883/2020. Úrskurður frá 24. mars 2020
Úrskurður
Hinn 24. mars 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 883/2020 í máli ÚNU 19110007.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 14. nóvember 2019, kærði A ákvörðun Sveitarfélagsins Árborgar um að synja beiðni hennar um aðgang að gögnum.Með erindi, dags. 29. október 2019, óskaði kærandi eftir því að fá senda í heild sinni „skýrslu vegna athugunar á innra starfsumhverfi Barnaskólans [...]“, dags. 13. nóvember 2017, sem unnin var af sálfræðistofunni Lífi og sál. Kærandi kvaðst vera þátttakandi í skýrslunni og fyrrverandi stuðningsfulltrúi við skólann og vísaði til þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefði áður komist að því að annar þátttakandi skyldi fá aðgang að skýrslunni í heild sinni, sbr. úrskurð frá 27. september 2019 nr. 823/2019. Kærandi ítrekaði erindið til sveitarfélagsins þann 6. nóvember 2019.
Sveitarfélagið synjaði beiðni kæranda hinn 7. nóvember 2019. Í svari sveitarfélagsins til kæranda segir að afhending skýrslunnar hafi verið á vafasömum grunni þrátt fyrir orð úrskurðarnefndarinnar þar sem höfundar skýrslunnar hafi merkt hana sem trúnaðarmál. Úrskurðarorðin taki eingöngu til kæranda í því máli sem úrskurðað var í en ekki annarra sem hafi tekið þátt í vinnunni með Lífi og sál. Því telji sveitarfélagið kæranda ekki eiga rétt á að fá skýrsluna.
Í kæru er þess krafist að kærandi fái skýrsluna afhenta í heild sinni og tekið fram að kærandi hafi verið þátttakandi í rannsókninni.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Sveitarfélaginu Árborg með bréfi, dags. 15. nóvember 2019, og því veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn sveitarfélagsins, dags. 29. nóvember 2019, kemur fram að afhending skýrslunnar sé byggð á „vafasömum grunni þrátt fyrir orð úrskurðarnefndarinnar“. Í úrskurði nefndarinnar nr. 823/2019 hafi verið úrskurðað um aðgang annars aðila að skýrslunni. Í niðurstöðu þess úrskurðar hafi ekki verið tekin afgerandi afstaða til þess hvort að í skýrslunni sé að finna viðkvæmar persónuupplýsingar og jafnframt hafi verið vísað til þess að kærandi í því máli hafi áður fengið að lesa skýrsluna með útstrikunum. Þá hafi verið úrskurðað að veita skyldi þeim aðila aðgang að skýrslunni en ekki að honum skyldi afhent skýrslan. Í ljósi framangreinds telji sveitarfélagið óljóst hvort úrskurðurinn hafi fordæmisgildi í því máli sem hér um ræði. Þá sé ekkert sem standi í vegi fyrir því af hálfu sveitarfélagsins að kærandi komi á skrifstofu í Ráðhúsi Árborgar og fái að lesa yfir skýrsluna.
Umsögn sveitarfélagsins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 13. desember 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Í athugasemdum kæranda, dags. 22. desember 2019, kemur fram að kærandi hafi verið þátttakandi í þeirri rannsókn sem skýrslan fjalli um. Kærandi tekur fram að hann hafi aldrei fengið að lesa skýrsluna, hvorki í heild né með útstrikunum, og finnist það vanvirðing við sig að vera boðið upp á að lesa skýrsluna undir eftirliti. Farið sé fram á að fá skýrsluna afhenta í heild sinni. Kærandi vilji geta lesið og ígrundað skýrsluna þegar sér henti og borið hana saman við umbótaáætlunina sem unnin hafi verið í kjölfarið.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að skýrslu í vörslu Sveitarfélagsins Árborgar vegna athugunar á innra starfsumhverfi Barnaskólans [...] sem unnin var af sálfræðistofunni Lífi og sál árið 2017 en kærandi var þátttakandi í athuguninni. Í umsögn Árborgar kemur fram að kærandi geti fengið að lesa skýrsluna í húsakynnum sveitarfélagsins en kæranda verði ekki afhent afrit af skýrslunni. Í þessu sambandi tekur úrskurðarnefnd um upplýsingmál fram að engin heimild er í upplýsingalögum nr. 140/2012 til þess að veita aðgang að gögnum með þeim hætti að aðeins megi kynna sér efni þeirra á starfsstöð þess sem hefur beiðnina til afgreiðslu, sbr. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. A-527/2014 og 654/2016. Upplýsingalög leggja þá skyldu á þá sem undir lögin falla að meta rétt til aðgangs að upplýsingum í gögnum samkvæmt lögunum. Meginreglan er sú að réttur til aðgangs að gögnum sé fyrir hendi nema sérstakar takmarkanir séu á því gerðar samkvæmt upplýsingalögum eða sérlögum. Sveitarfélaginu er því ekki heimilt að bjóða kæranda að kynna sér upplýsingar í gögnum á starfsstöð þess ef þær verða felldar undir undanþáguákvæði 6.-10. gr. upplýsingalaga, sbr. einnig 3. mgr. 14. gr. laganna. Geymi gögn slíkar upplýsingar er skylt að afmá þær úr gögnunum, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
2.
Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 120/2012 segir meðal annars um ákvæðið:
„Regla sú sem fram kemur í 14. gr. frumvarpsins byggist á þeirri óskráðu meginreglu íslensks réttar að einstaklingar og lögaðilar eigi rétt til aðgangs að gögnum sem eru í vörslu stjórnvalda og varða þá sérstaklega enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Í 1. mgr. er upplýsingarétturinn skilgreindur á svipaðan hátt og upplýsingaréttur skv. 5. gr. en því bætt við að skjöl eða önnur gögn sem óskað er eftir aðgangi að skuli hafa að geyma upplýsingar um aðila sjálfan.“
Þá segir einnig:
„Rétt er að taka fram að með orðalaginu að gagn skuli geyma „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. ákvæðisins er vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra. Er það í samræmi við hina óskráðu meginreglu íslensks réttar sem og þá framkvæmd sem hefur fest sig í sessi um beitingu 9. gr. gildandi upplýsingalaga. Hér getur því þurft, ólíkt því sem við á um beitingu II. kafla, að líta til ástæðna þess að aðili óskar upplýsinga.“
Í úrskurðarframkvæmd hefur ákvæði 1. mgr. 14. gr. verið skýrt svo að þar undir falli ekki aðeins þau tilvik þegar aðili óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki það einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. 630/2016, 750/2017, 756/2018 og 823/2019.
Í kæru kemur fram að kærandi sé fyrrverandi starfsmaður skólans og hafi verið þátttakandi í athugun þeirri sem fjallað er um í skýrslunni en því hefur sveitarfélagið ekki mótmælt. Skýrslan fjallar, eins og titill hennar ber með sér, um niðurstöður athugunar á innra starfsumhverfi Barnaskólans [...]. Sem þáttakandi í athugunni og starfsmaður skólans hefur kærandi sérstaka og verulega hagsmuni umfram almenning af því að geta kynnt sér hvernig að athuguninni var staðið og forsendur að baki niðurstöðu hennar. Verður því leyst úr rétti kæranda til aðgangs að skýrslunni á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga.
Til stuðnings ákvörðun sinni vísar Árborg meðal annars til þess að höfundar skýrslunnar hafi merkt hana sem trúnaðargagn. Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að sú meginregla gildir að upplýsingar og gögn stjórnvalda skulu vera aðgengileg nema takmarkanir á upplýsingarétti sem mælt er fyrir um í upplýsingalögum eða sérlögum eigi við. Stjórnvöld geta ekki án lagaheimildar heitið trúnaði eða samið sig undan skyldum sem á þeim hvíla samkvæmt lögunum. Við mat á því hvort aðgangur að tilteknum upplýsingum skuli veittur getur hins vegar haft þýðingu að þær hafi verið gefnar í trúnaði.
Upplýsingaréttur aðila samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga verður að jafnaði ekki takmarkaður með öðrum hætti en sem fram kemur í 2. og 3. mgr. sömu greinar. Í 3. mgr. 14. gr. er fjallað um takmarkanir vegna einkahagsmuna samkvæmt ákvæðinu. Er heimilt að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felst í því að vega skuli og meta þessa hagsmuni en síðarnefndu hagsmunirnir eru að meginstefnu þeir sömu og um ræðir í 9. gr. laganna. Í þeirri grein er meðal annars vísað til einka- eða fjárhagsmálefna einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari.
Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir meðal annars eftirfarandi um framangreint hagsmunamat:
„Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig. Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni skýrslunnar sem kærandi óskaði aðgangs að. Í henni er fjallað um starfsanda í skólanum og samskipti starfsfólks við stjórnendur skólans. Í skýrslunni koma ekki fram nöfn starfsmanna eða lýsingar á viðtölum við einstaka viðmælendur heldur er fjallað um svör þeirra með almennum hætti. Í henni er ekki að finna upplýsingar sem teljast viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018 eða aðrar viðkvæmar upplýsingar um einkahagsmuni sem vega þyngra en réttur kæranda til þess að geta kynnt sér niðurstöðu athugunarinnar og forsendur hennar, sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna. Samkvæmt þessu verður ákvörðun Sveitarfélagsins Árborgar um að synja kæranda um aðgang að skýrslunni því felld úr gildi og lagt fyrir sveitarfélagið að veita kæranda aðgang að henni.
Úrskurðarorð:
Sveitarfélagið Árborg skal veita kæranda, A, aðgang að skýrslu vegna athugunar á innra starfsumhverfi Barnaskólans [...], dags. 13. nóvember 2017.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir