Nr. 333/2024 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 26. mars 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 333/2024

í stjórnsýslumáli nr. KNU24020139

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.       Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 16. febrúar 2024 kærði [...], fd.  [...], ríkisborgari Gana (hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 5. febrúar 2024, um að synja henni um langtímavegabréfsáritun, sbr. 21. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Með ákvörðuninni var kæranda jafnframt gert að sæta brottvísun og endurkomubanni til tveggja ára, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga.

Af kæru má ráða að kærandi krefjist þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að fallist verði á beiðni hennar um langtímavegabréfsáritun.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, ásamt síðari breytingum, og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Hinn 5. september 2023 gáfu dönsk stjórnvöld út vegabréfsáritun inn á Schengen-svæðið til handa kæranda. Áritunin heimilaði eina komu (e. single entry visa) og dvöl í 31 dag á tímabilinu 20. september til 4. nóvember 2023. Samkvæmt stimpli í vegabréfi kæranda kom hún inn á Schengen-svæðið 20. september 2023 í gegnum alþjóðaflugvöllinn í Amsterdam, Hollandi. Kærandi sótti um langtímavegabréfsáritun hjá Útlendingastofnun 18. október 2023. Samkvæmt áritunarmiða í vegabréfi kæranda var áritunin veitt 20. október 2023, og heimilaði það kæranda dvöl í allt að 90 daga á tímabilinu 20. október 2023 til 17. janúar 2024. Kærandi sótti um langtímavegabréfsáritun að nýju 5. janúar 2024. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 5. febrúar 2024, var umsókninni synjað en ákvörðunin var móttekin af kæranda 13. febrúar 2024. Kærunefnd útlendingamála móttók kæru frá kæranda 16. febrúar 2024 en greinargerð og önnur fylgigögn voru lögð fram 24. febrúar og 11. mars 2024.

Með kæru óskaði kærandi jafnframt eftir frestun réttaráhrifa á ákvörðun Útlendingastofnunar á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefnd, sbr. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hinn 8. mars 2024 féllst kærunefnd á beiðni um frestun réttaráhrifa.

III.    Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð rekur kærandi ástæður þess að hún óski eftir langtímavegabréfsáritun. Fram kemur að hún hafi gengið í hjúskap 15. febrúar 2024 með handhafa ótímabundins dvalarleyfis hér á landi, en af málatilbúnaði kæranda má ráða að þau hafi áður verið í hjúskap og eigi tvö börn saman, sem einnig eru handhafar ótímabundinna dvalarleyfa. Málatilbúnaði sínum til stuðnings vísar kærandi til rannsóknarreglu, meðalhófsreglu, leiðbeiningarskyldu, og andmælaréttar stjórnsýsluréttar, sbr. 7., 10., 12., og 13. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi telji málið ekki hafa verið nægjanlega rannsakað af hálfu Útlendingastofnunar. Til að mynda hafi ekki verið tekið nægt tillit til heilsufars kæranda, og henni ekki veittar nægar leiðbeiningar um gagnaframlagningu svo hægt væri að taka rökstudda ákvörðun byggða á öllum upplýsingum. Þá hafi stofnunin ekki leiðbeint kæranda um hvort tilefni væri fyrir hana að óska eftir dvalarleyfi á öðrum grundvelli, í stað langtímavegabréfsáritunar m.t.t. heilsufars hennar. Þá telji kærandi rannsóknarregluna enn fremur brotna vegna ákvörðunar um brottvísun og endurkomubann þar sem Útlendingastofnun framkvæmdi ekki skyldubundið mat sitt í samræmi við 3 mgr. 102. laga um útlendinga. Ákvörðunin sé mjög íþyngjandi og svigrúm stjórnvalda til þess að láta málsaðila bera hallann af því að upplýsa um málið lítið.

Enn fremur telur kærandi að andmælaréttur hennar hafi verið virtur að vettugi, einkum varðandi ákvörðun um brottvísun og endurkomubann. 12. gr. stjórnsýslulaga áskilji að aðilar málsins geti tjáð sig um málið áður en stjórnvald taki ákvörðun í því. Með þeirri framkvæmd að taka ákvörðun, og veita málsaðila frest til þess að leggja fram andmæli eftir að ákvörðun er tekin, sé brotið gegn andmælarétti hennar. Í þeirri framkvæmd felst enn fremur ákveðin viðurkenning á því að brotið væri gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Þá telur kærandi ákvörðun um brottvísun og endurkomubann brjóta gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, þar sem ekki hafi verið tekið tillit til hagsmuna hennar eða barna hennar.

Kærandi vísar til þess að hún hafi sótt um dvalarleyfi vegna hjúskaparins 22. febrúar sl. Þyki kæranda því rétt að máli þessu verði vísað til nýrrar meðferðar á meðan unnið sé úr fyrirliggjandi umsókn hennar um dvalarleyfi og henni veitt heimild til dvalar á grundvelli 51. gr. laga um útlendinga. Kærandi eigi maka og tvö börn hér á landi og telji hún ríkar sanngirnisástæður vera fyrir hendi í skilningi 3. mgr. 51. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til ótímabundins dvalarleyfis maka hennar og barna og vísar jafnframt til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 127/2022. Auk þess glími kærandi við slæma heilsu og gefa heilsufarsgögn sem liggja fyrir í málinu það til kynna.

IV.    Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Umsókn um langtímavegabréfsáritun

Í 1. mgr. 21. gr. laga um útlendinga segir að langtímavegabréfsáritun megi veita þegar umsækjandi óskar eftir dvöl umfram 90 daga en tilgangur dvalar sé ekki af ástæðu sem tilgreind sé almennt í dvalarleyfisflokkum og ekki sé ætlun umsækjanda að setjast að á landinu. Vegabréfsáritun samkvæmt ákvæðinu verði ekki veitt til lengri tíma en 180 daga. Þá er nánar fjallað um skilyrði fyrir veitingu langtímavegabréfsáritunar í II. kafla reglugerðar um útlendinga, sem nýtur lagastoðar skv. 4. mgr. 21. gr. laga um útlendinga. 

Í athugasemdum í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga kemur fram að veita megi langtímavegabréfsáritun að því gefnu að tilgangur dvalar falli ekki undir aðra dvalarleyfisflokka og fullvíst sé að umsækjandinn ætli sér ekki að setjast að á landinu. Ekki er heimilt að endurnýja langtímavegabréfsáritun þannig að gildistími hennar verði lengri en 180 dagar nema í þeim tilvikum þar sem heimilt er að gefa út áritun til lengri tíma. Miðað er við að um sé að ræða samfellda dvöl í allt að 180 daga en eftir það tímamark er almennt skylt að skrá lögheimili á Íslandi og þá myndast jafnframt skattskylda hér á landi.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar um útlendinga má veita útlendingi langtímavegabréfsáritun að fenginni umsókn og að uppfylltum skilyrðum laga og öðrum skilyrðum reglugerðarinnar. Í 2. mgr. segir að langtímavegabréfsáritun feli í sér heimild til dvalar hér á landi í allt að 90 daga og útlendingur sem sækir um slíka áritun skuli vera staddur hér á landi nema annað sé tekið fram í reglugerð þessari. Dvöl útlendings þegar sótt er um slíka áritun skuli vera í samræmi við 49. gr. laga um útlendinga nema annað sé tekið fram. Langtímavegabréfsáritun sé einungis heimilt að gefa út einu sinni á hverju 12 mánaða tímabili.

Af gögnum málsins er ljóst að kærandi fékk útgefna langtímavegabréfsáritun 20. október 2023, en fyrir það hafði hún dvalið hér á landi á grundvelli vegabréfsáritunar sem útgefin var af dönskum stjórnvöldum 5. september 2023. Með ákvörðun Útlendingastofnunar var umsókn kæranda synjað með vísan til 2. mgr. 3. gr. reglugerðar um útlendinga, enda er einungis heimilt að gefa langtímavegabréfsáritun út einu sinni á hverju 12 mánaða tímabili. Ekki er mælt fyrir um undanþágur frá framangreindu ákvæði í reglugerð um útlendinga eða lögum um útlendinga. Þá telur kærunefnd málatilbúnað kæranda ekki til þess fallinn að hrinda ákvörðun Útlendingastofnunar hvað þennan þátt málsins varðar.

Að öllu framangreindu virtu verður staðfest ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á langtímavegabréfsáritun.

Brottvísun og endurkomubann og frestur til að yfirgefa landið

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kærandi hafi ekki lengur heimild til dvalar og var henni því gert að sæta brottvísun, sbr. 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, eins og ákvæðinu var breytt með lögum um landamæri nr. 136/2022. Samhliða því var kæranda gert að sæta tveggja ára endurkomubanni, sbr. 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga. Kæranda var þó veittur 15 daga frestur frá birtingu ákvörðunar til þess að yfirgefa landið sjálfviljug, en innan þess tímafrests yrði endurkomubann hennar fellt niður, sbr. 1. málsl. 3. mgr. 101. gr. laga um útlendinga. Samhliða ákvörðun um brottvísun var kæranda veittur sjö daga frestur til þess að leggja fram andmæli gegn ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann, með hliðsjón af 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga.  

