12. desember 2024 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 1233/2024 Úrskurður

Hinn 12. desember 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 1233/2024

í stjórnsýslumálum nr. KNU24090111 og KNU24090112

Kærur […], […]

og barna þeirra

1 Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 17. september 2024 barst kærunefnd útlendingamála sjálfkrafa kæra, samkvæmt 3. málsl. 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, á ákvörðunum Útlendingastofnunar um að taka ekki til efnismeðferðar hér á landi umsóknir karlmanns að nafni […], fd. […], ríkisborgara Úkraínu (hér eftir M) og konu að nafni […], fd. […], ríkisborgara Úkraínu (hér eftir K), og barna þeirra, […], fd. […], ríkisborgara Úkraínu (hér eftir A), […], fd. […], ríkisborgara Úkraínu (hér eftir B) og […], fd. […], ríkisborgara Úkraínu (hér eftir C), um alþjóðlega vernd og vísa þeim frá landinu.

Samkvæmt 6. mgr. 8. gr. laga um útlendinga skal nefndin meta að nýju alla þætti kærumáls og getur ýmist staðfest ákvörðun, breytt henni eða hrundið að nokkru eða öllu leyti. Þá getur nefndin einnig vísað máli til meðferðar að nýju til þeirrar stofnunar sem tók hina kærðu ákvörðun. Við meðferð kæru þessarar fer fram endurskoðun á ákvörðunum Útlendingastofnunar sem m.a. felur í sér sjálfstætt efnislegt mat á því hvort taka eigi mál kærenda og barna þeirra til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 36. gr. laganna. Auk þess fer fram skoðun á því hvort formreglum laga um útlendinga og stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fullnægt.

Kærendur krefjast þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að þeim verði veitt dvalarleyfi samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga með vísan til 44. gr. sömu laga. Til vara er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að umsóknir þeirra verði teknar til efnismeðferðar samkvæmt ákvæðum 36. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að umsóknir þeirra verði teknar til meðferðar á ný á grundvelli 7., 10. og 11. gr. stjórnsýslulaga.

2 Málsmeðferð

Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi 21. júní 2024. Við meðferð málsins lögðu kærendur fram tímabundin dvalarleyfi þeirra og barnanna útgefin af spænskum yfirvöldum með gildistíma til 4. mars 2024. Hinn 26. júní 2024 var upplýsingabeiðni beint til spænskra yfirvalda á grundvelli 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin). Ekkert svar barst frá spænskum yfirvöldum. Hinn 12. júlí 2024 var beiðni um viðtöku kærenda og umsókna þeirra um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Spáni, sbr. 4. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin). Spænsk yfirvöld svöruðu beiðninni ekki innan frests og taldist hún því samþykkt með vísan til 2. mgr. 25. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærendur komu til viðtals hjá Útlendingastofnun 19. og 22. júlí 2024, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað 17. september 2024 að taka umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Útlendingastofnun taldi að kærendur og börn þeirra hefðu ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að þau fengju hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsóknir kærenda og barna þeirra til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Það var mat stofnunarinnar að 42. gr. laga um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærendur og börn þeirra yrðu send til viðtökuríkis. Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum A, B og C kom fram að það væri niðurstaða stofnunarinnar, með vísan til niðurstöðu í málum foreldra þeirra, að gættum ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, laga um útlendinga og barnaverndarlaga nr. 80/2002, að hagsmunum A, B og C væri ekki stefnt í hættu með því fylgja foreldrum sínum til viðtökuríkis. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kærendum sama dag og barst greinargerð kærenda 1. október 2024. Viðbótargreinargerð barst 8. október 2024. Með tölvubréfi frá Útlendingastofnun, dags. 28. nóvember 2024, barst svar spænskra stjórnvalda vegna endurviðtökubeiðni stofnunarinnar. Í svari spænskra yfirvalda, dags. 29. október 2024, kemur fram samþykki á viðtöku kærenda og barna þeirra á grundvelli 4. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem þau eru handhafar dvalarleyfis þar í landi.

3 Greinargerð til kærunefndar

Farið hefur verið yfir greinargerð kærenda og mat lagt á öll sjónarmið er þar koma fram. Verða aðeins reifuð hér helstu atriði greinargerðarinnar.

Í greinargerð er aðstæðum kærenda lýst svo að kærendur hafi búið á Spáni undanfarin ár á grundvelli atvinnuáritunar og síðar hlotið alþjóðlega vernd þar í maí 2022. Kærendur hafi þó ekki fundið atvinnu. M sé greindur með mígreni og astma. K sé við góða líkamlega heilsu en glími við þunglyndi og svefnleysi, sem hún taki lyf við. Þá séu börnin A og B greind með einhverfu og kærendur hafi óskað eftir réttindagæslu fyrir fatlað fólk.

Í greinargerð er vísað til landaskýrslna og mati Útlendingastofnunar á aðstæðum á Spáni, mati stofnunarinnar á viðkvæmri stöðu kærenda og beitingu Dyflinnarreglugerðarinnar mótmælt. Jafnframt er vísað til þess að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess, sbr. 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003.

Í greinargerð eru færð rök fyrir því að aðstæður kærenda falli ekki undir 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem mál þeirra falli undir 44. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi krefjist kærendur þess að þeim verði veitt dvalarleyfi samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga með vísan til 44. gr. sömu laga. Kærendur vísa til úrskurðar kærunefndar í máli nr. 632/2023, í stjórnsýslumáli nr. KNU23070096, dags. 24. október 2023, þar sem kæranda var veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga, sbr. 44. gr. sömu laga. Vísað er til þess að líkt og í framangreindu máli þá hafi kærendur búið í öðru landi, þ.e.a.s. Spáni, þegar að Rússland réðst inn í Úkraínu. Kærendur vísa til þess að þar sem þau hafi fengið alþjóðlega vernd á Spáni í kringum maí 2022 verði að gera ráð fyrir því að búseta þeirra hafi verið í Úkraínu fram að þeim tímapunkti. Í því sambandi benda kærendur á að Útlendingastofnun hafi ekki gögn frá spænskum stjórnvöldum sem staðreyna að kærendur hafi verið búsett á Spáni þegar innrás Rússa átti sér stað. Með vísan til framangreinds verði að túlka vafa kærendum í hag og álykta að þau hafi verið búsett í Úkraínu fyrir innrásina 24. febrúar 2022. Kærendur vísa einnig til þess að c-liður 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé undantekning frá þeirri meginreglu að umsóknir um alþjóðlega vernd verði teknar til efnismeðferðar. Kærendur vísa einnig til úrskurða kærunefndar nr. 468/2023 í stjórnsýslumáli nr. KNU23050087, og nr. 634/2023 í stjórnsýslumáli nr. KNU23070096, dagsettir 24. október 2023, kröfu sinni til stuðnings og telja framangreind mál vera sambærileg sínu máli.

Í viðbótargreinargerð vísa kærendur til þess að 22. febrúar 2024 hafi leiðbeiningar dómsmálaráðuneytisins, dags. 11. mars 2022, um beitingu ákvæðis 44. gr. laga um útlendinga verið birtar í Stjórnartíðindum. Kærendur byggja á því að framangreindar leiðbeiningar eigi sér ekki lagastoð og setji fram ómálefnalega viðbótarkröfu við beitingu ákvæðisins. Því verði að líta til fyrri fordæma í sambærilegum málum.

Í greinargerð eru færð rök fyrir því að aðstæður kærenda falli undir 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem raunhæf hætta sé á að þau verði heimilislaus við endursendingu til Spánar. Þá muni þau ekki geta orðið sér út um atvinnu vegna mismununar og útilokunar frá spænsku samfélagi. Þá eigi þau á hættu að verða fyrir hatursglæpum á Spáni vegna þjóðernis.

Í greinargerð eru færð rök fyrir því að aðstæður kærenda falli undir 3. mgr. 36. gr. laganna þar sem þau séu í hættu að verða heimilislaus og atvinnulaus. Kærendur telja að endursending þeirra til Spánar feli í sér verulega hættu á því að þau verði fyrir ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga sem og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þá verði að líta til andlegra veikinda K og einhverfugreininga barnanna A og B sem muni gera stöðu þeirra erfiða. Kærendur vísa einnig til þess að stjórnvöld verði að horfa til fyrirsjáanlegra afleiðinga við endursendingu þeirra frá landinu, sbr. dóm mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu. Ekki dugi að vísa aðeins til fræðilegra eða lagalegra réttinda heldur verði að meta raunverulegar aðstæður í viðtökuríki.

Í greinargerð eru færð rök fyrir því að ekki hafi verið farið að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga og því beri að fella hinar kærðu ákvarðanir úr gildi og veita kærendum alþjóðlega vernd. Í fyrsta lagi vísa kærendur til þess að brotið hafi verið gegn leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga þar sem kærendum hafi ekki verið leiðbeint um að börn þeirra hefðu rétt á réttindagæslumanni vegna fötlunar þeirra. Í öðru lagi vísa kærendur til þess að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekki hafi verið rannsakað hvort kærendur hafi dvalið á Spáni fyrir innrás Rússlands inn í Úkraínu. Þá hafi ekki verið rannsakað nægilega vel hvort kærendur væru í viðkvæmri stöðu í skilningi laga um útlendinga og Útlendingastofnun hafi borið skylda til þess að kalla til réttindagæslumann fatlaðra í málinu. Í þriðja lagi vísa kærendur til þess að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga þar sem umsækjendur um alþjóðlega vernd í sambærilegum málum hafi hlotið dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. sbr. 44. gr. laga um útlendinga.

4 Umsókn um alþjóðlega vernd

4.1 Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda og reglugerða og tilskipana Evrópusambandsins er varða landamæraeftirlit og umsóknir um alþjóðlega vernd eftir því sem tilefni er til.

Ákvæði laga um útlendinga, reglugerðar um útlendinga sem og önnur ákvæði laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem máli skipta við úrlausn umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd verða reifuð í viðeigandi köflum hér að neðan.

4.2 Aðstæður kærenda

Kærendur eru par á […]- og […]. Kærendur komu hingað til lands ásamt þremur börnum sínum sem eru […] ára. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun kvaðst M hafa yfirgefið Úkraínu 2011 og farið til Kanaríeyja, M kvaðst einnig hafa verið á Spáni í u.þ.b. sjö ár en þar sem hann sé skipstjóri hafi hann ekki verið þar allan tímann. K kvaðst hafa yfirgefið Úkraínu 2019. Þau hafi sótt um alþjóðleg vernd á Spáni í maí 2022. Kærendur kváðust hafa fengið húsnæði og framfærslu frá spænskum yfirvöldum. Þá hafi þau haft aðgang að heilbrigðisþjónustuþjónustu og félagslegri aðstoð í formi greiðslna á grundvelli dvalarleyfis þeirra. M kvaðst hafa haft tímabundna atvinnu á Spáni. M kvaðst hafa upplifað fordóma á Spáni í eitt skipti. M greindi frá því að hann fengi mígreni og astmaköst en astmi hans væri ekki krónískur heldur færi það eftir mengun. Þá væri hann við góða líkamlega heilsu. K kvaðst vera við góða líkamlega heilsu en tæki lyf við þunglyndi og svefnleysi. Kærendur greindu frá því að börnin A og B væru greind með einhverfu.

4.3 Réttarstaða barna kærenda

Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 22. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. lög nr. 19/2013, segir í fyrsta lagi að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður, eða sem talið sé flóttamaður samkvæmt viðeigandi reglum eða starfsháttum þjóðaréttar eða landslaga, fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum.

Í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga segir að ákvarðanir sem varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi, því tryggður réttur til að tjá skoðanir sínar í málum sem það varði og að tekið sé tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga kemur m.a. fram að sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra skuli það almennt viðurkennt að hagsmunum barns sé best borgið með því að tryggja fjölskylduna sem heild og rétt hennar til að vera saman.

