Nr. 189/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 6. apríl 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 189/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU16080028

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 30. ágúst 2016 kærði […], fd. […], ríkisfangslaus einstaklingur frá […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. júlí 2016, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga.

Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt staða flóttamanns með vísan til 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. þágildandi laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

Hinn 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 16. febrúar 2016 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 21. júní 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 15. júlí 2016, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 30. ágúst 2016. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefnd. Með bréfi, dags. 1. september 2016, féllst kærunefnd útlendingamála á beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 4. október 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 45. gr. sömu laga stæðu endursendingu til heimalands ekki í vegi.

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. þágildandi útlendingalaga, sbr. 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. c-lið 1. mgr. 32. gr. þágildandi útlendingalaga.

III. Málsástæður og rök kæranda

Fram kemur í greinargerð kæranda að í viðtali hans hjá Útlendingastofnun þann 21. júní 2016 hafi hann greint frá því að hann sé […] en fæddur og uppalinn í borginni […] í […]. Kærandi kvað að hann sé ríkisfangslaus, líkt og öll fjölskylda hans, að frátöldu barni hans. Hann hafi verið ríkisfangslaus allt frá því að […] liðu undir lok og hafi mátt þola margt vegna þess. Árið 1992 hafi […] stjórnvöld tekið vegabréf hans og breytt nafni hans án þess að hann fengi nokkru um það ráðið. Þá hafi hús fjölskyldu hans verið tekið af þeim þar sem þau hafi ekki verið með […] ríkisborgararétt og því ekki mátt eiga hús. Á þessum tíma hafi kærandi verið í háskólanámi en lögreglan hafi mætt í skólann og tilkynnt […] nemendum að þeir þyrftu að byrja að greiða skólagjöld sem hafi numið tíföldum mánaðarlaunum föður kæranda. Þá greindi kærandi frá því að hann hafi starfað hjá ríkisbanka í […] en verið látinn fara þegar stjórnendur bankans hafi komist að því að hann væri […]. Aðspurður hafi kærandi kveðið að mismunun í garð ríkisfangslausra í […] birtist m.a. í takmörkunum á menntun og vinnu. Þeir hafi ekki kosningarétt, fái lægri eftirlaun þrátt fyrir að borga jafnháa skatta, sé meinað að vinna hjá ríkisstofnunum og bjóðist eingöngu láglaunastörf í byggingarvinnu eða verksmiðjum. Kærandi hafi greint frá því að tilraun hans til að sækja um […] ríkisfang hafi runnið út í sandinn. Hann hafi þurft að standast ýmis próf og eitt skilyrðanna hafi falið í sér viðurkenningu hans á því að […] hafi ráðist á […] og að allir […] séu vondir. Kærandi kvað að hann gæti ekki hugsað sér að viðurkenna það og taldi skilyrðin niðurlægjandi og ömurleg. Hann sé búinn að vera ríkisfangslaus í 25 ár og geti ekki meir. Aðspurður kvað kærandi að hann sé ekki aðili að stjórnmálahreyfingu en hafi hins vegar pólitískar skoðanir sem hann hafi ekki frelsi til að tjá en hann trúi á lýðræði og jafnrétti. Kærandi hafi margsinnis tekið þátt í mótmælum en taki hann þátt í réttindabaráttu ríkisfangslausra í […] verði hann fyrir ofsóknum.

Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við tiltekin atriði er komi fram í hinni kærðu ákvörðun, þ.e. að stofnunin leggi til grundvallar að ríkisfangslausir […] njóti allra grundvallarmannréttinda og hafi í veigamiklum aðalatriðum öll sömu réttindi og […] ríkisborgarar. Fullyrðingunni sé mótmælt sem rangri. Mismunun gagnvart ríkisfangslausum einstaklingum í […], sem reki uppruna sinn til […], sé viðvarandi og alvarleg. Á heimasíðu […] utanríkisráðuneytisins komi fram sá skilningur stjórnvalda að svokallaðir non-citizens í […] séu ekki ríkisfangslausir þar sem réttindi þeirra séu ríkari en gerð sé krafa um í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá 1954. Lýsi þessi staðhæfing stjórnvalda viðhorfi og skilningsleysi þeirra í garð ríkisfangslausra einstaklinga. Þeir einstaklingar sem yfirvöld viðurkenni að séu ríkisfangslausir geti öðlast […] ríkisfang eftir að hafa öðlast búsetuleyfi og búið löglega í landinu í fimm ár. Þeir sem hins vegar teljist til svokallaðra non-citizens þurfi að undirgangast próf þar sem könnuð sé þekking viðkomandi á […] sögu, stjórnarskrá og tungumáli. Tiltölulega fáir hafi aflað sér ríkisborgararéttar m.a. vegna þess að þær kröfur sem gerðar séu til þeirra séu taldar óréttlátar. Ríkisfangslausir einstaklingar í […] hafi ótímabundið dvalarleyfi þar í landi en njóti ekki að fullu sömu borgaralegu- og stjórnmálalegu réttinda og […] ríkisborgarar. Þeir njóti t.a.m. ekki kosningaréttar og sé ekki heimilt að stofna stjórnmálaflokk nema að meirihluti meðlima hans sé með […] ríkisborgararétt. Þá sé atvinnufrelsi þeirra settar skorður bæði hvað varðar ákveðin störf í einkageiranum sem og á vegum hins opinbera. Réttur ríkisfangslausra til lífeyris sé takmarkaður auk þess sem þeim sé meinað að eiga land. Umræddir einstaklingar njóti ekki sama réttar til atvinnu- og ferðafrelsis innan Evrópusambandsins og […] ríkisborgarar. Að fullyrða að ríkisfangslausir einstaklingar í […] njóti grundvallarmannréttinda sé því rangt en réttur til þjóðernis, eignaréttur, atvinnufrelsi, kosningaréttur og félagafrelsi hafi hingað til talist til grundvallarmannréttinda sem séu tryggð í alþjóðasamningi Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Þá er gerð alvarleg athugasemd við þá niðurstöðu í ákvörðun Útlendingastofnunar að kærandi teljist, þrátt fyrir ríkisfangsleysi sitt, ekki vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem haft geti áhrif á niðurstöðu málsins. Kærandi teljist af þeirri ástæðu einni að hann sé ríkisfangslaus, vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem taka þurfi tillit til við ákvarðanatöku í máli hans.

Í greinargerð kæranda er vísað til þess að í 1. mgr. 46. gr. þágildandi laga um útlendinga komi fram að flóttamaður eigi samkvæmt umsókn sinni rétt á að fá hér alþjóðlega vernd. Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga teljist flóttamaður vera útlendingur sem sé utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands. Almennt beri að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan geti hann sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar séu í ákvæðinu eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Kærandi telji sig verða fyrir mismunun sem jafngildi ofsóknum vegna þjóðernis síns. Kærandi búi við takmörkuð réttindi í […], hafi sætt ofsóknum vegna uppruna síns og mátt þola atvinnumissi. Þá hafi kærandi greint frá því að hann hafi stjórnmálaskoðanir sem hann geti ekki tjáð þar sem það myndi leiða til mismununar af hálfu […] yfirvalda. Þó að […] teljist alla jafna vera friðsælt lýðræðisríki séu ýmsar brotalamir þar þegar komi að verndun mannréttinda, sér í lagi þess minnihlutahóps sem kærandi tilheyri.

Fram kemur í greinargerð kæranda að árið 2014 hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafið herferð með því markmiði að eyða ríkisfangsleysi í heiminum. Stofnunin hafi gefið út leiðbeiningarreglur um alþjóðasamning um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá 1954 en þar komi fram að ríkisfangslausir einstaklingar séu meðal þeirra berskjölduðustu í heiminum. Líf þeirra einkennist af óvissu og jaðarsetningu og réttindi þeirra séu skert verulega. Stöðu ríkisfangslausra einstaklinga á Íslandi hafi verið gefinn aukinn gaumur á undanförnum árum. Í desember 2014 hafi niðurstöður rannsóknar Mannréttindaskrifstofu Íslands um stöðu ríkisfangslausra á Íslandi verið gefnar út af Flóttamannastofnun í skýrslunni Mapping Statelessness in Iceland. Flóttamannastofnun hafi m.a. lagt til að íslensk stjórnvöld fullgiltu alþjóðasamning um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá 1954 og samning um að draga úr ríkisfangsleysi frá 1961. Með nýjum lögum um útlendinga hafi verið brugðist við þessum athugasemdum að einhverju leyti en í 39. gr. laganna sé að finna sérstakt ákvæði um ríkisfangslausa einstaklinga. Í ákvæðinu komi m.a. fram að ríkisfangslaus einstaklingur sem sé staddur hér á landi en teljist ekki flóttamaður skv. 37. gr. og sé ekki útilokaður frá réttarstöðu ríkisfangsleysis skv. 41. gr. hafi sjálfstæðan rétt til alþjóðlegrar verndar á grundvelli ríkisfangsleysis síns skv. umsókn. Ákvæði 39. gr. hinna nýju laga sé til þess fallið að styrkja réttarstöðu ríkisfangslausra á Íslandi og endurspegli þannig þá stefnubreytingu sem orðið hafi hjá íslenskum stjórnvöldum.

Í greinargerð kæranda er áréttað að stjórnvöld séu bundin af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt reglunni skuli stjórnvald sjá til þess að mál teljist nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Jafnvel þó að […] sé almennt talið öruggt ríki verði að skoða viðkvæma stöðu og sérstakar aðstæður kæranda sem ríkisfangslauss einstaklings sem tilheyri minnihlutahópi […]. Í þessu tilliti sé mikilvægt að árétta að jafnvel þó að […] sé á lista Útlendingastofnunar yfir örugg ríki þá sé kærandi ekki ríkisborgari […] og aðstæður hans ekki sambærilegar aðstæðum […] ríkisborgara. Þá hafi European Council on Refugees and Exiles gert alvarlegar athugasemdir við svokallaða lista yfir örugg ríki þar sem hætta sé á að þeir leiði til óvandaðri meðferðar hælisumsókna.

Til vara óskar kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í þágildandi 12. gr. f. laga um útlendinga segi að heimilt sé að veita útlendingi dvalarleyfi ef rík mannúðarsjónarmið standi til þess eða vegna sérstakra tengsla hans við landið. Í þágildandi 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga komi fram að veita megi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða geti útlendingur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki. Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga megi ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hafi ástæðu til að óttast ofsóknir sem geti leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skuli útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greini í flóttamannahugtakinu sé í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Í 2. mgr. 45. gr. þágildandi laga um útlendinga segi að séu aðstæður með þeim hætti að 1. mgr. eigi við sé heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli þágildandi 12. gr. f.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 121. gr. laganna, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum að því leyti sem hún hefur enn lagastoð, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað […] vegabréfi fyrir útlending. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi hafi sannað á sér deili með fullnægjandi hætti.

Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu

Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fylgdarlaus börn, fatlað fólk, fólk með geðraskanir eða geðfötlun, aldrað fólk, þungaðar konur, einstæða foreldra með ung börn, fórnarlömb mansals, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.

Ekkert í gögnum málsins bendir til þess að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu. 

Landaupplýsingar

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

[…]

[…] er aðili að mannréttindasáttmála Evrópu, flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna, alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, samningi um réttarstöðu ríkisfangslausra og samningi Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð og refsingu. […] gerðist aðili að Evrópusambandinu […] og er á lista Útlendingastofnunar yfir örugg ríki. Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefnd hefur farið yfir varðandi aðstæður í […] eru mannréttindi almennt virt af stjórnvöldum og bæði innlend og erlend mannréttindasamtök starfa þar án tálmana.

Í framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins frá 3. mars 2017 kemur fram að […] stjórnvöld virði almennt mannréttindi borgara landsins, þar á meðal tjáningarfrelsi, trúfrelsi, jafnræði og réttinn til lífs. Bann er lagt við mismunun einstaklinga á grundvelli kynþáttar, kyns, kynhneigðar, kynvitundar, tungumáls, þjóðfélagsstöðu eða fötlunar. Dómstólar eru sjálfstæðir og óvilhallir og geta borgarar almennt leitað réttar síns fyrir þeim. Þá geta borgarar farið með mál sín fyrir Mannréttindadómstól Evrópu.

Samkvæmt skilgreiningu á ríkisfangsleysi í samningi um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga er sá einstaklingur ríkisfangslaus sem ekkert ríki telur til ríkisborgara sinna samkvæmt lögum þess lands, sbr. 20. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Af alþjóðlegum skýrslum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að í […] búa […] ríkisfangslausir einstaklingar, flestir af […] bergi brotnir. […] Þeir einstaklingar sem fengu ekki ríkisborgararétt eru þó ekki skilgreindir af […] yfirvöldum sem ríkisfangslausir heldur sem svokallaðir ekki-ríkisborgarar (e. non-citizen) á grundvelli þess að flestir þeirra uppfylli skilyrði til þess að öðlast ríkisborgararétt í landinu. Þeir borgarar sem ekki eru með ríkisfang hafa varanlegt dvalarleyfi í […] og eiga rétt á sömu félagslegu bótum og ríkisborgarar. Þeir njóta diplómatískrar verndar […] á erlendri grundu og geta fengið sérstakt vegabréf í […] sem veitir þeim heimild til að ferðast innan Schengen-svæðisins án vegabréfsáritunar. Þá eiga þeir möguleika á því að afla sér ríkisborgararéttar með því að taka próf í […] og sögu […]. Hins vegar sækja fáir um ríkisborgararétt þar sem ferlið og kröfur þess eru taldar ósanngjarnar og fólk er ósátt við að þurfa yfir höfuð að sækja um ríkisborgararétt. Þá nýtur þessi hópur jafnframt minni réttinda en ríkisborgarar og hafa þeir t.a.m. ekki kosningarétt, atvinnufrelsi þeirra er takmarkað sem og réttur þeirra til að stofna stjórnmálaflokka.

Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Krafa kæranda byggir á því að hann sæti mismunun í heimaríki sínu vegna þjóðernis síns og aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi.

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.

Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga geta ofsóknir m.a. falist í:

a. andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi,

b. löggjöf og aðgerðum stjórnvalda, lögreglu og dómstóla sem fela í sér mismunun að efni eða vegna þess hvernig þær eru framkvæmdar,

c. saksókn eða refsingu sem er óhófleg eða mismunar einstaklingum á ómálefnalegum grundvelli,

d. synjun um notkun réttarúrræða sem leiðir til óhóflegrar og mismunandi refsingar,

e. saksókn eða refsingu fyrir að neita að gegna herþjónustu í átökum þar sem þátttaka í slíkri herþjónustu mundi fela í sér glæpi eða athafnir skv. b-lið 2. mgr. 40. gr.

Í 3. mgr. 38. gr. eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar en þar segir:

a. kynþáttur vísar einkum til hópa sem deila húðlit eða öðrum sameiginlegum líffræðilegum einkennum og þjóðfélagshópa af tilteknum uppruna og ber að túlka í víðri merkingu,

b. trúarbrögð vísa einkum til trúarskoðana og annarra lífsskoðana, þ.m.t. guðleysis, og tjáningar þeirra, þátttöku í hvers konar trúarsamkomum, opinberum eða ekki, eða ákvörðunar um að taka ekki þátt í þeim, aðgerða sem byggjast á trúarskoðunum og frelsis til að skipta um trú,

c. þjóðerni tekur ekki aðeins til ríkisborgararéttar eða ríkisfangsleysis heldur geta fallið þar undir þeir sem tilheyra tilteknum kynþætti eða tilteknum hópi fólks sem talar sama tungumál eða hefur sameiginlega menningarlega sjálfsmynd, sameiginlegan uppruna, landfræðilega eða pólitískt, eða hópi sem er skilgreindur út frá tengslum við hóp fólks á landsvæði annars ríkis,

d. þjóðfélagshópur vísar einkum til hóps fólks sem umfram það að sæta ofsóknum hefur áþekkan uppruna, bakgrunn, venjur og félagslega stöðu eða hefur sameiginleg einkenni eða lífsskoðanir, svo sem kyngervi, sem eru svo mikilvæg fyrir sjálfsmynd þess að ekki ætti að gera kröfu til að þeim verði breytt, eða hóps fólks sem er álitinn frábrugðinn öðrum í samfélaginu; þá skulu fyrrverandi fórnarlömb mansals teljast meðlimir tiltekins þjóðfélagshóps,

e. stjórnmálaskoðanir vísa einkum til skoðana á stefnumótun og aðferðum stjórnvalda sem kunna að beita ofsóknum án tillits til þess hvort viðkomandi hefur aðhafst eitthvað til að tjá skoðanir sínar.

Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.

Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Geneva 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussels 2013).

Sem fyrr segir byggir krafa kæranda á því að hann sæti mismunun í heimaríki sínu vegna þjóðernis síns og aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi. Hann kveður að hann verði fyrir mismunun sem jafngildi ofsóknum vegna þjóðernis síns en hann sé ríkisfangslaus af […] uppruna og njóti m.a. ekki kosningaréttar, tjáningarfrelsis, atvinnufrelsis og eignarréttar. Kærandi greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann óttist ekki að snúa aftur til […], en hann myndi verða fyrir allskonar valdamálum, hindrunum og hömlum.

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður ríkisfangslausra, og non-citizens, í […] má sjá að þeir sem tilheyri þeim hópi njóta ekki að fullu sömu réttinda og […] ríkisborgarar. Ríkisfangslausir í […] sæti því mismunun að einhverju marki. Hins vegar er ljóst af gögnunum að einstaklingar í þeirri stöðu sem kærandi er hafa möguleika á því að öðlast […] ríkisborgararétt, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Það er mat kærunefndar, í ljósi gagna málsins, að ríkisfangslausir í […] sæti almennt ekki ofsóknum þar í landi. Þá er sú mismunun sem ríkisfangslausir í […] sæta, að mati kærunefndar, ekki slík að um ofsóknir sé að ræða, sbr. 38. gr. laga um útlendinga.

Þótt sá hópur sem kærandi tilheyrir verði fyrir mismunun í […] telur kærunefnd að sú mismunun sem kærandi kveðst hafa orðið fyrir ekki jafngilda ofsóknum í skilningi 1. mgr. 38. gr., en kærandi hefur við meðferð málsins ekki lagt fram nein gögn staðhæfingum sínum til stuðnings. Þá hefur kærandi ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að hann óttist ofsóknir af hálfu […] yfirvalda eða annarra aðila í […] sem eru þess eðlis að samsafn þeirra hafi eða geti haft þau áhrif á kæranda að hann teljist hafa orðið fyrir ofsóknum í skilningi 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.

Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimalands síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.

Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaland kæranda telur kærunefndin að aðstæður hans þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.

Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga

Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.

Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaland kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.

Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga

Eins og að framan greinir hefur kærunefnd útlendingamála í úrskurði þessum komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda.

Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að ákvæðið, samkvæmt hljóðan þess, heimili ekki skýrlega veitingu dvalarleyfis, má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.

Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Þá kemur fram í sömu málsgrein að ákvæði þessu megi aðeins beita ef útlendingur er staddur hér á landi og að skorið hafi verið úr um með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar skv. 37. og 39. gr. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.

Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga er fjallað um erfiðar félagslegar aðstæður. Þar kemur fram að átt sé við að útlendingur hafi þörf á vernd vegna félagslegra aðstæðna í heimalandi og eru þar nefnd sem dæmi aðstæður kvenna sem hafa sætt kynferðislegu ofbeldi, sem leitt getur til erfiðrar stöðu þeirra í heimalandi, eða aðstæður kvenna sem ekki fella sig við kynhlutverk sem er hefðbundið í heimaríki þeirra og eiga á hættu útskúfun eða ofbeldi við endurkomu. Verndarþörf þjóðfélagshópa að öðru leyti myndi fara eftir aðstæðum í hverju máli. Kærandi hefur greint frá því að hann hafi ekki sömu réttindi og ríkisborgarar […]. Hann hafi t.a.m. ekki kosningarétt, fái lægri eftirlaun þrátt fyrir að borga jafnháa skatta og réttur hans til náms og atvinnu sé takmarkaður. Athugun kærunefndar á aðstæðum og réttindum ríkisfangslausra í […] hefur þó leitt í ljós að ríkisfangslausir hafi varanlegt dvalarleyfi í […] og eigi rétt á sömu félagslegu bótum og ríkisborgarar. Þá á kærandi möguleika á því að afla sér ríkisborgararéttar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Kærunefnd telur því að félagslegar aðstæður kæranda við endurkomu til heimalands séu ekki slíkar að þær geti talist erfiðar í skilningi 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga til að teljast flóttamaður og eigi því ekki rétt á alþjóðlegri vernd. Þegar gögn málsins eru virt í heild, með hliðsjón af aðstæðum kæranda í heimalandi, er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun, að aðstæður hans í heimalandi séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Ríkisfangsleysi skv. 39. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sem tóku gildi 1. janúar sl., gilda lögin um mál sem borist höfðu kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði.

Í 39. gr. laganna er sérstaklega fjallað um réttindi ríkisfangslausra einstaklinga en ákvæðið er nýmæli og var sambærilegt ákvæði ekki í gildi þegar Útlendingastofnun tók ákvörðun í máli kæranda.

Í 1. mgr. 39. gr. laga um útlendinga segir nánar tiltekið að ríkisfangslaus einstaklingur sé sá sem ekkert ríki telji til ríkisborgara sinna skv. landslögum, sbr. samning um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá árinu 1954. Ríkisfangslaus einstaklingur sem staddur er hér á landi en telst ekki flóttamaður skv. 37. gr. og er ekki útilokaður frá réttarstöðu ríkisfangsleysis skv. 41. gr. laga um útlendinga hefur sjálfstæðan rétt til alþjóðlegrar verndar á grundvelli ríkisfangsleysis síns samkvæmt umsókn. Þá kemur fram í 2. mgr. 39. gr. sömu laga að Útlendingastofnun leggi mat á umsókn ríkisfangslauss einstaklings. Í greinargerð með frumvarpi til laganna kemur fram að um ríkisfangsleysi sé fjallað í tveimur alþjóðasamningum, þ.e. samningi um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá 1954 og samningi um að draga úr ríkisfangsleysi frá 1961. Ísland hafi ekki fullgilt þessa samninga en fyrir liggi ákvörðun stjórnvalda um að leggja samningana fyrir Alþingi svo leiða megi ákvæði þeirra í íslenska löggjöf. Hvatinn að þeirri vinnu sé barátta Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna að eyða ríkisfangsleysi á heimsvísu. Í greinargerð kemur jafnframt fram að í 39. gr. laganna sé gerður greinarmunur á ríkisfangslausum einstaklingi og flóttamanni og með sérákvæði um ríkisfangslausa einstaklinga sé réttarstaða þeirra gerð tryggari. Sæki einstaklingur um alþjóðlega vernd á grundvelli ríkisfangsleysis og flóttamannasamnings skuli leyst úr þeim málum samhliða. Þá kemur fram í greinargerð með lagafrumvarpinu að Útlendingastofnun skuli ekki hefja málsmeðferð á grundvelli ríkisfangsleysis af sjálfsdáðum heldur þurfi útlendingur að sækja um viðurkenningu á stöðu sinni.

Eins og að framan greinir voru gerðar þær breytingar með setningu laga nr. 80/2016 að ríkisfangslausir einstaklingar gætu átt sjálfstæðan rétt á vernd hér á landi á grundvelli ríkisfangsleysis síns. Þessa viðurkenningu geta eingöngu þeir einstaklingar öðlast sem kjósa að leggja fram slíka umsókn en ef sótt er um vernd á grundvelli ríkisfangsleysis og af öðrum ástæðum skuli leyst úr þeim málum samhliða. Fyrir liggur að kærandi gat ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli ríkisfangsleysis síns fyrir gildistöku laga nr. 80/2016.

Í ljósi framangreinds telur kærunefnd rétt að leiðbeina kæranda um að hann kunni að eiga rétt á að leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli ríkisfangsleysis síns. Kæranda er því leiðbeint um að snúa sér til Útlendingastofnunar með umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli 39. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration in the case of the appellant is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Anna Tryggvadóttir                                    Pétur Dam Leifsson