A 293/2009 Úrskurður frá 29. janúar 2009
ÚRSKURÐUR
Hinn 29. janúar 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. 293/2009.
Kæruefni
Með erindi, dags. 30. júlí 2008, kærði [...] synjun Flugmálastjórnar Íslands á beiðni félagsins um afhendingu afrits af viðbúnaðaráætlunum Flugstoða ohf. og Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli samkvæmt gr. 8.2 í viðauka I með reglugerð nr. 535/2006, um starfsleyfi flugleiðsöguþjónustu. Kom í kærunni fram að ný reglugerð nr. 631/2008 um þetta efni hefði tekið gildi 30. júní 2008. Í grein 8.2 í viðauka I með þeirri reglugerð væri fjallað um viðbragðsáætlun, en það hugtak hefði sambærilega merkingu og hugtakið viðbúnaðaráætlun í eldri reglugerðinni.
Málsatvik
Atvik málsins eru í stuttu máli þau að með tölvubréfi, dags. 23. júní 2008, fór kærandi þess á leit við Flugmálastjórn Íslands að sér yrðu afhent afrit af viðbúnaðaráætlunum Flugstoða ohf. og Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli sem gerðar hefðu verið á grundvelli gr. 8.2 í viðauka I við reglugerð nr. 535/2006, um starfsleyfi flugleiðsöguþjónustu. Í tilefni af beiðni kæranda óskaði Flugmálastjórn Íslands eftir því með tveimur tölvubréfum, dags. 26. júní, að Flugstoðir ohf. annars vegar og Flugmálastjórnin á Keflavíkurflugvelli hins vegar veittu umsögn um framkomna beiðni um afhendingu gagna. Svar Flugstoða ohf. barst stofnuninni með tölvubréfi, dags. 3. júlí 2008. Þar kemur fram að Flugstoðir ohf. telji að Flugmálastjórn Íslands sé óheimilt að afhenda þriðja aðila umbeðnar upplýsingar og vísa þar um til 7. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands. Svar Flugmálastjórnar Keflavíkurflugvallar bast með tölvubréfi, dags. 4. júní. Þar segir svo: „Flugmálastjórn Keflavíkurflugvallar lítur svo á að það sé ekki hlutverk Flugmálastjórnar Íslands að afhenda gögn Flugmálastjórnar Keflavíkurflugvallar til utanaðkomandi aðila. Flugmálastjórn á Keflavíkurflugvelli veitir Flugmálastjórn óheftan aðgang að öllum gögnum fyrirtækisins og lítur svo á að trúnaður skuli ríkja milli aðila.“ Að fengnum þessum umsögnum svaraði kærði erindi kæranda með tölvupósti, dags. 8. júlí. Þar var beiðni kæranda synjað með vísan til þess að Flugmálastjórn Íslands væri á grundvelli 7. gr. laga nr. 100/2006 óheimilt að láta umrædd gögn af hendi til þriðja aðila.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 31. júlí 2008, var fram komin kæra kynnt Flugmálastjórn Íslands og stofnuninni gefinn frestur til 11. ágúst til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að stofnunin léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té í trúnaði afrit af þeim gögnum er kæran laut að. Frestur stofnunarinnar var þann 6. ágúst framlengdur til 18. sama mánaðar. Svar Flugmálastjórnar Íslands barst með bréfi, dags. 19. ágúst, ásamt nánar tilgreindum gögnum málsins. Í svari Flugmálastjórnar er áréttað að með vísan til 7. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands, sé óheimilt að láta af hendi umbeðin gögn. Þá falli gögnin undir 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þar sem fram komi að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda geymi gögnin upplýsingar um öryggi ríkisins og varnarmál. Viðbúnaðaráætlun flugleiðsöguþjónustuaðila geti á hverjum tíma falið í sér upplýsingar um skipulag almannavarna og löggæslu vegna margvíslegra aðstæðna sem kunni að koma upp. Þessar upplýsingar séu afar viðkvæmar og því ekki afhentar almenningi. Gögnin falla að mati Flugmálastjórnar einnig undir 4. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga um heimild til að takmarka aðgang að gögnum sem yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri ef þau væru á almannavitorði. Vísar Flugmálastjórn í þessu sambandi til þess að [...] hafi sett fram beiðni um aðgang að viðbúnaðaráætlunum flugleiðsöguþjónustuaðila nokkrum dögum fyrir boðað verkfall félagsins. Flugmálastjórn Íslands hafi talið að árangur kynni að skerðast af fyrirhuguðum ráðstöfunum vegna flugumferðaröryggis á meðan á verkfalli stæði ef þær yrðu gerðar opinberar. Í svari Flugmálastjórnar Íslands segir einnig svo:
„Undanfarið ár hefur verið í vinnslu hjá Flugmálastjórn Íslands umsókn Flugstoða ohf. og Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli um starfsleyfi vegna flugleiðsöguþjónustu, eins og kveður á um í rg. 535/2006. Þessar umsóknir og tilheyrandi vottun starfseminnar skal verða lokið fyrir lok árs 2008, sbr. og reglugerð 631/2008 sem leysir hina fyrrnefndu af hólmi.
Fyrirtækin leggja fram rekstrarhandbók sem lýsir starfsemi þeirra og skjal sem tilgreinir hvar í rekstrarhandbók þeir svara öllum kröfum sem settar eru fram í reglugerðum, þar með talið gr. 8.2 í reglugerð 535/2006 sem vitnað er til í kærunni. Í þeim rekstrarhandbókum sem lagðar hafa verið fram, liggja fyrir drög að viðbúnaðaráætlunum mismunandi deilda flugleiðsöguveitandans.
Flugmálastjórn Íslands fer yfir þessar viðbúnaðaráætlanir og gerir athugasemdir og kröfur um breytingar, eftir því sem efni standa til. Þess ber að geta að viðbúnaðaráætlun fyrirtækja sem þessara er háð stöðugum breytingum eftir því hvaða atvik kunna að koma upp sem krefjast sérstakra breytinga.
Ætlast er til að flugleiðsöguveitendur ljúki þessum breytingum áður en hægt er að gera úttekt á viðbúnaðaráætlunum. Því eru þessi skjöl vinnuskjöl sem eru til yfirferðar og mun verða gerð úttekt á framkvæmd hennar í endanlegri mynd áður en endanlegt starfsleyfi verður gefið út.“
Með hliðsjón af þeim rökum sem fram koma í beinni tilvitnun úr bréfi Flugmálastjórnar hér að ofan telur stofnunin að umbeðin gögn hafi verið vinnuskjöl og því undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Að síðustu bendir Flugmálastjórn Íslands á að það sé mikilvægt í samskiptum stofnunarinnar og þeirra sem hafi með höndum hvers konar rekstur varðandi flug að fullur trúnaðar sé á milli aðila og að viðkomandi sé kunnugt um að Flugmálastjórn afhendi ekki gögn sem stofnuninni berast við eftirlit eða með öðrum hætti nema sérstök lagaheimild sé til. Um þetta segir nánar svo í bréfi stofnunarinnar:
„Ein af ástæðunum fyrir þessu er að oftast eru ýmsar leiðir til að uppfylla kröfur laga og reglugerða sem varða þá heimild til rekstrar í flugi sem um ræðir. Rekstraraðilinn lýsir því í handbók sem hann leggur fram til samþykktar hjá Flugmálastjórn hvernig hann ætlar sér að fara að því að uppfylla umræddar kröfur reglugerðanna. Það fer eftir eðli rekstrarins svo og hversu snjall viðkomandi rekstraraðili er í að uppfylla kröfurnar hvernig viðkomandi bók er útfærð. Hann kærir sig eðlilega ekki um að aðrir aðilar geti notfært sér handbók hans enda eru þær hans eign þó að lagðar séu inn til samþykktar hjá Flugmálastjórn Íslands. Dæmi er um að slík handbók hafi verið talin milljóna virði í þrotabúi flugrekanda. Reglugerð nr. 439/1994 um veitingu flugrekstrarleyfis handa flugfélögum, sbr. reglugerð Evrópuráðsins nr. 2407/1992 tekur sérstaklega fram að Flugmálastjórn hafi þagnarskyldu um upplýsingar sem fengnar eru við beitingu reglugerðarinnar.
Önnur ástæða fyrir trúnaðinum er að tryggja að öll gögn sem varða flugöryggi berist stofnuninni. Í þeim tilgangi er t.d. í lögum um loftferðir nr. 60/1998 með áorðnum breytingum í 28. og 83. gr. fjallað sérstaklega um að fyrirsvarsmenn rekstraraðila í flugi séu jafnframt trúnaðarmenn stofnunarinnar. Nánar er hnykkt á þessu í reglugerð um flutningaflug nr. 193/2006 og reglugerð um flugvelli nr. 464/2007. Í reglugerðum um flugleiðsöguþjónustu nr. 535/2006 og nr. 631/2008 sem hér eru til umfjöllunar er sérstaklega í gr. 14 og gr. 8 vikið að ábyrgðarmönnum rekstrar í flugleiðsöguþjónustu og trúnaðarsambandi þeirra við Flugmálastjórn. Þess ber að geta að trúnaðarmenn eru þeir sem leggja fram og bera ábyrgð á handbókum rekstraraðila.
Enn fremur er sérstaklega fjallað um mikilvægi trúnaðar á þessu sviði í reglugerð um tilkynningarskyldu flugslysa, alvarlegra flugatvika og atvika nr. 53/2006.
Að lokum ber að geta þess að það er sérstaklega mikilvægt vegna þeirrar aðferðafræði sem tíðkast við úttektir, eftirfylgni og tillögur rekstraraðila til úrbóta að tryggja flugöryggi að öll gögn sem aflað er með úttektum eða á annan hátt séu bundin trúnaði. Þetta á við allar úttektir, t.d. eru úttektir sem stofnunin gerir á erlendum loftförum í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins aðeins ætlaðar þeim sem starfrækir loftförin svo og erlendum flugmálayfirvöldum.“
Í lok bréfsins kemur fram að stofnunin telji, með vísan til þeirra röksemda sem hún hafi sett fram, að óheimilt hefði verið að afhenda umbeðin gögn. Slík ráðstöfun hefði falið í sér brot á 7. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands, en jafnframt hafi stofnuninni verið rétt og skylt að synja erindinu með vísan til 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. og 1. og 4. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Með bréfi, dags. 20. ágúst, var kæranda gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum vegna kæru sinnar, m.a. í ljósi umsagnar Flugmálastjórnar Íslands, og frestur til þess til 1. september. Erindi þetta var ítrekað með bréfi, dags. 5. september. Athugasemdir kæranda bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 12. sama mánaðar. Í bréfi kæranda segir m.a. svo:
„Ljóst er að hvorki Flugstoðum ohf. né Flugmálastjórn Keflavíkurflugvallar er samkvæmt lögum falin verkefni er lúta að öryggi ríkisins eða varnarmálum. Auk þess verður í þessu sambandi að gera skýran greinarmun á hugtökunum „flugöryggi“ (aviation safety) og „flugvernd“ (aviation security).
[...] Beiðni [...] lýtur ekki að upplýsingum um flugvernd heldur eingöngu að þeim kröfum sem gerðar eru til veitenda flugleiðsöguþjónustu um flugöryggi (aviation safety) skv. reglugerð nr. 631/2008 (áður 535/2006).“
Með vísan til þessa hafnar kærandi því að synjun á aðgangi að gögnum verði byggð á sjónarmiðum um að þau innihaldi upplýsingar um öryggi ríkisins og varnarmál, skv. 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í athugasemdum kæranda er einnig mótmælt tilvísunum Flugmálastjórnar Íslands til 4. tölul. 1. mgr. 6. gr. og 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. sömu laga. Þá hafnar kærandi því að heimilt sé að byggja synjun á aðgangi að umbeðnum gögnum á viðskiptahagsmunum þeirra aðila sem um ræðir í málinu og vísar í því sambandi til þess að ekki sé hægt að leggja að jöfnu flugrekstur sem fari fram í samkeppni annars vegar og flugleiðsöguþjónustu hins vegar sem fari fram á ábyrgð ríkisins.
Með bréfi, dags. 3. nóvember 2008, ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál á ný bréf til Flugmálastjórnar Íslands þar sem farið var fram á að nefndinni yrðu afhentar í trúnaði viðbúnaðaráætlanir Flugstoða ohf. og Flugmálastjórnarinnar á Keflavíkurflugvelli í heild sinni. Í sama bréfi óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari skýringum á því hvort umbeðnar viðbúnaðaráætlanir Flugstoða ohf. og Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli hefðu verið samþykktar í endanlegri mynd þegar beiðni [...] barst stofnuninni eða hvort um hafi verið að ræða „hluta af vinnugögnum stofnunarinnar“. Með bréfi, dags. 17. nóvember, bárust nefndinni athugasemdir og skýringar Flugmálastjórnar Íslands, ásamt umbeðnum gögnum. Í bréfi stofnunarinnar segir m.a. svo:
„Í bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál til Flugmálastjórnar Íslands, dags. 3. nóvember er þeim tilmælum beint til Flugmálastjórnar Íslands að nefndinni verði í trúnaði afhentar viðbúnaðaráætlanir Flugstoða ohf. og Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli sem gerðar hafa verið á grundvelli gr. 8.2 í viðauka I með reglugerð 535/2006 (nú reglugerð 631/2008) í heild sinni.
Framangreindar viðbúnaðaráætlanir voru hvorki í endanlegum búningi, né samþykktar af Flugmálastjórn Íslands þegar beiðni [...] barst stofnuninni, ef frá er talinn kafli um viðbúnað vegna yfirvofandi verkfalls. Vinnu við þann kafla var hraðað vegna yfirvofandi vinnudeilu hjá [...] annars vegar og Flugstoða og Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli hins vegar. Sá kafli var afhentur úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi Flugmálastjórnar Íslands 19. ágúst sl.“
Með bréfi til kæranda, dags. 22. desember sl., var honum tilkynnt að niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál í tilefni af kæru hans væri að vænta eigi síðar en um miðjan janúar 2009.
Niðurstöður
1.
Eins og fram er komið beinist kæra máls þessa að synjun Flugmálastjórnar á að afhenda kæranda afrit af tilteknum viðbúnaðaráætlunum samkvæmt reglugerð nr. 535/2006, um starfsleyfi flugleiðsöguþjónustu, sbr. nú reglugerð nr. 631/2008, um sama efni.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands, fer stofnunin með stjórnsýslu og eftirlit á sviði loftferða hér á landi og á íslensku yfirráðasvæði eftir því sem nánar er kveðið á um í lögunum og lögum um loftferðir, svo og öðrum lögum og alþjóðasamningum. Er hlutverk stofnunarinnar að þessu leyti nánar útfært í 4. gr. laganna. Í 1. mgr. 57. gr. a í lögum nr. 60/1998, um loftferðir með síðari breytingum, kemur fram að með flugleiðsöguþjónustu sé átt við flugumferðar-, fjarskipta- og ratsjárþjónustu, veðurþjónustu fyrir flugleiðsögu og flugupplýsingaþjónustu. Rekstraraðili flugleiðsöguþjónustu telst hver sá opinber aðili, stofnun eða fyrirtæki sem veitir flugleiðsöguþjónustu fyrir flugumferð. Skal flugleiðsöguþjónusta og búnaður hennar fullnægja kröfum og stöðlum sem samgönguráðherra setur í reglugerð eða gilda samkvæmt alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að. Í 2. mgr. sömu greinar segir að vilji aðili hefja starfrækslu flugleiðsöguþjónustu hér á landi skuli umráðamaður og/eða eigandi sækja um starfsleyfi til Flugmálastjórnar Íslands minnst þremur mánuðum fyrir upphaf þjónustunnar. Að fullnægðum kröfum og stöðlum skal Flugmálastjórn Íslands gefa út starfsleyfi, sbr. 3. mgr. greinarinnar.
Um starfsleyfi flugleiðsöguþjónustu er nú í gildi reglugerð nr. 631/2008. Á þeim tíma er sú beiðni var lögð fram sem hér er til umfjöllunar var í gildi um þetta sama efni reglugerð nr. 535/2006.
Í síðarnefndu reglugerðinni var kveðið á um það í viðauka I, grein 8.2, að frá og með 1. júlí 2007 skyldi rekstraraðli flugleiðsöguþjónustu hafa viðbúnaðaráætlun vegna allra þjónustuþátta er leitt gætu til verulega skertrar þjónustu eða truflunar á þjónustu. Fól gerð slíkrar viðbúnaðaráætlunar því í sér skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis til flugleiðsöguþjónustu. Í 2. tölul. ákvæðis til bráðabirgða við sömu reglugerð sagði á hinn bóginn að Flugmálastjórn væri heimilt að gefa út bráðabirgðastarfsleyfi til þeirra sem hefðu flugleiðsöguþjónustu með höndum, enda teldi stofnunin að flugöryggi yrði ekki stofnað í hættu.
Með setningu reglugerðar nr. 631/2008 var um leið innleidd í íslenskan rétt reglugerð framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 2096/2005, um sameiginlegar kröfur vegna veitingar þjónustu á sviði flugleiðsöguþjónustu, og hún birt sem fylgiskjal með reglugerðinni. Í I. viðauka umræddrar reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar segir í grein 8.2 að eigi síðar en einu ári eftir útgáfu starfsleyfis skuli veitandi flugleiðsöguþjónustu hafa innleitt viðbragðsáætlanir fyrir hvers kyns þjónustu sem hann veitir, til að bregðast við atburðum sem hafa í för með sér verulega skerðingu eða truflun á viðkomandi þjónustu. Í ákvæði til bráðabirgða við reglugerð nr. 631/2008 segir þó að eftirlitsskyldir aðilar, sem þegar hafi fengið útgefin starfsleyfi til bráðabirgða í samræmi við ákvæði reglugerðar um starfsleyfi nr. 535/2006 skuli veittur aðlögunartími til 31. desember 2008 til að uppfylla kröfur reglugerðarinnar að fullu. Með reglugerð nr. 1179/2008, um breytingu á reglugerð nr. 631/2008 um starfsleyfi flugleiðsöguþjónustu var þessari dagsetningu breytt með þeim hætti að í stað 31. desember 2008 kemur 1. júní 2009.
Erindi kæranda til Flugumferðarstjórnar Íslands fól samkvæmt því sem fram hefur komið hér að framan í sér beiðni um aðgang að viðbúnaðaráætlunum sem gerðar hefðu verið á grundvelli greinar 8.2 í viðauka I við reglugerð nr. 535/2006. Beiðni kæranda er skýrt afmörkuð að þessu leyti. Verður beiðni kæranda því ekki skilin svo að hún hafi beinst að þeim viðbúnaðaráætlunum sem í vinnslu voru á þeim tíma er hún var lögð fram. Í úrskurði þessum kemur því aðeins til umfjöllunar að hvaða marki kærandi eigi rétt á aðgangi að viðbúnaðaráætlunum Flugstoða ohf. og Flugmálastjórnar Keflavíkurflugvallar sem fyrir lágu í endanlegri mynd hjá kærða á þeim tíma er beiðni um aðgang að gögnum var fram lögð.
Kjósi kærandi að láta á það reyna hvort hann eigi rétt á aðgangi að öðrum þáttum áætlananna sem orðið hafa til á síðari stigum, eða eftir atvikum að vinnugögnum sem eru til umfjöllunar hjá stjórnvöldum, m.a. á þeim grundvelli hvort þau skuli samþykkt sem hluti slíkra viðbúnaðaráætlana, hefur hann möguleika á að gera það með því að beina nýrri beiðni þar að lútandi til kærða.
2.
Af atvikum máls þessa er ljóst að ekki lágu fyrir endanlegar viðbúnaðaráætlanir staðfestar af Flugmálastjórn Íslands þegar [...] lagði fram beiðni um afrit af viðbúnaðaráætlunum Flugstoða ohf. og Flugmálastjórnarinnar á Keflavíkurflugvelli með erindi, dags. 23. júní 2008. Í skýringum Flugmálastjórnar Íslands til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem fram koma í bréfi stofnunarinnar, dags. 17. nóvember 2008, kemur fram að á þeim tíma hafi þó legið fyrir kafli áætlunarinnar um viðbúnað vegna yfirvofandi verkfalls [...].
Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum til: „- 1. allra skjala sem mál varða, þar með talinna endurrita af bréfum sem stjórnvald hefur sent, enda megi ætla að það hafi borist viðtakanda; - 2. allra annarra gagna sem mál varða, svo sem teikninga, uppdrátta, korta, mynda, örfilma og gagna sem vistuð eru í tölvu; - 3. dagbókarfærslna sem lúta að gögnum málsins og lista yfir málsgögn.“ Í samræmi við þetta og ákvæði 1. mgr. 3. gr., eins og því var breytt með 1. gr. laga nr. 161/2006, um breytingu á upplýsingalögum, tekur upplýsingaréttur almennings einvörðungu til gagna sem fyrir liggja, þegar um þau er beðið og tilheyrt geta ákveðnu máli, en leggur ekki á stjórnvöld skyldu til að útbúa ný gögn, sem ekki eru fyrirliggjandi þegar eftir þeim er leitað, sbr. ennfremur úrskurði nefndarinnar í málum A-129/2001, A-181/2004, A-230/2006 og A-278/2008. Leiðir þetta einnig til þess að upplýsingaréttur almennings samkvæmt upplýsingalögum tekur einvörðungu til gagna sem fyrir liggja þegar um þau er beðið.
Beiðni [...] fól í sér ósk um afhendingu afrita af fyrirliggjandi viðbúnaðaráætlunum vegna flugleiðsöguþjónustu Flugstoða ohf. og Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli. Með vísan til framangreinds, og þess hvernig beiðni kæranda er úr garði gerð, kemur því hér aðeins til umfjöllunar réttur kæranda til aðgangs að þeim hluta viðbúnaðaráætlana þessara aðila sem voru fullbúnar á þeim tíma er beiðni um aðgang að gögnum var fram lögð. Í því felst að í úrskurði þessum verður ekki tekin afstaða til annars en réttar kæranda til aðgangs að þeim kafla umræddra viðbúnaðaráætlana sem lýtur að viðbrögðum við fyrirhuguðum vinnustöðvunum [...] sumarið 2008.
3.
3.1.
Flugmálastjórn Íslands hefur í rökstuðningi fyrir synjun á beiðni kæranda um aðgang að gögnum vísað til þess að þau gögn sem óskað hafi verið aðgangs að falli undir 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga þar sem um vinnuskjöl sé að ræða. Í skýringum stofnunarinnar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. nóvember 2008, kemur fram að þær viðbúnaðaráætlanir sem beiðni kæranda beinist að hafi ekki verið til í endanlegum búningi þegar beiðni [...] barst stofnuninni, „ef frá er talinn kafli um viðbúnað vegna yfirvofandi verkfalla“, eins og segir í bréfinu.
Með vísan til þess hvernig afmarka ber kæruefni máls þessa, sbr. umfjöllun undir lið 2 hér að framan, og með vísan til þess að umræddar athugasemdir Flugmálastjórnar verður að skilja svo að umræddir kaflar hafi legið fyrir í endanlegri mynd á þeim tíma er beiðni kæranda barst stofnuninni, verður ekki talið að þeir kaflar viðbúnaðaráætlananna sem fólu í sér lýsingu á viðbrögðum við fyrirhuguðum vinnustöðvunum [...] sumarið 2008 geti talist vinnuskjöl í skilningi umrædds ákvæðis. Beiðni kæranda verður því ekki hafnað á þeim grundvelli. Ekki er þörf á að taka til þess afstöðu hvort aðrir liðir umræddra viðbúnaðaráætlana hafi talist vinnuskjöl, enda tekur beiðni kæranda ekki til aðgangs að þeim.
3.2.
Í rökstuðningi sínum vísar Flugmálastjórn Íslands einnig til þess að synja beri aðgangi að umbeðnum gögnum á grundvelli 1. og/eða 4. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga.
Af 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga leiðir að heimilt er að „takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um: 1. Öryggi ríkisins eða varnarmál; ...“. Í athugasemdum með þessu ákvæði í frumvarpi sem síðan var samþykkt sem upplýsingalög segir að við túlkun á ákvæðinu verði „að hafa í huga að því er ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni. Ef upplýsingar, þeim tengdar, berast út getur það haft afdrifaríkar afleiðingar. Þess vegna verður að skýra ákvæðið tiltölulega rúmt.“ Í greinargerð Flugmálastjórnar Íslands í málinu, dags. 19. ágúst, segir m.a. svo: „Viðbúnaðaráætlun flugleiðsöguþjónustuaðila sem kveðið er á um í gr. 8.2 í reglugerð nr. 535/2006 um starfsleyfi flugleiðsöguþjónustu getur á hverjum tíma falið í sér upplýsingar um skipulag almannavarna og löggæslu vegna margvíslegra hagsmuna sem kunna að koma upp. Kafli um aðgerðir í tilefni af verkfalli er aðeins einn af mörgum köflum þess skjals sem fjallar um hvers konar viðbúnað gegn hættu, m.a. hryðjuverkum. Þessar upplýsingar eru afar viðkvæmar og þess eðlis að þær verða ekki afhentar almenningi.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst á það með Flugmálastjórn Íslands að í viðbúnaðaráætlunum sem hafa þann tilgang að lýsa viðbrögðum við atburðum sem hafa í för með sér verulega skerðingu eða truflun á viðkomandi þjónustu, sbr. nú grein 8.2 í I viðauka með reglugerð nr. 631/2008, um starfsleyfi flugleiðsöguþjónustu, sé ekki ólíklegt að geti verið upplýsingar sem lúti að öryggi ríkisins eða varnarmálum, eins og skilja ber þau hugtök í 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Reynir í þessu sambandi almennt á allveigamikla hagsmuni. Á hinn bóginn verður aðgangi að gögnum ekki hafnað með vísan til upplýsingalaga á þeim grundvelli einum að í þeim kunni að finnast upplýsingar sem lotið geta að öryggi ríkisins eða varnarmálum. Umrætt ákvæði 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga gerir samkvæmt orðalagi sínu ráð fyrir að hverju sinni skuli metið hvort takmörkun á upplýsingarétti skv. 1. tölul. verði réttlætt með vísan til mikilvægra almannahagsmuna.
Af þeim gögnum sem Flugmálastjórn Íslands hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál er ákveðinn hluti sem felur í sér lýsingu á viðbúnaðaráætlunum Flugstoða ohf. og Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli við fyrirhuguðu verkfalli [...] sumarið 2008. Samkvæmt athugasemdum Flugmálastjórnar í bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. nóvember 2008, ásamt afritum þeirra gagna sem fylgdu því bréfi er þar um að ræða eftirtalin gögn:
Viðbúnaðaráætlun Flugstoða ohf.
1. Skjal, útgáfudagsetning 25. júní 2008, samtals fjórar blaðsíður með yfirskriftinni: „Vinnustöðvun flugumferðarstjóra.“
2. Ódagsett skjal, ein blaðsíða, sem inniheldur töflu yfir fyrirhuguð verkföll skv. boðun [...].
3. Ódagsett skjal, ein blaðsíða, með yfirskriftina: „Viðbúnaðaráætlun A vegna vinnustöðvunar flugumferðarstjóra“.
4. Ódagsett skjal, ein blaðsíða, með yfirskriftina: „DRÖG – Viðbúnaðaráætlun B vegna vinnustöðvunar flugumferðarstjóra.“
5. Skjal, ein blaðsíða, með yfirskriftina: „NOTAM skeyti fyrir viðbúnaðaráætlun A, 27. júní 2008“.
6. Skjal, ein blaðsíða, með yfirskriftina: „Drög að NOTAM skeyti fyrir viðbúnaðaráætlun B“.
7. Skjal, dags. 23. júní 2008, með yfirskriftina: „Safety Assessment: Viðbúnaðaráætlun Flugstoða 27.6.-20.7. (DRÖG 20080623)“, auk meðfylgjandi vinnutöflu á tveimur blaðsíðum, sem einnig er dags. 23. júní.
8. Ódagsett skjal, ein blaðsíða, með yfirskriftinni „Viðbúnaðaráætlun Flugstoða vegna vinnustöðvana flugumferðarstjóra frá 27. júní – 20. júlí 2008“.
Viðbúnaðaráætlun Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli
1. Ódagsett skjal, tvær blaðsíður, með yfirskriftinni: „Viðbúnaðaráætlun Flugmálastjórnar Keflavíkurflugvallar vegna vinnustöðvunar flugumferðarstjóra 27. júní – 20. júlí 2008“.
2. Ódagsett skjal, ein blaðsíða, með yfirskriftinni: „Drög að texta fyrir NOTAM vegna viðbúnaðaráætlunarinnar“.
3. Skjal, dags. 25. júní 2008, með yfirskriftinni: „Low / High Impact Risk Assessment Scheme“, þar sem undirstrikunin vísar til þess að hvers konar áhættumat hefur verið framkvæmt.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið umrædd gögn m.t.t. þess hvort í þeim komi fram upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál, þannig að heimilt væri að takmarka aðgang að þeim á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga. Í því sambandi hefur nefndin meðal annars litið til þess sjónarmiðs sem fram kemur í athugasemdum Flugmálastjórnar Íslands að það sé sérstaklega mikilvægt vegna þeirrar aðferðafræði, sem tíðkist við úttektir, eftirfylgni og tillögur rekstraraðila til úrbóta til að tryggja flugöryggi, að öll gögn sem aflað er með úttektum eða á annan hátt séu bundin trúnaði.
Niðurstaðan af skoðun úrskurðarnefndarinnar, meðal annars m.t.t. þess að sá tími sem umræddar vinnustöðvanir náðu til er liðinn, er að ekkert af þeim gögnum sem upp eru talin hér að framan geymi upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál sem felldar verði undir 1. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
3.3.
Af 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga leiðir að heimilt er að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga sem yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði.
Með vísan til þess að vinnustöðvanir þær sem fjallað er um í þeim gögnum sem beiðni máls þessa beinist að eru að baki, verður synjun um aðgang ekki byggð á 4. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaga í úrskurði þessum. Flugmálastjórn Íslands hefur ekki borið því við í máli þessu að nákvæmlega sambærilegar áætlanir yrðu gerðar vegna annarra hugsanlegra vinnustöðvana eða verkfalla starfsstétta á borð við flugumferðarstjóra.
3.4.
Í athugasemdum Flugmálastjórnar Íslands er auk framangreindra atriða byggt á því að það sé mikilvægt í samskiptum stofnunarinnar og þeirra sem hafi með höndum hverskonar rekstur varðandi flug, að fullur trúnaður sé á milli aðila og að viðkomandi sé kunnugt um að Flugmálastjórn afhendi ekki gögn sem stofnuninni berast við eftirlit, nema sérstök lagaheimild standi til þess. Bendir Flugmálastjórn í þessu sambandi á það að mikilvægt sé fyrir flugleiðsöguþjónustuaðila að aðrir aðilar geti ekki hagnýtt sér upplýsingar um þær leiðir sem hann fer til að fullnægja kröfum fyrir útgáfu starfsleyfis, en einnig að trúnaður um slíkar upplýsingar sé mikilvægur til að tryggja að öll gögn sem varði flugöryggi berist stofnuninni. Þá bendir stofnunin í þessu samhengi einnig á að það sé sérstaklega mikilvægt vegna þeirrar aðferðafræði sem tíðkist við úttektir, eftirfylgni og tillögur rekstraraðila til úrbóta til að tryggja flugöryggi, að öll gögn sem aflað er með úttektum eða á annan hátt séu bundin trúnaði.
Til stuðnings þeim röksemdum Flugmálastjórnar sem lúta að sérstökum trúnaði sem viðhafa beri um upplýsingar sem stofnunin aflar við eftirlit hefur stofnunin fyrst og fremst vísað til reglugerðar nr. 439/1994, um veitingu flugrekstrarleyfis handa flugfélögum, sbr. reglugerð Evrópuráðsins nr. 2407/1992, reglugerðar nr. 193/2006, um flutningaflug, reglugerðar um flugvelli nr. 464/2007, 28. og 83. gr. laga nr. 60/1998, um loftferðir, reglugerðar nr. 53/2006, um tilkynningarskyldu flugslysa, alvarlegra flugatvika og atvika, og 7. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands.
Af því tilefni bendir úrskurðarnefndin á að í reglugerð ráðsins (EBE) nr. 2407/1992, sbr. 4. tölul. 1. gr. auglýsingar nr. 439/1994, er að finna ákvæði sem lúta að flugrekstrarleyfum sem slíkum, sbr. nú ákvæði reglugerðar nr. 969/2008, um veitingu flugrekstrarleyfa, markaðsaðgang flugrekenda, fargjöld og farmgjöld í flugþjónustu innan Evrópska efnahagssvæðisins. Þau gögn sem um ræðir í máli þessu geyma ekki upplýsingar sem felldar verða undir þær reglur. Ákvæði reglugerða nr. 193/2006, nr. 464/2007, og 53/2006 eiga skv. efni sínu heldur ekki með beinum hætti við um atvik þessa máls, og hið sama er að segja um 28. og 83. gr. laga nr. 60/1998, um loftferðir.
Í 7. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands segir svo:
„Starfsmenn Flugmálastjórnar eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki, að viðlagðri ábyrgð, skýra óviðkomandi frá því sem þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara, þar á meðal um rekstur eða viðskipti aðila sem þeir hafa eftirlit með. Sama gildir um sjálfstæða sérfræðinga sem starfa á vegum Flugmálastjórnar. Þagnarskylda helst þótt látið sé af störfum eða verksamningi ljúki.
Með gögn og aðrar upplýsingar, sem Flugmálastjórn aflar við eftirlit eða af öðrum ástæðum, skal fara sem trúnaðarmál.
Flugmálastjórn er heimilt að safna saman, vinna úr og birta tölfræðilegar upplýsingar um loftferðir og skulu þeir sem reka leyfisbundna starfsemi skyldir til að láta í té slíkar upplýsingar ef eftir er leitað.
Þrátt fyrir lagaákvæði um þagnarskyldu má veita eftirlitsstjórnvöldum annarra ríkja og eftirlitsaðilum á vegum viðurkenndra alþjóðasamtaka, sem Ísland er aðili að, upplýsingar sé það liður í samstarfi ríkja um eftirlit með starfsemi eftirlitsskyldra aðila og slík upplýsingagjöf er nauðsynleg til að unnt sé að framfylgja eftirlitinu.“
Samkvæmt efni sínu tekur tilvitnað þagnarskylduákvæði 7. gr. laga nr. 100/2006 til upplýsinga sem Flugmálastjórn aflar við veitingu starfsleyfa til flugleiðsöguþjónustuaðila. Umrætt ákvæði felur í sér þagnarskyldureglu vegna vitneskju sem starfsmenn stofnunarinnar komast að í starfi sínu og leynt á að fara, þar á meðal um rekstur eða viðskipti aðila sem þeir hafa eftirlit með.
Samkvæmt síðari málslið 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 takmarka almenn ákvæði laga um þagnarskyldu ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt þeim lögum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslu stjórnvalda. Af orðalagi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 100/2006 leiðir, að það ákvæði getur aðeins talist fela í sér sérstaka þagnarskyldureglu um þær upplýsingar sem beinlínis lúta að rekstri eða viðskiptum þeirra aðila sem Flugmálastjórn hefur eftirlit með. Fær það stoð í skýringum sem fylgdu umræddu ákvæði í frumvarpi til þeirra laga sem síðan voru samþykkt sem lög nr. 100/2006, en þar segir að ákvæðið sé „til viðbótar við almennt þagnarskylduákvæði 18. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996.“ Er síðan í sama frumvarpi tekið fram að í greininni sé „sérstaklega tiltekið að starfsmenn Flugmálastjórnar skuli gæta þagmælsku gagnvart óviðkomandi um það sem þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara, m.a. varðandi rekstur og viðskipti aðila sem þeir hafa eftirlit með.“ Hvað varðar 2. mgr. ákvæðisins verður að telja að það feli í sér það almenna lýsingu á skyldum starfsmanna Flugmálastjórnar til að gæta trúnaðar og að það feli ekki í sér ríkari þagnarskyldu en þegar myndi leiða af almennri þagnarskyldureglu 18. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið gögn málsins m.t.t. þess hvort þar sé upplýsingar að finna sem sérstaklega varði rekstur og viðskipti þeirra flugleiðsöguþjónustuaðila sem um ræðir. Verður ekki séð að í gögnunum sé að finna neinar slíkar upplýsingar sem leynt skuli fara. Verður aðgangi að umræddum gögnum því ekki synjað með vísan til 7. gr. laga nr. 100/2006.
3.5.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að skilja tilvísun Flugmálastjórnar til þeirra hagsmuna flugleiðsöguþjónustuaðila að aðrir geti ekki hagnýtt sér upplýsingar um þær leiðir sem þeir fari við að fullnægja kröfum fyrir útgáfu starfsleyfis með þeim hætti að hún feli í sér vísun til þeirra hagsmuna sem verndaðir eru af síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Þar kemur fram að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila...„sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“
Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“ Með vísan til þess að nefnt ákvæði upplýsinglaga felur í sér takmörkun á upplýsingarétti almennings, sbr. 3. gr. laganna, ber að túlka það þröngt.
Í framkvæmd hefur verið litið svo á að upplýsingar um tilteknar aðferðir í starfsemi eða framleiðslu og byggðar eru á rannsóknum og þróun sem kostað hafa umtalsverða fjármuni geti almennt verið þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga. Ekki verður almennt útilokað að upplýsingar sem fram komi í viðbúnaðaráætlun á grundvelli greinar 8.2 skv. I viðauka reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 2096/2005, sem birt er sem fylgiskjal við reglugerð nr. 631/2008, geti falið í sér slíkar upplýsingar. Í þeim gögnum sem mál þetta lýtur að, sbr. upptalningu í kafla 3.2. hér að framan, koma þó að mati nefndarinnar ekki fram upplýsingar sem fela í sér slíkar aðferðir eða aðrar upplýsingar sem felldar verða undir 5. gr. upplýsingalaga. Af því leiðir að synjun á aðgangi að gögnum málsins verður ekki byggð á þeirri grein.
4.
Samkvæmt framangreindu er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að kærandi eigi rétt á aðgangi að þeim þáttum viðbúnaðaráætlana Flugstoða ohf. og Flugumferðarstjórnar Keflavíkurflugvallar samkvæmt grein 8.2 í I. viðauka reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 2096/2005, sem birt er sem fylgiskjal með reglugerð nr. 631/2008, sem fyrir lágu á þeim tíma þegar beiðni hans barst Flugumferðarstjórn Íslands. Af skýringum Flugmálastjórnar í máli þessu verður ráðið að þar sé um að ræða þann hluta áætlananna sem lúta að viðbrögðum við fyrirhuguðu verkfalli [...] sumarið 2008. Nánar tiltekið er hér um að ræða þau skjöl í viðbúnaðaráætlunum áðurnefndra flugleiðsöguþjónustuaðila sem upp eru talin í kafla 3.2. í úrskurði þessum.
Úrskurðarorð
Flugmálastjórn Íslands ber að veita kæranda, [...], aðgang að þeim gögnum úr viðbragðsáætlunum Flugstoða ohf. og Flugmálastjórnar Keflavíkurflugvallar samkvæmt grein 8.2 í viðauka I við reglugerð nr. 535/2006, sbr. nú grein 8.2. í I. viðauka reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (EB) nr. 2096/2005 sem birt er sem fylgiskjal með reglugerð nr. 631/2008, sem upp eru talin í kafla 3.2. í úrskurði þessum.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson