september s.á. sendi kærandi Matvælastofnun svör við framangreindum spurningum og umbeðin gögn.

Matvælastofnun taldi, sbr. tölvupóst starfsmanns dags. 28. september s.á., einhver svör og gögn kæranda fullnægjandi. Í póstinum kom þó fram að bæta mætti við umfjöllun um hættugreiningu og hættu vegna krossmengunar frá höndum manna varðandi kjötskurð. Matvælastofnun gerði enn fremur athugasemdir um varnir gegn flugum. Lutu athugasemdirnar annars vegar að því að bætt yrði við hve stuttur tími kjötskurðar á plani sé og að ákveða þyrfti hámarkstímamörk og hins vegar að búið yrði til verklag um flugnabana. Þá óskaði Matvælastofnun eftir nánari útlistun á því hvernig kör á plani séu varin mengun úr lofti. Þá taldi Matvælastofnun verklag sýnatöku vera heldur stuttort og að það vantaði upplýsingar um hver það væri sem framkvæmdi sýnatökur eða væri ábyrgur fyrir framkvæmd. Í lok tölvupóstsins kom fram að ákvörðun yrði tekin fljótlega með forstöðumanni neytendasviðs Matvælastofnunar hvort svar við umsögnum og þau gögn, sérstaklega áhættugreiningar, sem þegar hefðu borist, væru nægjanlegt ígildi yfirbyggingar.

Þann 23. október 2018 ítrekar starfsmaður Matvælastofnunar fyrri póst og óskar eftir svörum við spurningum. Kærandi svarar þeim tölvupósti þann 26. október s.á. og afsakar sein svör. Segir hann að vertíðinni hafi lokið 24. september og þá hafi menn farið út um hvippinn og hvappinn en séu að koma til baka og svör muni því berast fljótlega.

Svör kæranda bárust Matvælastofnun svo þann 6. nóvember 2018. Hættugreiningu var bætt við umfjöllun um krossmengun frá höndum manna. Í erindinu var einnig svarað athugasemdum um tíma kjötskurðar á plani, flugnabana, kör á plani og verklag sýnatöku.

Þann 27. febrúar 2019 óskaði kærandi eftir svörum frá Matvælastofnun þar sem tæplega fjórir mánuðir væru liðnir frá því að hann hafi sent svör við fyrirspurn stofnunarinnar. Kærandi leit svo á að svör hans hefðu verið fullnægjandi þar sem ekkert svar hafði borist frá stofnuninni. Næsta dag, þann 28. febrúar, svaraði starfsmaður Matvælastofnunar og upplýsti að starfsleyfisútgáfan væri enn til meðferðar. Óskaði Matvælastofnun jafnframt eftir upplýsingum um hvað hafi orðið um hvalblendinga sem veiddust. Kærandi svaraði samdægurs og spurði hvað það merki að starfsleyfisútgáfan væri enn til meðhöndlunar hjá Matvælastofnun. Kærandi bað enn fremur um frekari skýringar á spurningum um hvalblendinga.

Þann 1. mars 2019 óskaði Matvælastofnun eftir frekari gögnum frá kæranda. Taldi stofnunin að skurður á skurðarplani þyrfti að fara í sérstakt áhættumat og að það sem fram hafi komið sé ekki nægjanlegt. Stofnunin taldi að rökstyðja þyrfti þær forvarnir og viðbrögð við frávikum sem kærandi ákvað að væru ígildi yfirbyggingar. Jafnframt töldu starfsmenn Matvælastofnunar að vantað hafi upplýsingar um hvernig verjast mætti hættum þegar skurður færi fram, s.s. sandi, ryki, stráum og fuglaskít. Þá þyrfti að búa til verklag ef forvörn bregst, t.d. ef úrgangur úr fuglum lendir á kjöti. Að endingu taldi stofnunin að það hafi vantað frekari rökstuðning um tímamælingar á skurði og mati kjötmanns.

Kærandi sendi Matvælastofnun svör og endurskoðaða hættugreiningu vegna kjötskurðar á plani þann 11. mars 2019. Þann 27. mars s.á., óskaði stofnunin eftir frekari gögnum og svörum við þremur atriðum. Í fyrsta lagi var talin þörf á að framkvæma sannprófun til þess að sannreyna að fyrirbyggjandi aðferðir við skurðarflöt virkuðu. Í öðru lagi var óskað eftir áætlun yfir meindýravarnir á meðan ekki væri verið að vinna á plani, t.d. í matarhléi og þegar beðið væri eftir næsta hval. Í þriðja lagi var talið nauðsynlegt að spiklaug yrði hulin á einhvern hátt þar sem skoðunarmenn hafi orðið varir við mengun frá umhverfi í henni. Stofnunin taldi ekki þörf á svörum fyrr en stofnunin mætti í reglubundið eftirlit seinnipartinn í apríl eða í maí.

Þann 17. maí 2019 sendi kærandi svör við fyrirspurn Matvælastofnunar. Í því svari kom meðal annars fram að haft hafi verið samband við sérfræðing hjá Matís sem myndi koma með tillögur að eftirlitskerfi á skurðarplani. Í svari sínu sagði kærandi einnig að fengnir yrðu starfsmenn til að setja upp búnað og áætlanir vegna eftirlits með meindýrum og að spiklaug yrði hreinsuð áður en vinnsla á hvölum hæfist.

Þann 20. maí 2019 óskaði Matvælastofnun eftir því að koma í úttekt í þeirri viku til þess að komast að því hvort eitthvað væri því til fyrirstöðu að leyfi yrði gefið út. Sama dag upplýsti kærandi að hann myndi ekki stunda hvalveiðar um sumarið og taldi úttekt því þjóna litlum tilgangi þar sem enginn undirbúningur hefði farið fram hjá fyrirtækinu. Fram kom að kærandi teldi töf Matvælastofnunar á því að veita umbeðið leyfi væri ein af ástæðum ákvörðunar um að stunda ekki hvalveiðar um sumarið. Með tölvupósti sama dag svarar starfsmaður Matvælastofnunar því að þau vilji endilega mæta og klára málið. Daginn eftir svaraði kærandi og sagði engan starfsmann á starfsstöðinni en kvaðst ætla að taka saman þau gögn sem Matvælastofnun vilji skoða og láta stofnunina svo vita. Starfsmaður Matvælastofnunar svarar og spyr hvaða dagur henti til heimsóknar.

Um áframhald málsins segir í kæru til ráðuneytisins, undir atvik máls, að kærandi taldi til lítils sumarið 2019 að elta áfram ólar við Matvælastofnun þar sem ekkert yrði af hvalvertíð það sumarið, en að hann hafi tekið upp þráðinn fyrir næstu hvalvertíð.

Þann 27. febrúar 2020 upplýsti kærandi Matvælastofnun um að kærandi væri reiðubúinn að taka á móti starfsmanni stofnunarinnar og að hann væri jafnframt með þau gögn sem beðið hafi verið um árið 2019. Þann 6. mars s.á., svarar starfsmaður stofnunarinnar og segir að stefnt sé að því finna tíma sem henti öllum.

Þann 17. febrúar 2021 sendi kærandi Matvælastofnun tölvupóst og spurði hvað stofnunin áætli langan tíma í viðbót svo hægt sé að gefa út tólf ára starfsleyfi. Matvælastofnun staðfesti móttöku erindisins þann 23. febrúar s.á., og kvaðst ásamt öðrum vera að skoða mars.

Þann 26. febrúar 2021 sagðist starfsmaður Matvælastofnunar vera tilbúin til að hitta forsvarsmenn kæranda. Taldi hann óþarft að hittast á starfsstöð kæranda þar sem engin starfsemi væri í gangi og stakk hann upp á því að fundurinn gæti farið fram í gegnum Teams fjarfundarbúnað. Með tölvupósti þann 15. mars. s.á. svarar kærandi og segist vera tilbúinn að hittast á Teams hvenær sem er og biður um að fundarboð sé sent.

Þann 17. mars 2021 lagði Matvælastofnun til fundartíma og var fundað með fjarfundarbúnaði þann 25. mars 2021 og farið yfir áhættumat kæranda í gæðahandbók og mögulegar skráningar frá síðustu veiðum. Þann 13. apríl 2021 sendi kærandi Matvælastofnun tölvupóst þar sem farið var yfir fundinn og þau gögn sem óskað var eftir á fundinum. Taldi kærandi enga ástæðu til að verða við ósk Matvælastofnunar um að skanna inn gæðahandbók til stofnunarinnar þar sem um innanhúsgagn væri að ræða. Sagði hann að starfsmönnum stofnunarinnar væri velkomið að skoða umrædda gæðahandbók á starfsstöð kæranda.

Óskaði kærandi jafnframt eftir því að starfleyfið yrði gefið út innan 14 daga frá dagsetningu bréfsins annars myndi hann leita til Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi.
Starfsmaður Matvælastofnunar svaraði kæranda þann 15. apríl 2021 og upplýsti kæranda um að stofnunin teldi fundinum á Teams ekki hafa verið lokið heldur hefði verið gert hlé á honum og þau ætlað að hittast aftur til að klára málið. Í erindinu kveðst Matvælastofnun ekki endilega vera biðja um skannaða gæðahandbók heldur gögn um verklag mengunarmælinga í stað yfirbyggingar, verklag um meindýr og gögn um vörn gegn mengun á matvælum í spiklaug.
Kærandi svaraði póstinum daginn eftir. Kom þar fram að kærandi teldi sig þegar hafa sent stofnuninni fullnægjandi gögn og svarað spurningum án nokkurra athugasemda frá Matvælastofnun.

Í tölvubréfi kæranda til Matvælastofnunar, dags. 24. ágúst 2021, segir að liðnir séu fjórir mánuðir síðan skeyti voru send á milli aðila í kjölfar fjarfundar sem haldinn var 25. mars 2021. Vilji kærandi með tölvupóstinum upplýsa Matvælastofnun að hann hyggist fara með málið til umboðsmanns Alþingis.
Þann 1. september 2021, kærði kærandi framangreinda málsmeðferð Matvælastofnunar til ráðuneytisins vegna óhóflegs dráttar sem hann taldi að á henni hafi verið.

Sama dag sendir Matvælastofnun tölvupóst til kæranda. Tekur Matvælastofnun fram í umsögn sinni til matvælaráðuneytisins að þegar að stofnunin hafi sent þann tölvupóst hafi hún ekki fengið kærubréf kæranda í hendurnar, en að henni hafi borist það 6. september 2021. Í umræddum tölvupósti Matvælastofnunar til kæranda, dags. 1. september 2021, kemur fram að stofnunin hafi sett fram sömu kröfur og voru settar fram í mars 2021.
Með bréfi, dags. 6. september 2021, óskaði matvælaráðuneytið eftir að Matvælastofnun veitti því upplýsingar um stöðu málsins og hvenær vænta mætti þess að því lyki hjá stofnuninni.

Með tölvupósti, dags. 30. september 2021, svaraði kærandi bréfi Matvælastofnunar frá 1. september s.á. Komu þar fram svör kæranda um verklag við mengunarmælingu og meindýr og lýsingu á ráðstöfunum til að koma í veg fyrir mengun matvæla sem liggja í spiklaug. Í kjölfarið, eða þann 4. október s.á., var kæranda tilkynnt að gögnin væru fullnægjandi.

Þann 7. október 2021 veitti Matvælastofnun kæranda formlega ótímabundið leyfi til vinnslu hvalaafurða.

II. Kæra

Í kæru kemur fram að kærandi hafi sóst eftir leyfi til vinnslu á hvalaafurðum í þrjú ár. Kærandi telur að óhóflegur dráttur hafi verið á afgreiðslu Matvælastofnunar á útgáfu starfsleyfis til vinnslu hvalaafurða. Byggir kærandi á að í 9. gr. ssl. sé lögfest meginregla um málshraða í stjórnsýslu og að í henni felist áskilnaður um að aldrei megi vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Í því samhengi vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5347/2008. Einnig ber kærandi fyrir sig að við mat á hvað geti talist eðlilegur afgreiðslutími verði að meta málsmeðferð í hverju máli heildsætt. Þá ber almennt að hraða meðferð mála sem varða verulega fjárhagslega hagsmuni, eins og t.d. mál er lúta að réttindum aðila sem reka atvinnustarfsemi.

Byggir kærandi enn fremur á að meðferð málsins hafi einkennst af óskilvirkni sem hafi meðal annars birts í þeim langa og óútskýrða tíma sem liðið hafi frá einstökum fyrirspurnum ásamt ítrekuðum tvítekningum. Telur kærandi að verulegur óskýrleiki hafi hlotist af því að einstakar beiðnir/óskir Matvælastofnunar um gögn o.fl. hafi á köflum ekki verið rökstuddar með vísan til viðeigandi ákvæða í lögum eða stjórnvaldsfyrirmæla. Hafi því nánast verið ógerningur að halda nokkrum þræði í meðferð og stöðu málsins.

Að mati kærandi gefi allt framangreint jafnframt tilefni til að ætla að málsmeðferðin kunni að markast af andúð í garð starfsemi fyrirtækisins, og þannig hafi verið leitast við að drepa málinu á dreif.

Eftir að matvælaráðuneytið endurupptók málið sendi kærandi inn viðbótargreinargerð, dags. 14. mars 2022, sem hafði áður birts í kvörtun hans til umboðsmanns Alþingis. Er í þeim málatilbúnaði vísað á bug þeirri skýringu Matvælastofnunar að dráttur á afgreiðslu málsins hafi helgast af því að kærandi hafi ekki afhent umbeðin gögn. Því til rökstuðnings bendir kærandi á að tæpt ár hafi liðið frá tölvupósti Matvælastofnunar, dags. 6. mars 2020, hvar næstu skref voru boðuð af hálfu stofnunarinnar, uns málið var tekið aftur upp í febrúar 2021 og þá í kjölfar eftirgrennslan kæranda. Byggir kærandi enn fremur á því að Matvælastofnun hafi ekki svarað erindi kæranda, dags. 16. apríl 2021, fyrr en 1. september s.á. Í greinargerð sinni byggir kærandi einnig á því að þær upplýsingar sem hann hafi veitt Matvælastofnun með bréfi, dags. 30. september 2021, sem urðu til þess að starfsleyfið var gefið út, hafi raunar legið fyrir, eða a.m.k. í öllum verulegum atriðum.

Í greinargerð sinni, dags. 12. apríl 2022, mótmælir kærandi málatilbúnaði Matvælastofnunar sem lýtur að því hvort óhóflegur dráttur stofnunarinnar á útgáfu starfsleyfis hafi staðið hvalveiðum í vegi. Segir kærandi að það sé ekki til úrlausnar hér sérstaklega, heldur hvort málsmeðferð Matvælastofnunar hafi verið samþýðanleg málshraðareglu stjórnsýslulaga.

III. Umsögn Matvælastofnunar

Með bréfi, dags. 20. september 2021, veitti Matvælastofnun upplýsingar um stöðu starfsleyfisumsóknar kæranda og umsögn um kæru. Í umsögn stofnunarinnar er bent á að kærandi hafi ekki stundað hvalveiðar eða vinnslu hvalaafurða síðan sumarið 2018 og hafnar hún því að dráttur á útgáfu starfsleyfis hafi átt nokkurn þátt í því.

Í umsögn stofnunarinnar er vísað til málsatvikalýsingar kæranda og bent á að í flestum tilvikum hafi verið um eðlileg samskipti að ræða en að þar hafi verið fjórar undantekningar. Í fyrsta lagi hafi Matvælastofnun ekki brugðist við gögnum sem kærandi sendi 6. nóvember 2018 fyrr en tæpum fjórum mánuðum síðar eða 28. febrúar 2019. Ástæður þess megi rekja til fyrirspurna sem bárust stofnuninni um hvalblendinga og að það hafi valdið töfum á svörum stofnunarinnar. Í öðru lagi hafi fyrirspurn Matvælastofnunar 21. maí 2019 varðandi fundartíma ekki verið svarað af hálfu kæranda fyrr en rúmum níu mánuðum síðar eða 27. febrúar 2020. Í þriðja lagi hafi þann 6. mars 2020 legið fyrir að fulltrúar Matvælastofnunar hafi verið reiðubúnir að hitta fulltrúa kæranda í Hvalfirði skömmu áður en vinnsla átti að hefjast. Síðan hafi ekkert gerst fyrr en tæpu ári síðar þegar kærandi spyrst fyrir um hversu langan tíma í viðbót það taki að gefa út leyfi til 12 ára.

Í umsögn Matvælastofnunar er bent á að þessi langa þögn hafi stafað af því að kærandi hafi ekki verið með neina starfsemi í hvalastöðinni sumarið 2020. Í fjórða lagi hafi komið fram í svari kæranda til Matvælastofnunar, þann 16. apríl 2021, að hann hafi sent fullnægjandi gögn varðandi ákveðin atriði sem stofnunin hafði kallað eftir. Starfsmaður Matvælastofnunar svarar erindinu 1. september 2021 eða rúmum fjórum mánuðum seinna. Bendir Matvælastofnun á, að líkt og áður hafi legið fyrir, að kærandi yrði ekki með neina starfsemi í hvalstöðinni á nýliðnu sumri og því hafi málið ekki geta talist brýnt að mati stofnunarinnar.

Í umsögn Matvælastofnunar er upplýst að starfsmaður stofnunarinnar hafi sent kæranda tölvupóst þann 1. september 2021 þar sem áréttað er hvaða gögn hafi vantað til að hægt væri að gefa út starfsleyfið. Þær kröfur sem settar hafi verið fram í þeim pósti hafi verið þær sömu og í tölvupósti í mars 2021 og einnig sem settar höfðu verið fram árið 2020. Að mati stofnunarinnar stafi tafir í málinu því að langmestu leyti frá kæranda en ekki Matvælastofnun.
Matvælastofnun hafnar því að meðferð stofnunarinnar á umsókn kæranda megi rekja til andúðar stofnunarinnar á starfsemi kæranda. Fram kemur að umsagnir séu metnar á sama hátt og aðrar umsóknir matvælafyrirtækja um starfsleyfi. Jafnframt er bent á að kærandi sé eina fyrirtækið á Íslandi sem hafi stundað veiðar á stórhveli og vinnslu þeirra afurða. Afgreiðsla á umsóknum kæranda geti því verið flókin og tekið nokkurn tíma.

Með bréfi, dags. 4. október 2021, barst ráðuneytinu viðbótarumsögn frá Matvælastofnun. Í viðbótarumsögninni er áréttað að kærandi hafi ekki stundað hvalveiðar eða vinnslu hvalaafurða síðan árið 2018 og að það hafi að öllu leyti verið ákvörðun kæranda og ekki að sjá að dráttur á útgáfu starfsleyfis hafi átt nokkurn hlut að máli. Máli sínu til stuðnings er vísað til opinbers fréttaflutnings af hvalveiðum. Í frétt á vef Rúv, www.ruv.is, dags. 27. júní 2019, kemur fram að hvalveiðifyrirtæki ætli ekki að veiða hval sumarið 2019, hvorki hrefnu né stórhval. Jafnframt segir í fréttinni að framkvæmdarstjóri Hvals hf. hafi tilkynnt í vor að hann ætlaði ekki að veiða neitt í sumar þar sem illa hefði gengið að markaðssetja kjötið í Japan. Í viðbótarumsögn sinni vísar Matvælastofnun jafnframt til fréttar á vef Rúv, www.ruv.is, dags. 24. apríl 2020, þar sem fram kom að kærandi hafi ekki ætlað að veiða og verka hval sumarið 2020 þar sem stjórnvöld í Japan niðurgreiði hvalaafurðir fyrirtækja og erfitt sé að leggja í samkeppni því afurðir frá Íslandi verði ekki samkeppnishæfar. Í sömu frétt sé jafnframt haft eftir framkvæmdastjóra Hvals hf. að meiri kröfur séu gerðar um prufur og efnagreiningar á hvalaafurðum héðan sem ekki séu gerðar í Japan. Framkvæmdastjóri Hvals hf. segir einnig að þó hægt væri að komast inn á markað í Japan væri nánast vonlaust að skera hval hér á landi vegna fjarlægðatakmarkana í kjölfar kórónuveirufaraldursins. Í umsögn Matvælastofnunar er enn fremur fjallað um hvalveiðar árið 2021 en fram kemur að stofnuninni sé ekki kunnugt um hvers vegna kærandi ákvað að stunda ekki hvalveiðar það ár. Að mati stofnunarinnar er ekki að sjá að það tengist því að umsókn kæranda um útgáfu starfsleyfis til vinnslu hvalaafurða hafi enn ekki verið afgreidd.

Að mati Matvælastofnunar staðfestir framangreindur fréttaflutningur það að dráttur á meðferð umsóknar hafi ekki átt neinn þátt í að stöðva hvalveiðar kæranda síðustu þrjú sumur. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 25. mars 2022, kemur enn fremur fram að það sé fyrirsláttur að segja að engar hvalveiðar árin 2019 og 2021 hafi orsakast af skorti á starfsleyfi frá Matvælastofnun, af yfirlýsingum kæranda að dæma hafi það verið vegna ytri aðstæðna.

Í umsögn Matvælastofnunar, dags. 25. mars 2022, kveðst stofnunin hafa leiðbeint kæranda um að gögn hafi vantað og að ekki hafi legið fyrir svör um áhættumat fyrirtækisins varðandi fyrirbyggjandi aðgerðir við skurð utandyra. Rekur Matvælastofnun að svör kæranda hafi ekki sýnt að úrbótum vegna frávika hefði verið sinnt nægjanlega. Að mati Matvælastofnunar hafi svör kæranda í tölvupósti, dags. 17. maí 2019, t.a.m. ekki verið nægjanlega afgerandi. Matvælastofnun hafi þó upplýst að hægt væri að framkvæma úttekt þann 22. maí s.á., sem kærandi hafi afþakkað. Í kjölfar Teams fjarfundar, dags. 23. mars 2021, hafi Matvælastofnun svo upplýst kæranda um að enn vantaði gögn sem stofnunin hefði kallað eftir með tölvupósti 17. maí 2019. Það hafi verið skilningur stofnunarinnar að umrædd gögn yrðu tekin saman af fulltrúum kæranda að loknum fjarfundi og að samtalið yrði þá tekið upp að nýju við stofnunina. Af þeim sökum hafi Matvælastofnun ekki getað orðið við beiðni fyrirtækisins um óskilyrt leyfi fyrr en að loknum fjarfundinum og þegar kærandi hafði lagt fram endanleg svör með tölvupósti, dags. 30. september 2021.

Matvælastofnun telur að orsök þess hversu afgreiðslan dróst á langinn hafi að meginstefnu verið að finna í afstöðu kæranda til erinda stofnunarinnar.

IV. Niðurstaða

Í máli þessu er óhóflegur dráttur á útgáfu leyfis til vinnslu hvalaafurða kærður á grundvelli 4. mgr. 9. gr. ssl. Kæruheimildin felur í sér undantekningu frá ákvæði 2. mgr. 26. gr. sömu laga sem mælir fyrir um að ákvörðun í máli sem ekki bindur enda á mál verði ekki kærð til æðra stjórnvalds fyrr en málið hefur verið til lykta leitt.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, skulu matvælafyrirtæki „hafa starfsleyfi frá viðkomandi opinberum eftirlitsaðila, sbr. 20. gr., og skulu þau sækja um starfsleyfi áður en starfsemi hefst.“ Í 2. mgr. sömu greinar segir að gefa skuli „út starfsleyfi enda uppfylli starfsemin skilyrði laga og stjórnvaldsreglna sem um hana gilda“. Þrátt fyrir síðastnefnt ákvæði er heimilt skv. 3. mgr. að „gefa út starfsleyfi til bráðabirgða þannig að matvælafyrirtæki gefist ráðrúm til nauðsynlegra úrbóta á starfsemi sinni enda sé um smávægilegar athugasemdir opinbers eftirlitsaðila að ræða“. Samkvæmt 8. gr. b. ber stjórnandi matvælafyrirtækis ábyrgð á að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma. Í 4. gr. laga nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, er að finna sambærilegt ákvæði um starfsleyfi til handa fóður-, áburðar- eða sáðvörufyrirtækjum.

Í reglugerð nr. 489/2009, um vinnslu og heilbrigðiseftirlit með hvalaafurðum, er kveðið á um skilyrði til að tryggja að hvalaafurðir séu öruggar til neyslu, að þær séu ómengaðar og framleiddar við fullnægjandi hreinlætisaðstæður. Í 2. gr. reglugerðarinnar segir að allar hvalaafurðir „sem fara í dreifingu á markað og til útflutnings, skulu skornar, verkaðar og unnar í löggiltum verkunarstöðvum og/eða skipum sem hafa leyfi til hvalveiða og eru geymdar í viðurkenndum kæli- og kjötfrystigeymslum. Sérhver leyfishafi ber ábyrgð á þeirri framleiðslu sem leyfið tekur til.“

Í reglugerðinni er að finna ýmis ákvæði sem skilgreina þær kröfur sem gerðar eru til verkunarstöðva sem ætlaðar eru til skurðar, verkunar og vinnslu á hvalaafurðum. Þannig er t.d. í III. kafla reglugerðarinnar að finna reglur um verkunarstöðvar í landi, í V. kafla eru reglur um verkun og meðferð hvalkjöts og í VII. kafla eru reglur um hreinlæti í verkunarstöðvum og aðstöðu starfsfólks.

Rétt er að gera einnig sérstaka grein fyrir ákvæði 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar sem fjallar um kröfur vegna skurðar og vinnslu stórhvala. Samkvæmt ákvæðinu, sem breytt var með reglugerð nr. 533/2018, skal hvalskurður „hafinn eins fljótt og auðið er eftir að hvalur er kominn á land á skurðarfleti með viðeigandi vörnum sem koma í veg fyrir mengun afurða samkvæmt áhættumati sem rekstraraðili gerir.“ Fyrir breytingu var aftur á móti gerð krafa um að skurðarflöturinn væri yfirbyggður og var þá ákvæðið svohljóðandi: „Hvalskurður skal hafinn um leið og hvalurinn er kominn á land, á þar til gerðum yfirbyggðum skurðarfleti“.

Samkvæmt 19. gr. reglugerðarinnar er það Matvælastofnun sem hefur eftirlit með að ákvæði reglugerðarinnar séu uppfyllt.
Í 9. gr. ssl. er að finna ákvæði um málshraða. Í 1. mgr. segir að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Við skoðun á hugtakinu „svo fljótt sem unnt er“ verður að huga að samspili málshraðareglunnar og rannsóknarreglu 10. gr ssl. Samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Hefur reglan verið túlkuð á þann veg að mál telst nægilega rannsakað þegar stjórnvald hefur aflað þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun. Er málshraðareglan afstæð því við mat á hvað telst eðlilegur afgreiðslutími verður að meta málsmeðferðina í hverju tilviki fyrir sig heildstætt.

Málavextir bera með sér að allt frá árinu 2018 hafi Matvælastofnun reynt að afla nauðsynlegra gagna til að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Líkt og ákvæði áðurnefndrar reglugerðar nr. 489/2009, um vinnslu og heilbrigðiseftirlit með hvalaafurðum, bera með sér þá getur afgreiðsla á leyfisumsóknum til vinnslu hvalaafurða reynst umfangsmikil. Þegar svo háttar verður Matvælastofnun að marka málinu ákveðinn farveg í upphafi og afla upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo unnt sé að taka ákvörðum um leyfisveitinguna.

Að mati ráðuneytisins hafa orðið nokkrir misbrestir hér á af hálfu Matvælastofnunar. Óskýrt markaðan farveg málsins, má t.a.m. sjá af erindi Matvælastofnunar, dags. 28. september 2018, þar sem stofnunin gerir engar beinar athugasemdir við hættugreiningu kæranda vegna kjötskurðar á plani en óskar aftur á móti eftir því í erindi sínu, dags. 1. mars 2019, að skurður á skurðarplani fari í gegnum sérstakt áhættumat. Þá fær ráðuneytið ekki séð að svör kæranda við spurningum Matvælastofnunar, dags. 30. september 2021, sem leiddu til útgáfu hins óskilyrta starfsleyfis, hafi bætt miklu við rannsókn málsins. Þau svör sem þar komu fram höfðu áður birst í svarbréfum kæranda að langmestu leyti.

Rannsókn málsins af hálfu Matvælastofnunar ber enn fremur með sér að ekki hafi verið unnið í afgreiðslu málsins í langan tíma í senn sem hafi leitt til ástæðulausra tafa. Þannig bárust svör við gögnum kæranda, sem bárust Matvælastofnun þann 6. nóvember 2018, ekki fyrr en 28. febrúar 2019 eða tæplega fjórum mánuðum síðar. Bárust svörin ekki fyrr en kærandi hafði spurst fyrir um stöðuna á málinu. Matvælastofnun ber fyrir sig að ástæðan fyrir þessum töfum hafi m.a. verið sú að stofnunin hafi á þessum tíma fengið fyrirspurnir um hvað hefði orðið um hvalblendinga sem kærandi veiddi. Þar sem að Matvælastofnun bar ábyrgð á þeim fyrirspurnum gat stofnunin ekki samkvæmt grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins réttlætt tafir á afgreiðslu máls kæranda á þeim grundvelli. Bar stofnuninni að haga meðferð málsins með þeim hætti að unnt væri að afgreiða erindið í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar, þ.m.t. málshraðareglu 9. gr. ssl. Í þessu samhengi er rétt að árétta að stjórnvöldum ber almennt að svara skriflegum erindum sem þeim berast án ástæðulausra tafa enda uppfylli erindið skilyrði um að ráðið verði af efni þess að vænst sé svars og erindið sé á verksviði stjórnvaldsins.

Þá leið um tæpt ár frá tölvupósti Matvælastofnunar, dags. 6 mars 2020, þar sem fram kom að stofnunin ætlaði að finna tíma sem myndi henta öllum, þar til aftur komst gangur á málið er kærandi sendi tölvupóst, dags. 17 febrúar 2021. Af málatilbúnaði Matvælastofnunar að dæma réttlættist sú langa töf af þeirri ástæðu að kærandi hafi ekki verið með neina starfsemi í hvalstöðinni sumarið 2020. Á þessa röksemd fellst ráðuneytið ekki enda bar Matvælastofnun að taka ákvörðun í málinu og ef framangreind sjónarmið höfðu þýðingu fyrir úrlausn þess þá bar stofnuninni að kalla eftir frekari upplýsingum.

Þó það liggi fyrir að nokkur dráttur hafi verið á svörum kæranda við fyrirspurnum stofnunarinnar, sem var liður í að rannsaka málið í samræmi við 10. gr. ssl., þá getur það ekki réttlætt að afgreiðsla málsins hafi dregist svo mjög sem raunin varð, þ.e. í rúma 39 mánuði. Verður ekki framhjá því litið, að meginreglan er sú að þar tilbært stjórnvald ber ábyrgð á því að málið fari eðlilegan farveg og fái afgreiðslutíma í samræmi við ákvæði laga. Bar Matvælastofnun því að setja kæranda fresti til að svara erindum og leiðbeina um það hvaða afleiðingar það hefði ef ekki yrði brugðist við.

Er það því mat ráðuneytisins að óréttlætanlegar tafir hafi orðið á útgáfu starfsleyfisins sem rekja má til seinagangs í svörum og ómarkvissrar rannsóknar Matvælastofnunar. Engu breytir í þeim efnum hvort að starfsleyfisútgáfan hafi átt þátt í því að kærandi hefur ekki stundað hvalveiðar síðastliðin ár. Um það úrlausnarefni er ekki fjallað hér.

Að lokum bendir ráðuneytið á að skv. 3. mgr. 9. gr. ssl. ber stjórnvaldi að skýra málsaðila frá því ef fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast. Ekki er séð að þeirri skyldu hafi verið sinnt af hálfu Matvælastofnunnar. Í umsögn Matvælastofnunar, dags. 20. september 2021, kom til að mynda fram að erindi kæranda til Matvælastofnunar, dags. 16. apríl 2021, hafi ekki verið svarað fyrr en 1. september s.á. Líkt og áður hefur verið rakið, gaf Matvælastofnun þá ástæðu fyrir seinum svörum, að legið hafi fyrir að kærandi yrði ekki með neina starfsemi í hvalastöðinni sumarið 2021 og því hafi málið ekki getað talist brýnt. Hafi stofnunin talið að það yrði til þess að draga afgreiðslu málsins bar henni að upplýsa kæranda um þær tafir.
Með vísan til alls framangreinds er það mat ráðuneytisins að málsmeðferð Matvælastofnunar hefur falið í sér brot á 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Málsmeðferð Matvælastofnunar vegna útgáfu starfsleyfis til vinnslu hvalaafurða, dags. 7. október 2021, var ekki í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.