Ákvarðanir stjórnvalda um brottvísun og endurkomubann eru stjórnvaldsákvarðanir sem mæla fyrir um íþyngjandi skyldur fyrir aðila máls og bundnar íþyngjandi stjórnsýsluviðurlögum. Gera verður ríkar kröfur til málsmeðferðar í slíkum málum, einkum varðandi tilkynningu um meðferð máls og andmælarétt, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga, auk annarra málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttarins og laga um útlendinga. Sú tilhögun Útlendingastofnunar að taka ákvörðun um brottvísun og endurkomubann kæranda, án þess að tilkynna henni um að stofnunin hefði slíkt til skoðunar og veita henni ekki tækifæri á að koma á framfæri andmælum sínum áður en ákvörðun var tekin, felur í sér alvarlegan annmarka á meðferð málsins. Þar að auki fær kærunefnd ekki séð að málið hafi verið nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, s.s. með því að fá svör við spurningum sem hafa það að markmiði að upplýsa hvort takmarkanir geta verið á ákvörðun á brottvísun, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd telur slíka annmarka á meðferð málsins að ekki sé unnt að bæta úr þeim á kærustigi. Verður því að fella úr gildi þann hluta ákvörðunar Útlendingastofnunar er varðar brottvísun kæranda og endurkomubann.  

Líkt og fram kemur í málavaxtalýsingu lauk heimild kæranda til dvalar á grundvelli langtímavegabréfsáritunar 17. janúar 2024. Þá var réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar frestað með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga á meðan mál þetta væri til meðferðar á kærustigi. Samkvæmt 1. og 2. málsl. 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga skal í tilvikum þar sem útlendingur hefur ekki rétt til dvalar hér á landi leggja fyrir útlending að hverfa af landi brott og skal sá frestur að jafnaði vera á bilinu 7-30 dagar. Með vísan til framangreinds er kæranda því veittur 15 daga frestur, frá móttöku úrskurðarins, til að hverfa af landi brott af sjálfsdáðum.

V.      Leiðbeiningar og samantekt

Í málatilbúnaði kæranda er m.a. fjallað um umsókn hennar um dvalarleyfi vegna hjúskapar. Sú umsókn kæranda sætir sjálfstæðri málsmeðferð Útlendingastofnunar, og eftir atvikum kærunefndar, en í því felst m.a. mat á aðstæðum kæranda gagnvart 51. gr. laga um útlendinga. Það mál sem hér er til umfjöllunar er varðar umsókn kæranda um langtímavegabréfsáritun og hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar þar um. Kærunefnd hefur nú komist að þeirri niðurstöðu að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á umsókn um langtímavegabréfsáritun, en jafnframt að fella úr gildi þann hluta málsins er lýtur að brottvísun og endurkomubanni. Á þessu stigi málsins er kærunefnd ekki bær til þess að taka afstöðu til umsóknar kæranda um dvalarleyfi.

Í greinargerð kæranda er m.a. vísað til leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, t.a.m. varðandi dvalarleyfi á grundvelli 79. gr. laga um útlendinga. Ljóst er að Útlendingastofnun birtir almennar upplýsingar á vefsíðu sinni um dvalarleyfi, langtímavegabréfsáritanir o.fl. þar sem m.a. er greint frá lagaskilyrðum, réttindum og skyldum. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að kærandi hafi óskað eftir leiðbeiningum Útlendingastofnunar um réttarstöðu sína eða möguleika á útgáfu tiltekinna dvalarleyfa, svo sem á grundvelli 79. gr. laga um útlendinga. Þess í stað hafi kærandi sótt um langtímavegabréfsáritun og lagt málið í þann farveg fyrir stjórnvöld til að leysa úr, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Telur kærunefnd því ekki tilefni til þess að gera athugasemd við málsmeðferð Útlendingastofnunar að þessu leyti.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest hvað varðar umsókn um langtímavegabréfsáritun. Ákvörðun um brottvísun og endurkomubann er felld úr gildi. Lagt er fyrir kæranda að hverfa af landi brott. Kæranda er veittur 15 daga frestur til að yfirgefa landið sjálfviljug.

The decision of the Directorate of Immigration regarding the application for a long-term visa is affirmed. The part of the Directorate’s decision pertaining to expulsion and an entry-ban is vacated. The appellant is requested to leave the country. The appellant has 15 days to leave the country voluntarily.

Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,

Valgerður María Sigurðardóttir, varaformaður