Nr. 504/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 14. nóvember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 504/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17060042

Kæra [...],

[...],

[...],

[...],

[...],

[...] og

[...]á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 16. júní 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 12. og 13. júní 2017, um að synja henni og börnunum [...], fd. [...], [...], fd. [...], [...], fd. [...], [...], fd. [...], [...], fd. [...], [...], fd. [...], öll ríkisborgarar [...], um dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar á Íslandi.

Kærandi gerir þá kröfu aðallega að ákvörðunum Útlendingastofnunar verði hrundið og að lagt verði fyrir stofnunina að veita kæranda og börnunum dvalarleyfi hér á landi. Til vara gerir hún þá kröfu að fá dvalarleyfi á öðrum grundvelli.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi og börnin sóttu um dvalarleyfi hér á landi á grundvelli fjölskyldusameiningar þann 6. júní 2016. Grundvöllur umsóknarinnar eru tengsl við [...], sem kærendur kveða vera eiginmann [...], kjörföður barnanna [...] og [...]og föður barnanna [...], [...], [...] og [...]. Umsókn kæranda [...] var synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. júní 2017. Umsóknum barnanna var synjað með ákvörðunum Útlendingastofnunar, dags. 13. júní 2017. Framangreindar ákvarðanir Útlendingastofnunar voru kærðar til kærunefndar útlendingamála þann 16. júní 2017. Með tölvupósti sama dag var óskað eftir athugasemdum stofnunarinnar vegna kæranna ef einhverjar væru auk afrits af gögnum málsins. Gögn málsins bárust kærunefnd þann 30. júní 2017 en Útlendingastofnun gerði ekki athugasemdir við kærurnar. Kærendum var veittur auka frestur til 31. júlí sl. til að skila inn greinargerð og afla gagna. Þann 28. júlí 2017 óskaði kærandi eftir viðbótarfresti. Kærunefndin samþykkti að veita viðbótarfrest til 25. ágúst 2017 vegna sérstakra aðstæðna kærenda. Þann 28. ágúst sl. barst greinargerð kæranda ásamt nýjum fylgigögnum. Um var að ræða ráðningarsamning aðstandanda sem umsókn kærenda er byggð á, fæðingarvottorð kærenda, sakavottorð þeirra sem eldri eru en 15 ára og ættleiðingarvottorð. Kærunefnd bárust upplýsingar og skýringar frá Útlendingastofnun um dvalarleyfi aðstandanda sem umsókn er byggð á með bréfum 31. ágúst, 13. september og 22. september 2017.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að umsóknir kærenda væru flokkaðar sem umsóknir um dvalarleyfi vegna fjölskyldusameiningar á grundvelli 69. og 70. gr. laga um útlendinga. Fyrrgreinda ákvæðið vísi til 55. gr. sem kveði á um að uppfylla þurfi ákveðin grunnskilyrði laganna, þar á meðal skilyrðið um trygga framfærslu. Aðstandandi kærenda sem umsókn er byggð á hafi öðlast ótímabundið dvalarleyfi hér á landi en hann hafi [...] og slíkar greiðslur geti ekki talist trygg framfærsla í skilningi laga um útlendinga. Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að ljóst væri að aðstandandi kærenda sem umsókn er byggð á hefði ekki stöðu flóttamanns hér á landi. Hann hafi öðlast ótímabundið dvalarleyfi hér á landi og sótt hafi verið um fjölskyldusameiningu á þeim grundvelli. Þar af leiðandi gildi reglur VIII. kafla laga um útlendinga um fjölskyldusameiningu og í þeim tilvikum þurfi að uppfylla grunnskilyrði dvalarleyfis, þar á meðal skilyrðið um fullnægjandi framfærslu og skilyrði um fullnægjandi gögn. Kærandi og börnin voru því ekki talin uppfylla grunnskilyrði a-liðar 1. mgr. 55. gr. laganna og var því synjað um dvalarleyfi. Þá væri jafnframt ljóst að önnur nauðsynleg fylgigögn umsóknanna væru ófullnægjandi, þ.m.t. gögn um faðerni og forsjá barnanna, og var umsóknunum jafnframt synjað af þeirri ástæðu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kemur fram að frá því að kærendur lögðu inn umsókn um dvalarleyfi hafi aðstandandi þeirra farið erlendis til að afla þeirra gagna sem athugasemdir hafi verið gerðar við og byggt á að hafi vantað í ákvörðun Útlendingastofnunar. Kærendur framvísi nú þeim gögnum sem hafi vantað, sjö fæðingarvottorðum, þremur sakavottorðum og staðfestingu frá [...]. Einnig sé meðfylgjandi ráðningarsamningur maka kæranda við [...]. Varðandi lagarök þá vísi kærandi fyrst og fremst til þess að hún hafi nú aflað þeirra gagna sem gerð hafi verið athugasemd við að hafi vantað og ekkert bendi til annars en að skilyrði laga um útlendinga séu uppfyllt.

Í bréfi frá Rauða krossi Íslands, dags. 29. nóvember 2016, sem kærendur lögðu fram til stuðnings kærum sínum, kemur fram að maki kæranda og faðir barnanna hafi misst samband við fjölskyldu sína á flóttanum frá [...]. Maki kæranda hafi m.a. leitað til leitarþjónustu Rauða krossins til að hafa uppi á kæranda og börnum þeirra en sú leit hafi verið árangurslaus. Maki kæranda hafi reynt að finna fjölskyldu sína í gegnum ættingja og vini og hafi hann verið kominn með óljósar fregnir af því hvar þau gætu verið en vegna símasambandsleysis á svæðinu hafi verið erfitt að skipuleggja leit frá Íslandi. Kærandi hafi átt litla möguleika á að finna maka sinn þar sem hún vissi í raun af honum í Evrópu en þau hafi misst sambandið er hann hafi verið á [...]. Maki kæranda hafi brugðið á það ráð að fara sjálfur til [...] til að finna fjölskyldu sína. Hann hafi farið úr landi í febrúar 2016, líkt og sjá megi af vegabréfi hans. Eftir tvær vikur hafi hann fundið fjölskyldu sína. Hann hafi dvalið hjá fjölskyldunni í tæpa tvo mánuði uns hann hafi haldið á ný til Íslands til að fara að vinna að fjölskyldusameiningu. Maki kæranda bendi á að líkt og margir [...] dvelji fjölskylda hans í ólöglegri dvöl og staða þeirra sé því mjög viðkvæm. Þau eigi illt um vik með að leita sér aðstoðar opinberra aðila án þess að eiga á hættu að verða hrakin aftur yfir til [...] þar sem þau séu ekki örugg. Í bréfi Rauða krossins kemur jafnframt fram að kæranda og maka hennar hafi fæðst sonur þann 4. nóvember 2016 og því hafi fjölskyldan stækkað um einn frá því sem fram komi í hælisskýrslu sem tekin hafi verið hjá Útlendingastofnun á sínum tíma.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Málsatvik

Mál þetta lýtur að því hvort Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja umsóknum kærenda frá 6. júní 2016 um dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar, sbr. VIII. kafla laga um útlendinga nr. 80/2016. Eins og að framan greinir var umsóknum kærenda m.a. synjað á þeim grundvelli að aðstandandi þeirra hér á landi uppfyllti ekki skilyrði um trygga framfærslu, sbr. jafnframt 55. gr. laganna. Fyrir liggur að aðstandandi kærenda hefur dvalið hér á landi frá árinu 2011 fyrst á grundvelli dvalarleyfis fyrir flóttamenn, sbr. 73. gr. laga um útlendinga, en frá árinu 2015 á grundvelli ótímabundins dvalarleyfis (búsetuleyfis), sbr. 58. gr. laga um útlendinga.

Réttarstaða aðstandanda kærenda

Í 37. gr. laga um útlendinga segir m.a. að flóttamaður samkvæmt lögum þessum teljist vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands.

Í 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga segir m.a. að alþjóðleg vernd skv. 37. gr. laganna hafi í för með sér að útlendingurinn fær réttarstöðu flóttamanns og skal honum veitt dvalarleyfi skv. 73. gr. Þar segir jafnframt að útlendingur hafi þá réttarstöðu sem leiðir af íslenskum lögum og alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna, samningi um ríkisfangsleysi eða öðrum þjóðréttarsamningum um flóttamenn.

Í 1. og 2. mgr. 73. gr. laga um útlendinga segir svo að þegar umsækjanda er veitt alþjóðleg vernd skv. 37. gr. gefi Útlendingastofnun út dvalarleyfi. Dvalarleyfi samkvæmt ákvæðinu skuli veitt til fjögurra ára og sé heimilt að endurnýja það að þeim tíma liðnum, nema skilyrði séu til að afturkalla veitingu skv. 48. gr. eða synjun á endurnýjun dvalarleyfis sé nauðsynleg vegna öryggis ríkisins eða almannahagsmuna. Endurnýja megi dvalarleyfi þótt ekki sé fullnægt öllum skilyrðum 55. gr.

Í 3. mgr. 73. gr. laga um útlendinga segir að dvalarleyfi samkvæmt ákvæðinu geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Samkvæmt 58. gr. laganna er heimilt að veita útlendingi ótímabundið dvalarleyfi hafi hann dvalist hér á landi í fjögur ár á grundvelli slíks leyfis.

Af framangreindum ákvæðum leiðir að alþjóðleg vernd hefur í för með sér að einstaklingur fær „réttarstöðu flóttamanns“ skv. 1. mgr. 45. gr. laganna. Á þeim grundvelli er honum svo veitt dvalarleyfi á grundvelli alþjóðlegrar verndar skv. 73. gr. laga um útlendinga en slíkt dvalarleyfi er gefið út til fjögurra ára í senn. Dvalarleyfi samkvæmt 73. gr. laganna getur svo verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis, sbr. 3. mgr. 73. gr. og 58. gr. laganna, og hefur flóttamaður því að fjórum árum liðnum eftir atvikum val um hvort hann sækist eftir endurnýjun dvalarleyfis skv. 73. gr. eða sækir um ótímabundið dvalarleyfi.

Að mati kærunefndar leiðir jafnframt af lagagrundvelli málsins að veiting réttarstöðu flóttamanns á grundvelli alþjóðlegrar verndar er sjálfstæður réttur sem er ekki með beinum hætti háður grundvelli dvalarleyfis. Þótt einstaklingur sæki um annars konar dvalarleyfi en dvalarleyfi á grundvelli alþjóðlegrar verndar skv. 73. gr. laga um útlendinga, og fái slíkt leyfi gefið út, nýtur hann áfram alþjóðlegrar verndar og hefur réttarstöðu flóttamanns í samræmi við 45. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi áréttar kærunefnd að í lögum um útlendinga er að finna sérstaka heimild í 48. gr. laganna til að afturkalla alþjóðlega vernd við ákveðnar aðstæður. Meðal þessara ástæðna er þegar einstaklingur hefur öðlast nýtt ríkisfangs og nýtur verndar hins nýja heimalands. Veiting ótímabundins dvalarleyfis getur aftur á móti ekki verið grundvöllur afturköllunar. Þá kemur fram í 48. gr. laganna að fara þarf fram ákveðin málsmeðferð áður en unnt er að afturkalla veitingu alþjóðlegrar verndar sem hefst með tilkynningu Útlendingastofnunar þar að lútandi.

Fyrir liggur að aðstandandi kærenda kom hingað til lands og sótti um alþjóðlega vernd í september 2011. Umsókn hans var samþykkt hjá Útlendingastofnun með ákvörðun, dags. 10. febrúar 2015, þar sem honum var veitt staða flóttamanns. Hann fékk útgefið dvalarleyfi flóttamanns 2. september 2011 með gildistíma til 2. september 2015. Hinn 9. júlí 2015 sótti hann um búsetuleyfi (ótímabundið dvalarleyfi). Það leyfi var útgefið 14. október 2015. Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun hefur alþjóðlega vernd maka kæranda ekki verið afturkölluð. Engin önnur gögn varðandi réttarstöðu hans sem flóttamaður liggja fyrir í málinu, svo sem samskipti við kæranda, leiðbeiningar til hans varðandi niðurfellingu alþjóðlegrar verndar eða gögn varðandi það að hann hafi afsalað sér stöðu sinni sem flóttamaður. Af framansögðu leiðir að aðstandandi kærenda nýtur enn réttarstöðu flóttamanns á grundvelli alþjóðlegrar verndar sem honum var veitt með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 23. febrúar 2015.

Fjölskyldusameining flóttamanna

Í 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga segir að maki eða sambúðarmaki útlendings sem nýtur alþjóðlegrar verndar, börn hans yngri en 18 ára án maka eða sambúðarmaka eigi einnig rétt á alþjóðlegri vernd nema sérstakar ástæður mæli því í mót. Ákvæðið á við fjölskyldutengsl sem verða til áður en umsókn um alþjóðlega vernd er lögð fram og á bæði við fjölskyldumeðlimi sem eru hér á landi á meðan málsmeðferð vegna umsóknar um alþjóðlega vernd stendur og fjölskyldumeðlimi sem sameinast flóttamanni hér á landi eftir að aðstandanda hefur verið veitt alþjóðleg vernd.

Engin önnur skilyrði en fjölskyldutengsl eru fyrir veitingu dvalarleyfis til aðstandenda flóttamanna á grundvelli 45. gr. laga um útlendinga. Þeir þurfa því ekki að uppfylla sömu skilyrði og aðstandendur sem sækja um dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar í VIII. kafla laganna, t.d. um framfærslu.

Í niðurlagi 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga er tekið fram að ákvæðið eigi ekki við um fjölskyldutengsl sem verða til eftir að umsókn um alþjóðlega vernd er lögð fram, en um þau gildi ákvæði VIII. kafla. Aftur á móti er ekki fjallað sérstaklega um þau tilvik þegar umsókn um dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar er lögð fram eftir að aðstandandi hér á landi hefur öðlast rétt til dvalar umfram þann rétt sem leiðir beint af stöðu hans sem flóttamaður, þ.e.a.s. að stjórnvöldum beri að leysa úr slíkum umsóknum á grundvelli VIII. kafla laga um útlendinga en ekki 45. gr. laganna.

Í því sambandi tekur kærunefnd þó fram að í 6. mgr. 45. gr. frumvarps til laga um útlendinga var lagt til að ráðherra væri heimilt að kveða nánar á um skilyrði fyrir fjölskyldusameiningu á grundvelli 2. mgr., þ.m.t. að umsókn skyldi koma fram eigi síðar en sex mánuðum eftir að dvalarleyfi á grundvelli 73. gr. hefur verið gefið út til fjölskyldumeðlims hér á landi. Á grundvelli breytingatillögu allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis var umrædd reglugerðarheimild felld brott. Í áliti meirihluta menntamálamánefndar kemur aftur fram að í umsögn Alþjóðaflóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Rauða krossins á Íslandi hafi komið fram gagnrýni á tímaskilyrðið fyrir umsóknir um fjölskyldusameiningu. Að þeirra mati væru slík tímamörk mjög varhugaverð og stríði gegn hagsmunum flóttamannsins og fjölskyldu hans, sem og að óljóst væri með öllu í hvaða tilgangi þau væru sett. Nefndin tók undir þessi sjónarmið og lagði til breytingar á ákvæðinu. Voru breytingarnar samþykktar sem lög nr. 80/2016 og er því ekki að finna fyrrgreindan tímafrest í reglugerðarheimildinni.

Að mati kærunefndar bendir orðalag ákvæðisins og þær breytingar sem urðu á ákvæðinu í meðförum þingsins ekki til þess að ákvæði 45. gr. verði túlkað með þeim þrengjandi hætti að ákvæðið eigi eingöngu við um fjölskyldusameiningar einstaklinga sem dveljast hér á grundvelli dvalarleyfis skv. 73. gr. laga um útlendinga. Er því ekki unnt að túlka ákvæði 45. gr. laga um útlendinga með öðrum hætti en að það nái til fjölskyldumeðlima einstaklings, sem hefur verið veitt alþjóðleg vernd hér á landi sem hefur ekki verið afturkölluð, að því gefnu að sýnt sé fram á þau fjölskyldutengsl sem ákvæðið nær til og að þau tengsl hafi orðið til áður en umsóknin var lögð fram.

Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Samkvæmt framansögðu er það mat kærunefndar að Útlendingastofnun hafi borið að leysa úr málum kærenda á grundvelli 45. gr. laga um útlendinga. Þrátt fyrir það liggur fyrir að hjá Útlendingastofnun var kæranda aldrei leiðbeint um að mál hennar kynni að falla undir ákvæðið og fékk hún því ekki tækifæri til að láta á það reyna hjá stofnuninni. Að mati kærunefndar var málið ekki lagt í réttan farveg hjá stofnuninni og gerir nefndin athugasemd við það.

Meginmarkmið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna á þann hátt að þeir fái skoðun á máli sínu á tveimur stjórnsýslustigum. Í ljósi atvika málsins telur kærunefnd rétt að Útlendingastofnun taki mál hennar og barna hennar til meðferðar að nýju og leggi mat á umsóknir þeirra á réttum lagagrundvelli. Kærandi getur þá eftir atvikum leitað eftir endurskoðun á niðurstöðu Útlendingastofnunar hjá kærunefnd. Þykir því rétt að fella ákvarðanir Útlendingastofnunar úr gildi og leggja fyrir stofnunina að taka mál kæranda og barna hennar til meðferðar að nýju.

Kæranda og maka hennar er jafnframt leiðbeint um að sækja um dvalarleyfi fyrir son þeirra sem fæddist þeim 4. nóvember 2016.  

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsóknir kæranda og barna hennar til meðferðar á ný.

The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate of Immigration shall re-examine her and her childrens applications of residence permit.

Árni Helgason                                                        Anna Tryggvadóttir