Farið hefur verið yfir gögn málsins, þ. á m. viðtöl við kærendur hjá Útlendingastofnun. Gögn málsins bera ekki annað með sér en að börn kærenda, sem eru sjö, þriggja og tveggja ára og því ung að árum, hafi góð tengsl við foreldra sína. Allt bendir til þess að hagsmunum A, B og C sé best borgið með því að tryggja rétt fjölskyldunnar til að vera saman og að réttarstaða þeirra verði ákvörðuð í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Börnin A, B og C eru í fylgd foreldra sinna og verður því tekin afstaða til mála fjölskyldunnar í einum úrskurði.

4.4 Niðurstaða um 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema:

c. heimilt sé að krefja annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda.

Hinn 4. mars 2022 birti dómsmálaráðuneytið tilkynningu á vef ráðuneytisins um að dómsmálaráðherra hefði ákveðið að virkja ákvæði 44. gr. laga um útlendinga um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta. Ákvörðunin væri í samræmi við þá ákvörðun Evrópusambandsins að virkja samskonar úrræði með tilskipun nr. 2001/55/EB um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta. Kom þar fram að móttaka flóttamanna hérlendis myndi ná til sömu skilgreindu hópa og þeirra sem Evrópusambandið hefði ákvarðað, án þess að nánar væri rakið hverjir féllu þar undir. Hinn 11. mars 2022 gerði ráðuneytið frekari leiðbeiningar um framkvæmd ákvörðunarinnar og þá voru leiðbeiningarnar uppfærðar með erindi ráðuneytisins, dags. 29. júní 2023. Framangreint minnisblað og leiðbeiningar voru á hinn bóginn ekki birt opinberlega.

Sama dag og framangreind tilkynning um ákvörðun dómsmálaráðherra birtist á heimasíðu ráðuneytisins hafði Ráðherraráð Evrópusambandsins tekið ákvörðun nr. 2022/382 um fólksflótta frá Úkraínu í skilningi tilskipunar nr. 2001/55/EB. Í ákvörðuninni var skilgreint hvaða hópar manna skyldu fá tímabundna vernd innan Evrópusambandsins vegna innrásar Rússa í Úkraínu. Hinn 21. mars 2023 gaf framkvæmdastjórnin út leiðbeiningar um innleiðingu á ákvörðun nr. 2022/382. Hvorki tilskipun nr. 2001/55/EB né ákvörðun nr. 2022/382 eru hluti af þeim þjóðréttarskuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist. Í framangreindum leiðbeiningum framkvæmdastjórnarinnar kemur fram að þótt einstaklingar séu handhafar tímabundinnar verndar komi það ekki í veg fyrir að þeir geti lagt fram umsóknir um alþjóðlega vernd í aðildarríkjum. Þá eigi Dyflinnarreglugerðin við í slíkum tilvikum þegar lagðar séu fram umsóknir um alþjóðlega vernd. Aðildarríkin séu þó hvött til að taka ábyrgð á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd í samræmi við 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Í úrskurðum kærunefndar frá 24. október 2023, t.d. í máli nr. 631/2023 og þeim úrskurðum sem kærendur vísa til í greinargerð sinni, var vísað til þess að ákvörðun ráðherra um að virkja 44. gr. laga um útlendinga hafi ekki verið birt í Stjórnartíðindum. Ekki yrði unnt að líta svo á að ákvörðun ráðherra hafi komið fram í tilkynningu á vef stjórnarráðsins frá 4. mars 2022, enda væri þar ekki tilgreint til hvaða hóps fólks ákvörðunin tæki. Tilkynningin væri því óskýr um efnislegt inntak ákvörðunar ráðherra. Þá hafi önnur gögn sem lágu fyrir um ákvörðun ráðherra, þ.e. leiðbeiningar dómsmálaráðuneytisins og minnisblað, ekki verið birt opinberlega. Af þeirri tilkynningu varð ekki annað ráðið en að ríkisborgarar Úkraínu sem lögðu á flótta vegna innrásar Rússa í Úkraínu féllu undir hana. Var komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun ráðherra yrði ekki ljáð þrengra efnislegt inntak en leiddi af tilkynningu á vefsíðu stjórnarráðsins. Af þeim sökum hafi ekki verið hægt að leggja mat á það hvaða áhrif umrædd dvöl í viðtökuríki hefði á það hvort viðkomandi teldist til hóps Úkraínumanna sem hafi lagt á flótta vegna stríðsins. Voru hinar kærðu ákvarðanir felldar úr gildi og lagt fyrir Útlendingastofnun að veita kærendum málanna dvalarleyfi á grundvelli 74. gr., sbr. 44. gr. laga um útlendinga. Eftir birtingu ákvörðunar ráðherra hafa umræddir úrskurðir frá 24. október 2023 ekki fordæmisgildi.

Ákvörðun ráðherra um að framlengja ákvörðun um beitingu 44. gr. laga um útlendinga um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta í kjölfar innrásar Rússlands í Úkraínu til og með 2. mars 2025 var birt í B-deild Stjórnartíðinda 22. febrúar 2024, með auglýsingu nr. 220/2024. Þar kemur fram að leiðbeiningar dómsmálaráðuneytisins, dags. 11. mars 2022 og 29. júní 2023, gildi um umsóknir á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga og eru þær birtar sem fylgiskjöl. Í leiðbeiningunum eru þeir hópar sem falla undir ákvörðun ráðherra skilgreindir.

Í 37. gr. laganna koma fram skilyrði fyrir því að alþjóðleg vernd skuli veitt. Verður af ákvæðum laganna ráðið að með hugtakinu efnismeðferð sé átt við mat á því hvort skilyrði alþjóðlegrar verndar séu uppfyllt samkvæmt ákvæðinu. Þá segir í 1. mgr. 36. gr. laganna að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema stafliðir ákvæðisins eigi við. Í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um veitingu dvalarleyfa á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í ákvæðinu koma fram tiltekin skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt til að slíkt leyfi skuli veitt. Þá er mælt fyrir um að ákvæðinu skuli ekki beitt nema skorið hafi verið úr með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar skv. 37. og 39. gr. Þá hefur löggjafinn veitt ráðherra heimild í 44. gr. til að ákveða að veita þeim sem tilheyra hópi sem flýr tiltekið landsvæði dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Í 4. mgr. 44. gr. laganna er mælt fyrir um hvernig fara skuli með umsókn um alþjóðlega vernd samkvæmt 37. gr. þegar umsækjandi uppfyllir skilyrði sameiginlegrar verndar samkvæmt 44. gr. laganna. Er þá heimilt að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar í tiltekinn tíma frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi um sameiginlega vernd.

Af ákvörðun ráðherra verður ekki ráðið að gerðar séu undanþágur frá ákvæði 36. gr. laga um útlendinga heldur fjallar hún aðeins um hvaða skilyrði skuli vera uppfyllt svo einstaklingum sé veitt tímabundin vernd og efnismeðferð umsókna þeirra um alþjóðlega vernd frestað. Verður ekki annar skilningur lagður í ákvörðunina en að hún eigi við um einstaklinga sem eiga rétt á efnismeðferð hér á landi, þ.e. að skorið hafi verið úr um hvort ákvæði 36. gr. laga um útlendinga eigi við. Hvað varðar sjónarmið um beitingu fullveldisreglu 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þá kemur ekkert fram í ákvörðun ráðherra eða leiðbeiningum sem henni fylgja um það hvaða sjónarmið leiði til beitingu fullveldisreglunnar umfram það sem fram kemur í 36. gr. eða öðrum ákvæðum laga um útlendinga. Leiðbeiningar framkvæmdastjórnarinnar hafa takmarkað vægi enda felast í þeim áskoranir til aðildarríkjanna sem kalla á að þau innleiði í sitt regluverk með hvaða hætti þau verði við þeim, sem ráðherra hefur gert með fyrrgreindri ákvörðun.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Spánar á umsóknum kærenda og barna þeirra er byggt á 2. mgr. 25. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem spænsk yfirvöld svöruðu ekki endurviðtökubeiðni Útlendingastofnunar innan þeirra tímafresta sem kveðið er á um í reglugerðinni. Í svari spænskra stjórnvalda sem barst Útlendingastofnun á meðan umsóknir kærenda og barnanna var til meðferðar hjá kærunefnd samþykktu spænsk yfirvöld viðtöku þeirra á grundvelli 4. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærendur eru handhafar dvalarleyfis í viðtökuríki. Af þeim sökum skulu kærendur og börn þeirra endursend til Spánar enda bera spænsk yfirvöld ábyrgð á umsóknum þeirra samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni.

Í greinargerð kærenda er vísað til þess að meginregla laga um útlendinga sé að umsóknir skuli teknar til efnismeðferðar. Einnig er vísað til þess að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, þar sem umsækjendur um alþjóðlega í sambærilegum málum hafa hlotið dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. sbr. 44. gr. laga um útlendinga. Áréttað er að samkvæmt orðalagi 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skal umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. laganna tekin til efnismeðferðar nema aðstæður í a – d-lið ákvæðisins eigi við um umsóknina. Af því orðalagi er ljóst að stjórnvöldum beri skylda til að beita ákvæðum a – d-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi þau við. Þá eru íslensk stjórnvöld jafnframt bundin af jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga við mat á því hvort umsókn skuli tekin til efnismeðferðar. Þar sem umræddir úrskurðir sem kærendur vísa til í greinargerð sinni eru samkvæmt öllu framanröktu eðlisólíkir máli kærenda er málsástæðu kærenda um beitingu 11. gr. stjórnsýslulaga hafnað. Þar sem umsóknum kærenda og barna þeirra hefur verið synjað um efnismeðferð er kröfu þeirra um að þau hljóti dvalarleyfi samkvæmt ákvæðum 44., sbr. 74. gr. laga um útlendinga hafnað.

Í viðbótargreinargerð kærenda er vísað til þess að leiðbeiningar í ákvörðun ráðherra um að framlengja ákvörðun um beitingu 44. gr. laga um útlendinga um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta í kjölfar innrásar Rússlands í Úkraínu til og með 2. mars 2025, sem birt var birt í B-deild Stjórnartíðinda 22. febrúar 2024 með auglýsingu nr. 220/2024, hafi skort lagastoð og að fram komi ómálefnaleg viðbótarkrafa við beitingu ákvæðisins.

Með birtingu ákvörðunar ráðherra var nánar kveðið á um hvaða skilyrði þurfi að vera fyrir hendi til að tilteknir hópar geti fallið undir hópverndarákvæði 44. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt öllu sem rakið hefur verið hér að framan hefur umsókn kærenda verið synjað um efnismeðferð og af þeim sökum kemur ekki til skoðunar hvort kærendur og börn þeirra falli undir umrædda ákvörðun. Kemur því ekki til skoðunar hvort umrædda ákvörðun skorti lagastoð enda hafa kærendur ekki lögvarða hagsmuni af þeirri úrlausn. Er umræddri málsástæðu kærenda hafnað.

4.5 Landaupplýsingar

Lagt hefur verið mat á aðstæður á Spáni, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum. Þá hefur nefndin jafnframt kynnt sér þær heimildir sem kærendur vísa til í greinargerð sinni og litið til efnis þeirra við mat á aðstæðum í viðtökuríki.

2023 Country Reports on Human Rights Practices – Spain (United States Department of State, 22. apríl 2024);
Amnesty International Report 2022/23 – Spain (Amnesty International, 27. mars 2023);
Asylum Information Database, Country Report: Spain (European Council on Refugees and Exiles, 10. júlí 2024);
ECRI Report on Spain (fifth monitoring cycle) (European Commission against Racism and Intolerance, 27. febrúar 2018);
Freedom in the World 2024 – Spain (Freedom House, mars 2024);
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report Universal Periodic Review: Spain (UNHCR, júlí 2019) og
World Report 2024 – European Union (Human Rights Watch, 11. janúar 2024).

Spánn er eitt af aðildarríkjum Evrópusambandsins og því bundið af reglum sambandsins við málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd, t.a.m. tilskipunum sambandsins um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd nr. 2013/32/EU, um móttökuaðstæður nr. 2013/33/EU og um lágmarksviðmið til þess að teljast flóttamaður nr. 2011/95/EU. Þá er Spánn verið aðili að Evrópuráðinu og hefur fullgilt mannréttindasáttmála Evrópu. Spánn er aðili að samningi Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri illri og ómannlegri eða vanvirðandi meðferð og hefur fullgilt samninga Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Þá er ríkið aðili að Flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna.

Í framangreindri skýrslu European Council on Refugees and Exciles (ECRE) kemur fram að á Spáni sæti umsóknir um alþjóðlega vernd tvenns konar málsmeðferð, annars vegar málsmeðferð við landamæri (e. border procedure) og hins vegar málsmeðferð umsókna sem lagðar séu fram innan yfirráðasvæðis ríkisins. Í skýrslunni kemur einnig fram að umsóknir einstaklinga sem séu endursendir til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar sæti hefðbundinni málsmeðferð. Umsóknir sem lagðar séu fram á yfirráðasvæði Spánar séu skoðaðar af spænsku útlendingastofnuninni (s. Oficina de Asilo y Refugio (OAR)) og lagðar fyrir nefnd (e. Inter-Ministerial Asylum and Refugee Commission (CIAR)) sem taki ákvörðun í málinu. Ákvarðanir séu kæranlegar til spænska innanríkisráðuneytisins (s. Ministerio del Interior). Þá verði ákvarðanirnar bornar undir dómstóla. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Spáni eigi rétt á viðtali með aðstoð túlks áður en ákvörðun sé tekin í máli þeirra. Þá eigi umsækjendur rétt á lögfræðiþjónustu á fyrsta stigi málsmeðferðar sem og við kærumeðferð.

Í skýrslu ECRE kemur fram að umsækjendur sem hafi verið endursendir til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar hafi í einstaka tilvikum átt í erfiðleikum með aðgengi að móttökukerfinu þar í landi. Samkvæmt lögum um útlendinga á Spáni eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd rétt á ýmis konar þjónustu og aðstoð á meðan umsókn þeirra er til meðferðar þar í landi. Stofnun aðlögunar og mannúðaraðstoðar (e. General Directorate for Inclusion and Humanitarian Aid (DGIAH)) sem fer með málefni útlendinga á Spáni hefur gefið út fyrirmæli um að umsækjendur sem endursendir eru til Spánar á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar skuli hafa aðgang að þeirri þjónustu sem umsækjendur um alþjóðlega vernd eigi rétt á þar í landi. Voru fyrirmælin gefin út eftir að dómstóll í ríkinu gagnrýndi spænska ríkið fyrir að synja slíkum umsækjendum um þjónustu. Í reynd standi umsækjendur sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar frammi fyrir sömu vandkvæðum við aðgang að móttökuúrræðum og aðrir umsækjendur. Umsækjendur fái úthlutað vasapeningum mánaðarlega, svo og ýmsum nauðsynjum til persónulegra nota, t.d. fatnaði. Þá standi spænsk yfirvöld straum af ýmsum kostnaði s.s. vegna samgangna, menntunar og annarrar þjálfunar, t.d. tungumálanáms. Umsækjendur fái úthlutað gistirými í móttökumiðstöðvum á meðan málsmeðferð umsóknar þeirra standi yfir.

Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Spáni geti fengið atvinnuleyfi að sex mánuðum liðnum frá móttöku umsóknar þeirra, á meðan þeir bíði eftir niðurstöðu. Engin frekari skilyrði séu sett fyrir útgáfu slíks atvinnuleyfis. Þá eigi umsækjendur rétt á heilbrigðisþjónustu á vegum hins opinbera, til jafns við spænska ríkisborgara og aðra ríkisborgara þriðju ríkja í löglegri dvöl á Spáni. Þá geti einstaklingar sem þess þurfa fengið aðgang að sérhæfðari heilbrigðisþjónustu, t.d. þolendur líkamlegs eða andlegs ofbeldis eða annarra áfalla. Þá sé einnig tryggður endurgjaldslaus aðgangur að geðheilbrigðisþjónustu og sálfræðiþjónustu.

Í skýrslu ECRE kemur fram að samkvæmt spænskum lögum sé skólaskylda fyrir börn á grunnskólaaldri. Sett hafi verið af stað áætlun til að greiða fyrir aðgengi barna sem séu umsækjendur um alþjóðlega vernd á Spáni en framkvæmdin sé þó mismunandi eftir sveitarfélögum. Í reynd séu börn umsækjenda um alþjóðlega vernd yfirleitt skráð í skóla á meðan dvalið sé í móttökumiðstöðvum.

Í framangreindum skýrslum kemur fram að spænsk stjórnvöld hafi verið gagnrýnd fyrir að tryggja ekki nógu snemma í umsóknarferlinu greiningu á því hvort einstaklingar séu í viðkvæmri stöðu og hafi sérþarfir af þeim sökum. Þá séu úrræðin sem séu í boði fyrir umræddan hóp almenn og nái ekki að fullu utan um sérþarfir þeirra sem séu hvað viðkvæmastir. Þeim bjóðist þó að leita til einkaaðila eða utanaðkomandi aðila eftir þjónustu.

Í skýrslu ECRE kemur fram að í lögum um útlendinga sé ekki kveðið á um sérstaka málsmeðferð þegar lagðar séu fram viðbótarumsóknir. Ef nýjar upplýsingar eru fyrir hendi í málinu sé litið á umsóknina sem nýja umsókn og umsækjendur hljóti þá sömu réttindi og umsækjendur sem leggi fram umsókn í fyrsta sinn. Þeim sé t.a.m. ekki gert að sæta brottvísun frá landinu á meðan á málsmeðferð stendur.

Í skýrslu Evrópunefndar gegn kynþáttafordómum (e. European Commission against Racism and Intolerance) kemur m.a. fram að fordómar og hatursorðræða, einkum gagnvart múslimum, Rómafólki og hinsegin fólki, sé vandamál á Spáni en að spænsk yfirvöld hafi, með hjálp frjálsra félagasamtaka, unnið markvisst gegn þeim, þ. á m. með lagabreytingum, þjálfun lögreglu og slitum félaga með kynþáttahyggju að markmiði. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Spáni geti leitað aðstoðar hjá spænskum löggæsluyfirvöldum vegna ofbeldisbrota og hótana. Í framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins kemur fram að spænsk stjórnvöld viðhaldi góðri stjórn á löggæsluyfirvöldum ríkisins og hafi almennt skilvirka verkferla til að rannsaka og refsi fyrir misnotkun á valdi. Samkvæmt vefsíðu lögreglunnar á Spáni sjá sérhæfðar deildir lögreglu um rannsókn brota. Þá kemur fram að erlendir ríkisborgarar geti leitað til lögreglunnar, í eigin persónu eða gegnum síma, telji þeir á sér brotið og óskað eftir stuðningi eða tilkynnt um brot.

4.6 Niðurstaða um 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd hér á landi fyrir gildistöku laga nr. 68/2024 til breytinga á lögum um útlendinga en samkvæmt 5. gr. breytingarlaganna var 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga felld úr gildi. Samkvæmt lagaskilum 14. gr. breytingarlaganna gildir umrædd breyting ekki um meðferð umsókna sem bárust fyrir gildistöku laganna og verður því tekin afstaða til ákvæðisins í þessum kafla. Hið sama á við um 32. gr., 32. gr. a, 32. gr. b, 32. gr. c og 32. gr. d reglugerðar um útlendinga sem felld voru úr gildi með breytingarreglugerð nr. 1069/2024. Í 1. málsl. þágildandi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir:

Ef svo stendur á sem greinir í 1. mgr. skal þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því.

Í 1. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í 2. og 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar segir:

Ef umsækjandi mun eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, s.s. ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, ef umsækjandi glímir við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Meðferð telst, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur er hér átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en viðkomandi muni ekki standa hún til boða, eða ef umsækjanda, vegna þungunar, stendur ekki til boða fullnægjandi fæðingaraðstoð í viðtökuríki.

Að öðru leyti en talið er upp hér að framan hefur heilsufar umsækjanda takmarkað vægi við mat á því hvort umsókn hans verði tekin til efnislegrar meðferðar hér á landi nema ástæðan sé talin það einstaklingsbundin og sérstök að ekki verði fram hjá henni litið. Efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna.

Orðalagið „muni eiga“ í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar felur ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar heldur að leitt sé í ljós að tilteknar líkur séu á að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun. Verður því að sýna fram á að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir. Ekki nægir að aðeins sé til staðar möguleiki á að slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og umsækjandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst umsækjandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að umsækjandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og umsækjandi, verði fyrir slíkri meðferð.

Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi í skilningi 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar, verður m.a. litið til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem umsækjandinn þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.

M er karlmaður á fimmtugsaldri. M greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann fengi mígreni og astmaköst en astmi hans væri ekki krónískur heldur færi það eftir mengun. Þá væri hann við góða líkamlega heilsu. K er kona á fertugsaldri. K kvaðst vera við góða líkamlega heilsu en hann tæki lyf við þunglyndi og svefnleysi. Kærendur greindu frá því að börnin A og B væru greind með einhverfu. Í málinu liggja fyrir vottorð, dags. 8. og 11. júlí 2024, frá Göngudeild sóttvarna þar sem fram kemur að læknisskoðun hafi farið fram í samræmi við ákvæði sóttvarnalaga.

Kærendum var leiðbeint í viðtölum hjá Útlendingastofnun, 19. og 22. júlí 2024, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem þau teldu hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Þá var kærendum jafnframt leiðbeint með tölvubréfi nefndarinnar 18. september 2024 um framlagningu frekari gagna í málinu. Engin frekari heilsufarsgögn bárust. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu er mál kærenda og barna þeirra nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar þeirra og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður þeirra. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar kærenda og barna þeirra geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að heilsufar kærenda og barna þeirra sé með þeim hætti að þau teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum sé aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, sbr. 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Meðferð telst að jafnaði ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana, sbr. 2. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Heilsufar kærenda og barna þeirra er ekki þess eðlis að ástæða sé til að víkja frá þessari meginreglu. Af þeim gögnum sem fyrir liggja um aðstæður á Spáni verður ráðið að kærendur og börn þeirra hafi aðgang að heilbrigðisþjónustu þar í landi. Þá greindu kærendur frá því að hafa verið með aðgang að heilbrigðisþjónustu í viðtökuríki. Enn fremur greindi M frá því í viðtali sínu hjá Útlendingastofnun að börn hans sem hafi verið greind með einhverfu á Spáni hafi haft aðgang að sérstöku úrræði fyrir börn með einhverfu þar í landi. Verður því að líta svo á að aðstæður kærenda og barna þeirra tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá geta heilbrigðisaðstæður þeirra ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Kærandi M greindi frá því að hafa í eitt skipti orðið fyrir fordómum á Spáni. Í greinargerð kemur fram að kærendur eigi í hættu á að verða fyrir hatursglæpum á Spáni vegna þjóðernis. Framburður þeirra í viðtölum hjá Útendingastofnun ber ekki með sér að þau hafi orðið fyrir eða óttist að verða fyrir slíku. Af fyrirliggjandi gögnum má ráða að óttist kærendur um öryggi sitt geti þau leitað til lögregluyfirvalda eða annarra þar til bærra stjórnvalda sökum þess. Gögn málsins bera ekki með sér að kærendur og börn þeirra muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, s.s. ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða að þau geti vænst þess að staða þeirra, í ljósi sömu ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Kærendur hafa ekki sýnt fram á að aðrar aðstæður þeirra og barnanna í viðtökuríki séu slíkar að önnur viðmið tengd alvarlegri mismunun, sambærileg þeim sem 32. gr. a reglugerðarinnar lýsir, leiði til þess að taka beri umsóknir þeirra til efnismeðferðar hér á landi. Samkvæmt gögnum málsins hafi kærendur fengið húsnæði og framfærslu frá spænskum yfirvöldum. Kærandi M greindi þá frá því að hann hafi haft tímabundið starf en ekki fullt starf.

Kærendur telja að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað nægilega vel hvort þau séu í viðkvæmri stöðu í skilningi laga um útlendinga og að Útlendingastofnun hafi borið skylda til þess að kalla til réttindagæslumann fatlaðra í málinu. Ákvörðun um hvort umsækjandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, lýtur að því hvort þörf sé á sérstökum stuðningi við umsækjanda í gegnum umsóknarferlið á meðan á dvöl hans stendur hér á landi. Með vísan til 1. og 2. mgr. 25. gr. laga um útlendinga fer mat samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga fram hjá Útlendingastofnun, er ekki kæranlegt til kærunefndar og hefur ekki önnur réttaráhrif en sérstaklega er getið um í lögum og reglugerð.

Í 5. til 8. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga koma fram sérviðmið er varða börn og ungmenni. Þar segir í 1. málsl. 5. mgr. ákvæðisins:

Við mat á því hvort Útlendingastofnun sé heimilt að taka mál barns til efnislegrar meðferðar hér á landi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skulu hagsmunir barns hafðir að leiðarljósi.

Þá segir í niðurlagi 8. mgr. ákvæðisins að við mat á hagsmunum barns beri að líta til þess hvort flutningur til viðtökuríkis hafi í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist eða muni aðskiljast.

Líkt og að framan er rakið voru kærendur og börn þeirra með gild dvalarleyfi til 4. mars 2024 á Spáni. Þá hafi M dvalið á Spáni í sjö ár með hléum þar sem hann hafi verið skipstjóri. K kvaðst hafa dvalið á Spáni í tvö ár. M, K og börnin komu samferða hingað til lands með ferju frá Danmörku. Á grundvelli framangreindra upplýsinga um aðstæður á Spáni og gagna málsins mun flutningur kærenda til Spánar ekki hafa í för með sér hættu á að fjölskyldan aðskiljist.

Samkvæmt gögnum málsins var einhverfa barnanna A og B metin af teymi sérfræðinga á Spáni. Komist var að þeirri niðurstöðu að börnin væru einhverf og hefðu 49% örorku. Fram kemur að matið sé tímabundið. Tímabil barnsins A sé frá 10. apríl 2023 til 22. september 2026 og tímabil barnsins B frá 6. september 2023 til 15. nóvember 2026. Enn fremur er tiltekið að endurmat fari fram að frumkvæði stjórnvalda eftir lok tímabilsins en hægt sé að óska eftir því hafi stjórnvöld ekki hafið endurmat að eigin frumkvæði. Samkvæmt framangreindu er ljóst að á Spáni hafa börn kærenda fengið þá þjónustu sem þau þurfa á að halda.

Að öðru leyti og með vísan til niðurstöðu í málum kærenda og umfjöllunar um aðstæður barna í á Spáni samrýmist flutningur fjölskyldunnar til Spánar hagsmunum þeirra þegar litið er m.a. til öryggis þeirra, velferðar og félagslegs þroska, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga. Þá er ekkert sem gefur tilefni til að ætla að kærendur og börn þeirra muni aðskiljast, sbr. niðurlag 8. gr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.

Í ljósi alls framangreinds verða umsóknir barna kærenda ekki teknar til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli framangreindra sérviðmiða um börn og ungmenni í reglugerð um útlendinga enda er það í samræmi við réttindi og hagsmuni þeirra.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kærenda og barna þeirra verða umsóknir þeirra ekki teknar til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærendur kváðust í viðtölum hjá Útlendingastofnun 19. og 22. júlí 2024 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærendur hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir:

Þá skal einnig taka umsókn til efnismeðferðar hafi umsækjandi ekki fengið endanlega niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 12 mánaða frá því að umsókn var lögð fram, enda hafi umsækjandi sjálfur, maki eða sambúðarmaki hans eða annar sem kemur fram gagnvart stjórnvöldum fyrir hans eða þeirra hönd ekki átt þátt í því að niðurstaða hafi ekki fengist innan tímamarka.

Kærendur lögðu fram umsóknir sínar um alþjóðlega vernd hér á landi 21. júní 2024 og eru því ekki liðnir 12 mánuðir samkvæmt framangreindu. Verða umsóknir kærenda og barnanna ekki teknar til efnismeðferðar á þeim grundvelli.

4.7 Niðurstaða um 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga segir:

Ef beiting 1. mgr. mundi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skal taka umsókn til efnismeðferðar.

Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga segir að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga er rétt að líta til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun, sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skal líta til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans. Þá skal hafa hliðsjón af þeim meginreglum sem Evrópudómstóllinn setur fram í dómum sínum að því leyti sem þær eru til skýringar á alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og eru samhljóma þeim, en með þeim skýra fyrirvara að dómar Evrópudómstólsins á þessu réttarsviði eru ekki bindandi fyrir íslenska ríkið. Í 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi er að finna sambærilegt ákvæði og í 3. gr. mannréttindasáttmálans.

Af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu og Evrópudómstólsins leiðir að þrátt fyrir að ríki hafi rétt til að stjórna hverjir dvelji á landsvæði þeirra geti flutningur einstaklings til annars ríkis falið í sér brot á banni við ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þetta á við ef veruleg ástæða er til að ætla að viðkomandi sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé andstæð ákvæðinu.

Meðferð viðtökuríkis og aðbúnaður umsækjanda þurfa að ná tilteknu alvarleikastigi til að fela í sér brot gegn banninu. Því alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda ríkisins hefur þær afleiðingar að einstaklingur, sem að öllu leyti er háður stuðningi þess, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann getur ekki mætt grundvallarþörfum sínum og grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn. Það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni verulega við brottvísun frá aðildarríki telst ekki nægjanlegt til að teljast vanvirðandi meðferð. Þá er ríkjum ekki skylt að sjá þeim sem njóta alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum.

Gögn málsins bera með sér að við meðferð stjórnvalda í viðtökuríki sé lagt einstaklingsbundið mat á aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd. Ekkert bendir til að endursending kærenda og barna þeirra til viðtökuríkis sé í andstöðu við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þá benda öll gögn til þess að kærendur og börn þeirra hafi raunhæf úrræði á Spáni, bæði að landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að þau verði ekki send áfram til annars ríkis þar sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði á Spáni og einstaklingsbundinna aðstæðna kærenda og barnanna, hefur ekki verið sýnt fram á að þau eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsókna kærenda og barnanna um alþjóðlega vernd og flutningur þeirra til viðtökuríkis leiðir því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Í greinargerð vísa kærendur til þess að að stjórnvöld verði að horfa til fyrirsjáanlegra afleiðinga við endursendingu þeirra frá landinu, sbr. dóm mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu. Ekki dugi að vísa aðeins til fræðilegra eða lagalegra réttinda heldur verði að meta raunverulegar aðstæður í viðtökuríki. Umræddur dómur varðaði endursendingu einstaklings til annars viðtökuríkis en á við í máli kærenda og varðar atvik sem áttu sér stað á árunum 2008 og 2009. Aðstæður kærenda og barna þeirra hafa verið metnar á grundvelli nýjustu landaskýrslna um aðstæður á Spáni og þá skal tekið fram að málsaðstæður eru ólíkar. Framburður kærenda gefur auk þess ekki tilefni til að jafna málsástæðum þeirra við umræddan dóm. Er umræddri málsástæðu kærenda hafnað.

Samkvæmt framansögðu verða umsóknir kærenda og barnanna ekki teknar til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

5 Frávísun

Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd 21. júní 2024. Umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd hefur verið synjað um efnismeðferð og hafa þau því ekki tilskilin leyfi til dvalar. Verður kærendum því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda höfðu þau verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsókna þeirra hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærendur og börn þeirra skulu flutt til Spánar innan tilskilins frests nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kærenda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

6 Athugasemdir, samantekt og leiðbeiningar

Í greinargerð vísa kærendur til þess að brotið hafi verið gegn leiðbeiningarreglu, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, þar sem kærendum hafi ekki verið leiðbeint um að börn þeirra hefðu rétt á réttindagæslumanni vegna fötlunar þeirra. Einnig vísa kærendur til þess að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, þar sem ekki hafi verið rannsakað hvort kærendur dvöldust á Spáni fyrir innrás Rússlands í Úkraínu.

Verklag Útlendingastofnunar í málefnum fatlaðra, að höfðu samráði við réttindagæsluna, hefur almennt verið að stofnunin kalli ekki til réttindagæslumann í sérhverju máli þar sem umsækjandi glímir við fötlun, heldur geti umsækjandi, eftir atvikum með aðstoð löglærðs talsmanns síns eða forráðamanna í tilviki barna, óskað eftir réttindagæslumanni telji hann þörf á því. Þá er Útlendingastofnun ekki skylt samkvæmt lögum að tilnefna réttindagæslumann fyrir fatlaða umsækjendur um alþjóðlega vernd en almenn skylda hvílir á hverjum og einum að kalla til réttindagæslumann ef grunur vaknar um að brotið hafi verið á réttindum fatlaðs einstaklings. Kærendur nutu aðstoðar löglærðs talsmanns við málsmeðferð hjá Útlendingastofnun, m.a. í viðtali hjá stofnuninni. Hlutverk talsmanna eru ekki tæmandi talin á heimasíðu Útlendingastofnunar, en þar kemur fram að í starfi þeirra felst m.a. að tala máli umsækjenda um alþjóðlega vernd hér á landi og gæta hagsmuna þeirra við meðferð máls þeirra gagnvart íslenskum stjórnvöldum. Þá njóta kærendur og börn þeirra þjónustu á vegum Vinnumálastofnunar sem ber að tryggja að umsækjendur um alþjóðlega vernd fái þau réttindi sem þau þarfnist. Ekki verður talið að brotið hafi verið gegn leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga af þessum sökum. Þeim tilmælum er þó beint til Útlendingastofnunar, í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, að gæta að því að vekja athygli fatlaðra umsækjenda um alþjóðlega vernd um rétt sinn til að leita aðstoðar réttindagæslu fyrir fatlað fólk.

Fyrir liggur í málinu að kærendur og börn þeirra dvöldust á Spáni, fengu þar tímabundin dvalarleyfi og þá hafa spænsk yfirvöld samþykkt að taka við umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Þar sem að umsókn þeirra hefur verið synjað um efnismeðferð og þar sem ekki kemur til skoðunar hvort kærendur uppfylli skilyrði 44. gr. fyrir veitingu hópverndar hefur það ekki þýðingu fyrir niðurstöðuna hvort þau hafi verið stödd á Spáni fyrir eða eftir innrás Rússlands í heimaríki þeirra. Með vísan til framangreinds er hafnað þeirri málsástæðu kærenda að Útlendingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga með því að rannsaka ekki hvort kærendur hafi dvalist á Spáni fyrir innrás Rússalands í Úkraínu.

Með vísan til framanritaðra röksemda eru ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

Athygli kærenda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur nefndin þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur nefndin tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð:

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.

Þorsteinn Gunnarsson

Bjarnveig Eiríksdóttir Sandra Hlíf Ocares

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála