Nr. 10/2018 Úrskurður

 KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 9. janúar 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 10/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU17100049

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 18. október 2017 kærði […], fd. […], ríkisborgari Nígeríu (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. september 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd hér á landi og endursenda hann til Ítalíu.

Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til 2. og 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

1. Málsatvik og málsmeðferð

   Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 10. júní 2017 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun m.a. þann 18. júlí 2017 ásamt talsmanni sínum. Þann 25. september 2017 tók Útlendingastofnun ákvörðun í máli kæranda. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 18. október 2017. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 26. október 2017 ásamt fylgigögnum.

2. Ákvörðun Útlendingastofnunar

   Í ákvörðun sinni komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd ekki til efnislegrar meðferðar með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í málinu lægi fyrir að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu og hann væri með gilt dvalarleyfi í landinu, með gildistíma til ársins 2019.

   Í ákvörðun Útlendingastofnunar var vísað til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu hefði slegið því föstu að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki skyldu á aðildarríki til að sjá öllum sem dvelji innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Var það mat Útlendingastofnunar að 42. gr. laga um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Ítalíu. Útlendingastofnun mat aðstæður kæranda ekki slíkar að hann væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það var einnig mat Útlendingastofnunar að 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ætti ekki við í máli kæranda. Var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd því synjað um efnismeðferð, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

   Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun vísaði til þess að samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga frestaði kæra að meginreglu réttaráhrifum ákvörðunar um umsókn um alþjóðlega vernd. Með tilliti til atvika málsins var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kæra skyldi fresta réttaráhrifum.

3. Málsástæður og rök kæranda

   Í greinargerð kæranda lýsir hann erfiðum aðstæðum sínum á Ítalíu. Þar hafi honum verið gert ómögulegt að aðlagast þjóðfélaginu og byggja upp líf sitt. Hann hafi ekki átt tryggt húsaskjól allan þann tíma sem hann hafi dvalið á Ítalíu, en hann hafi lengst af sofið í svefnpoka á járnbrautarstöðvum. Þá hafi hann verið atvinnulaus og dregið fram lífið með því að þrífa bílrúður á umferðarljósum fyrir smápeninga. Þá er einnig að finna umfjöllun um aðstæður og réttindi einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu í greinargerð kæranda. Vísar hann meðal annars til skýrslna svissneska flóttamannaráðsins og Asylum Information Database. Þar komi meðal annars fram að þeir sem njóti alþjóðlegrar verndar á Ítalíu þurfi að sjá um sig sjálfir, þeir séu án nokkurrar fjárhags- eða félagsaðstoðar og endi gjarnan heimilislausir. Einstaklingar sem séu heimilislausir, hvergi öruggir fyrir árásum og atvinnulausir séu sannanlega viðkvæmir einstaklingar. Flóttafólk eigi jafnframt í miklum erfiðleikum með að aðlagast ítalska samfélaginu í kjölfar þess að þeim er veitt alþjóðleg vernd. Kærandi greinir jafnframt frá ástæðum þess að hann hafi flúið heimaríki sitt. Hann hafi átt í sambandi við efnaðan mann en þegar kærandi hafi reynt að slíta sambandinu hafi umræddur maður reiðst mjög og hótað kæranda og börnum hans fjórum. Eiginkona kæranda hafi í kjölfarið yfirgefið fjölskylduna og því hafi kærandi komið börnum sínum í skjól hjá móður sinni og systur og því næst flúið land.

   Til stuðnings kröfu kæranda um að taka skuli umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vísar hann annars vegar til þess að sérstakar ástæður standi til þess, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þær aðstæður sem bíði kæranda á Ítalíu séu slæmar en flóttafólki og einstaklingum sem njóti alþjóðlegrar verndar þar sé kerfisbundið mismunað. Hann hafi verið í vonlausri stöðu, honum hafi verið kerfisbundið mismunað og sú mismunun hafi að miklu leyti byggst á kynþætti. Í því sambandi bendir kærandi á túlkun kærunefndar á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og lögskýringargögn að baki ákvæðinu. Kærandi gagnrýnir túlkun kærunefndar á ákvæðinu, sem hafi komið fram í sambærilegum málum, og mótmælir því m.a. að sjónarmið er varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins eigi að hafa vægi gagnvart sjónarmiðum um vernd mannréttinda við töku ákvarðana er lúta að réttarstöðu þeirra sem sækja um alþjóðlega vernd hér á landi. Þá áréttar kærandi að með breytingarlögum nr. 81/2017 hafi verið áréttaður vilji löggjafans um að ef umsækjendur séu í viðkvæmri stöðu eða muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki jafngildi slíkt sérstökum ástæðum og að allir í slíkri stöðu skuli því fá efnislega meðferð umsókna sinna. Hins vegar vísar kærandi til þess að samkvæmt 3. mgr. 36. gr., sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, hvíli skylda á íslenskum stjórnvöldum til að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar. Þar sé fjallað um grundvallarregluna um non-refoulement en hún feli í sér bann við brottvísun eða endursendingu einstaklinga til ríkja þar sem líf þeirra eða frelsi kunni að vera í hættu. Telur kærandi ótækt að senda hann til Ítalíu enda séu aðstæður flóttamanna og einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu afar slæmar.

   Varakröfu sína byggir kærandi á því að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað andlega heilsu kæranda með fullnægjandi hætti, en af hálfu kæranda hafi ítrekað verið óskað eftir sálfræðiþjónustu sem Útlendingastofnun hafi neitað honum um. Jafnframt telji kærandi að rökstuðningur ákvörðunar Útlendingastofnunar hafi gengið gegn þeirri löngu stjórnsýsluhefð að skoða skuli rétt umsækjenda um alþjóðlega vernd, sem hlotið hafi alþjóðlega vernd í öðru ríki, til verndar á Íslandi út frá bæði aðstæðum í heimaríki og verndarríki. Kærandi telji að rökstuðningur Útlendingastofnunar hafi verið svo óljós að óvíst sé frá hvaða landi verndin hafi verið skoðuð.

4. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu og hefur hann gilt dvalarleyfi til 29. apríl 2019. Liggur þannig fyrir að kærandi hefur hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd á Ítalíu og eru því skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á 42. gr. laga um útlendinga verður m.a. að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem kveðið er á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Verður því að leggja mat á hvort aðstæður á Ítalíu brjóti í bága við ákvæði 3. gr. mannréttindasáttmálans. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. mannréttindasáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Meta verði fyrirsjáanlegar afleiðingar af því að vísa einstaklingi til móttökuríkis í ljósi almennra aðstæðna í ríkinu og persónulegra aðstæðna viðkomandi einstaklings.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. 

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar. 

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu.Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi var ekki metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem hefði áhrif á mál hans hjá Útlendingastofnun. Kærandi er ríkisborgari Nígeríu, fæddur árið […]. Hann kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 18. júlí 2017, vera við góða líkamlega og andlega heilsu. Fram kemur í samskiptaseðlum frá Göngudeild sóttvarna að kærandi fái meðal annars sýkingar í skeggrót, aukið tárarennsli í vindi og hann sofi illa. Hafi hann fengið ávísað viðeigandi lyfjum vegna þessa. Þá byggir kærandi á því að hann hafi orðið fyrir kynferðislegri misnotkun. Í viðtali við kæranda hjá Útlendingastofnun lýsti hann því að hafa átt í nánum samskiptum gegn greiðslu við tiltekinn mann í heimaríki.

Eins og að framan greinir hefur kærandi sjálfur lýst því að hann sé við góða andlega heilsu. Þá bera gögn málsins ekki annað með sér en að andleg heilsa hans sé góð en í því sambandi er áréttað að leiðbeiningum varðandi framlagningu frekari gagna hefur ítrekað verið beint að kæranda. Þrátt fyrir að fallist yrði á að kærandi hefði orðið fyrir framangreindum atburðum í heimaríki er það mat kærunefndar að heilsufar kæranda sé ekki slíkt að hann sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, enda fær kærunefnd ekki séð að aðstæður hans séu þess eðlis að hann hafi sérstakar þarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hér eða að hann geti ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

• Amnesty International Report 2016/2017 – Italy (Amnesty International, 21. febrúar 2017),
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2016 (European Asylum Support Office, 5. júlí 2017),
• Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017),
• ECRI Report on Italy (fifth monitoring cycle) (European Commission against Racism and Intolerance, júní 2016),
• Human Rights Report – Italy 2016 (U.S. Department of State, 3. mars 2017),
• Is mutual trust enough? – The situation of persons with special reception needs upon return to Italy (Danish Refugee Council, febrúar 2017),
• Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014),
• UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013) og
• Upplýsingar af vefsíðu innflytjendastofnunar Ítalíu – www.integrazionemigranti.gov.it (Integrazione Migranti, mars 2017).

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Samkvæmt ofangreindri skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna hefur stofnunin meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn ítalska hæliskerfisins til að taka við skyndilegu og verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá er greint frá vanköntum á aðlögun einstaklinga með alþjóðlega vernd að ítölsku samfélagi. Í framangreindum gögnum kemur einnig fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga ekki rétt á þeim stuðningi sem umsækjendum um alþjóðlega vernd sé veittur enda sé gert ráð fyrir því að einstaklingar sjái fyrir sér sjálfir eftir að þeim hafi verið veitt alþjóðleg vernd. Þegar einstaklingi með alþjóðlega vernd sé vísað aftur til Ítalíu eigi hann rétt á því að gista í svokölluðum SPRAR móttökustöðvum fyrir flóttamenn, að því gefnu að viðkomandi hafi ekki fullnýtt heimild til dvalar þar og að laust pláss sé til staðar. Þó kemur fram að takmarkað framboð sé af gistirýmum í SPRAR móttökustöðvum. Einnig bjóði sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó upp á einhverja aðstöðu til gistingar en gistirými séu hins vegar af skornum skammti og því séu margir einstaklingar sem njóti verndar heimilislausir eða búi í yfirgefnum byggingum.

Í framangreindum gögnum kemur jafnframt fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, en þeir þurfa að skrá sig í heilbrigðiskerfið. Takmörkuð sálfræðiþjónusta er í boði í SPRAR móttökumiðstöðvunum en frjáls félagasamtök og aðrar stofnanir í Mílanó og Róm bjóða flóttafólki og einstaklingum sem njóta alþjóðlegrar verndar upp á sálfræðiþjónustu. Þar að auki sé möguleiki þeirra á því að fá bætur frá félagsmálayfirvöldum afar takmarkaður, enda byggir kerfið að miklu leyti á því að að einstaklingar eigi þar fjölskyldu sem geti veitt þeim stuðning, auk þess sem gert sé ráð fyrir því að einstaklingar sem hlotið hafi alþjóðlega vernd geti séð fyrir sér sjálfir. Af skýrslunum má ráða að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna þekkist á Ítalíu en að yfirvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagastofnana hafa ítölsk stjórnvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur jafnframt ekki lagst gegn flutningi einstaklinga með alþjóðlega vernd til Ítalíu.

Í framangreindum skýrslum kemur þá fram að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu og hafa dvalarleyfi þar í landi hafa sama rétt til atvinnuþátttöku og ítalskir ríkisborgarar. Hins vegar sé atvinnuleysi mikið á Ítalíu og eigi útlendingar oft í miklum erfiðleikum með að finna vinnu, sérstaklega ef þeir tala ekki tungumálið eða menntun þeirra eða reynsla fæst ekki metin. Flóttamenn og einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu taka því iðulega að sér ýmis smáverk eða leita vinnu á svarta markaðnum þar í landi. Þá bendir kærunefnd á að samkvæmt skýrslu svissnesku flóttamannastofnunarinnar og upplýsingum frá innflytjendastofnun Ítalíu þá eiga einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu rétt á fjölskyldusameiningu þar í landi án þess að þurfa að sýna fram á að þeir búi yfir viðunandi húsnæði og hafi tryggar lágmarkstekjur.

Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er bann við meðferð sem fer gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fortakslaust en meðferð verður þó að fullnægja lágmarkskröfu um alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að þó svo að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans sé slíkt eitt og sér ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um þann alvarleika sem 3. gr. sáttmálans geri kröfu um, þ.e. þar sem ekki sé um að ræða sérstaklega sannfærandi mannúðaraðstæður sem mæli gegn flutningi einstaklings, sbr. ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu vísar kærunefnd jafnframt til dóms Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Ítalíu brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd til Ítalíu.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Frásögn kæranda af aðstæðum sínum á Ítalíu hefur þegar verið lýst. Hún kemur heim og saman við heimildir um aðstæður flóttamanna og þeirra sem hafa fengið alþjóðlega vernd í Ítalíu, þ.e. einstaklingar eiga oft á tíðum í miklum erfiðleikum með að fá atvinnu, húsnæði, aðstoð frá félagsmálayfirvöldum og almennt að aðlagast samfélaginu. Af framangreindum gögnum er þó jafnframt ljóst að kærandi hefur sömu réttindi og ítalskir ríkisborgarar og aðrir sem hafa rétt til dvalar í landinu til félagslegrar aðstoðar og aðgengi að vinnumarkaði. Þá hefur kærandi sama aðgang að heilbrigðiskerfinu á Ítalíu eins og ítalskir ríkisborgarar. Er það mat kærunefndar að gögn málsins bendi til þess að kærandi njóti sömu stöðu og réttinda og ítalskir ríkisborgarar, m.t.t. atvinnu, heilbrigðisþjónustu og félagsþjónustu. Þá geti hann óskað eftir fjölskyldusameiningu þar í landi. Það er jafnframt mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að flutningur kæranda til Ítalíu muni hafa slíkar verulegar og óafturkræfar afleiðingar á heilsu hans að líta verði svo á að fyrir hendi séu sérstakar ástæður í máli hans. Þá kemur fram í framangreindum gögnum að stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að stemma stigu við fordómum í landinu og er það mat kærunefndar að kærandi geti leitað aðstoðar yfirvalda á Ítalíu óttist hann að á honum verði brotið. Samkvæmt framangreindu telur kærunefnd aðstæður kæranda því ekki slíkar, að því er varðar stöðu hans, m.a. vegna kynþáttar, að hann muni eiga erfitt uppdráttar á Ítalíu.

Í ljósi aðstæðna á Ítalíu og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það því mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi slíkar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 18. júlí 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 10. júní 2017.

Í greinargerð kæranda er til rökstuðnings kröfu hans m.a. vísað til úrskurðar kærunefndar frá 10. október 2017 í máli nr. 550/2017 þar sem fallist var á kröfu kæranda, sem áður hafði hlotið viðbótarvernd í Búlgaríu, að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að aðstæður hans séu sambærilegar þeim sem voru uppi í fyrrgreindu máli þar sem nefndin komst að þeirri niðurstöðu að kærandi gæti átt erfitt uppdráttar í viðtökuríki sökum mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna hans sem einstaklingur með viðbótarvernd. Kærunefnd byggði þá niðurstöðu sína á heildstæðu mati á aðstæðum hans og fyrirliggjandi gögnum um stöðu einstaklinga sem hlotið höfðu alþjóðlega vernd í Búlgaríu. Kærunefnd telur að ekki sé hægt að jafna stöðu kæranda við stöðu kæranda í fyrrgreindu máli. Kemur þar m.a. til skoðunar að aðstæður flóttamanna á Ítalíu teljast ekki nægilega sambærilegar aðstæðum í Búlgaríu.

Reglur stjórnsýsluréttar

Líkt og fram hefur komið gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnun með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. útlendingalaga. Kærandi telur að rannsókn Útlendingastofnunar hafi verið ábótavant og að hún hefði átt að rannsaka betur andlega heilsu kæranda.

Rannsóknarreglan í 10. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um að stjórnvald afli þeirra gagna sem eru nauðsynleg svo mál sé nægilega upplýst. Reglan gerir kröfu um rannsókn sem er fullnægjandi grundvöllur ákvörðunar stjórnvalds en gerir hvorki kröfu um að aflað sé allra upplýsinga sem varpað gætu ljósi á málið né að stjórnvald afli ófáanlegra gagna. Þá segir í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að við meðferð mála vegna umsókna um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Af 10. gr. stjórnsýslulaga leiðir að stjórnvöldum ber að tryggja að mál þar sem reynir á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu nægjanlega upplýst með tilliti til heilsufars. Þegar stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að heilsufar umsækjanda um alþjóðlega vernd kunni að vera af því alvarleikastigi að aðstæður hans geti talist sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna ber þeim að bregðast sérstaklega við því með því að gera reka að því að upplýsingum um heilsufar verði bætt við málið, sbr. jafnframt 7. gr. stjórnsýslulaga. Þetta á til dæmis við ef stjórnvöld búa yfir upplýsingum um að umsækjandi hafi leitað eftir læknismeðferð. Það er mat kærunefndar í ljósi framburðar kæranda og gagna málsins að ekki hafi verið tilefni til að afla sérstaklega frekari upplýsinga um heilsufar hans. Þá bendir kærunefnd á að kærandi naut aðstoðar talsmanns við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Hefði kærandi eða talsmaður hans talið nauðsynlegt að leggja fram frekari gögn varðandi heilsu hans var slíkt mögulegt við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun og hjá kærunefnd, en umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á sálfræðiþjónustu. Í gögnum málsins kemur fram að kæranda var leiðbeint um framlagningu slíkra gagna í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 18. júlí 2017. Þá kemur jafnframt fram að þann 19. september var talsmanni kæranda sendur tölvupóstur frá Útlendingastofnun þar sem hann var spurður að því hvort að frekari gögn um heilsufar kæranda yrðu lögð fram í málinu. Var talsmanni veittur þriggja daga frestur til að skila inn gögnum. Þann 22. september 2017 skilaði talsmaður inn samskiptaseðli frá Göngudeild sóttvarna, en efni hans hefur hér áður verið rakið. Jafnframt óskaði talsmaður eftir því, í ljósi gagnanna, að faglegt mat á andlegu ástandi kæranda færi fram. Útlendingastofnun féllst ekki á að þörf væri á slíku mati í tilviki kæranda. Beiðni um sálfræðimat var því hafnað. Telur kærunefnd að gögn málsins, þar á meðal umræddur samskiptaseðill frá Göngudeild sóttvarna, styðji það mat Útlendingastofnunar að ekki hafi verið þörf á frekari rannsókn á andlegri heilsu kæranda. Í greinargerð kæranda er því haldið fram að af hálfu kæranda hafi margoft verið óskað eftir tíma hjá sálfræðingi, en Útlendingastofnun hafi ekki orðið við því. Með tölvupósti til talsmanns og kærunefndar, dags. 1. nóvember 2017, gerði Útlendingastofnun athugasemd við þessa fullyrðingu talsmanns kæranda og benti á að í gögnum máls kæmi aðeins fram að óskað hefði verið eftir sálfræðimati. Frekari tölvupóstsamskipti milli talsmanns kæranda og Útlendingastofnunar má finna í gögnum máls þar sem talsmaður kæranda m.a. kveður að óskað hafi verið eftir tíma hjá sálfræðingi fyrir kæranda símleiðis. Með tölvupósti Útlendingastofnunar til kærunefndar, dags. 6. nóvember 2017, var það áréttað að stofnuninni hefði ekki borist beiðni um tíma hjá sálfræðingi fyrir kæranda. Þann 6. desember 2017 var talsmaður kæranda inntur eftir því af hálfu kærunefndar hvort að hann hefði frekari upplýsingar m.a. um hvort og hvenær kærandi hefði leitað til sálfræðings. Talsmaður kæranda svaraði því til að hann hefði ekki upplýsingar um hvort kærandi hefði fengið tíma hjá sálfræðingi en bauðst til að óska aftur eftir komunótum kæranda til að athuga hvort að eitthvað nýtt kæmi þar fram. Í kjölfarið bárust þær upplýsingar til kærunefndar að ekkert hefði bæst við sjúkraskrá kæranda síðan 22. september 2017. Í ljósi ofangreinds er það afstaða kærunefndar að ekkert bendi til þess að slíkur ágalli hafi verið á rannsókn málsins hjá Útlendingastofnun þannig að fella beri ákvörðun stofnunarinnar úr gildi. Að öðru leyti gerir kærunefnd ekki athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar eða málsmeðferð hennar.

Um athugasemdir kæranda við túlkun Útlendingastofnunar á 42. gr. laga um útlendinga

Í greinargerð bendir kærandi m.a. á að í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar hafi stofnunin vísað til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu og Evrópudómstólsins í þeim tilgangi að rökstyðja að 42. gr. laga um útlendinga ætti ekki við í máli kæranda. Tekur kærandi fram að það sé fráleitt að nota þau lágmarksréttindi sem tryggð eru í mannréttindasáttmála Evrópu til þess að skerða réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd hér á landi sem þeim er tryggður í íslenskum lögum. Bendir kærandi m.a. á að hvergi í lögskýringargögnum með 42. gr. laga um útlendinga sé vísað til mannréttindasáttmála Evrópu né túlkana Evrópudómstólsins eða Mannréttindadómstóls Evrópu. Þá vísar kærandi til þess að í 42. gr. laga um útlendinga séu hugtökin „ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð“ notuð á meðan í 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu komi fram hugtökin „ómannleg eða vanvirðandi meðferð“. Ákvæðin séu þar með ekki nákvæmlega samhljóða.

Mannréttindasáttmáli Evrópu var fullgiltur af hálfu íslenska ríkisins árið 1953 og síðar lögfestur með lögum nr. 62/1994. Í 1. gr. þeirra laga er kveðið á um að sáttmálinn hafi lagagildi hér á landi. Mannréttindasáttmáli Evrópu telst því hluti af íslenskum rétti. Með breytingu sem var gerð á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar árið 1995 hafa mörg ákvæða sáttmálans jafnfram stjórnskipulegt gildi í íslenskum rétti. Í 68. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram bann við pyndingum og „ómannúðlegri“ eða vanvirðandi meðferð og refsingu. Af lögskýringargögnum með ákvæðinu og síðari dómaframkvæmd Hæstaréttar er hafið yfir vafa að ákvæði 3. gr. mannréttindasáttmálans og 68. gr. stjórnarskrárinnar fela í sér samsvarandi reglu, en samræmi er milli orðalags 68. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Með vísan til framangreinds getur nefndin ekki fallist á það sjónarmið kæranda að túlkun Útlendingastofnunar á 42. gr. laga um útlendinga hafi verið ábótavant. 

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er ákvörðun Útlendingastofnunar staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal                                                        Þorbjörg Inga Jónsdóttir