Mál nr. 322/2016

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 322/2016

Fimmtudaginn 8. desember 2016

A

gegn

Vesturbyggð

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 26. ágúst 2016, kærir B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála, afgreiðslu sveitarfélagsins, dags. 11. ágúst 2016, á umsókn hennar um ferðaþjónustu fatlaðra.

I. Málavextir og málsmeðferð

Upphaf máls kæranda má rekja til synjunar Vesturbyggðar á umsókn hennar um ferðaþjónustu fatlaðra, dags. 30. júlí 2012. Kærandi bar þá ákvörðun undir úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála sem kvað upp úrskurð þann 5. júní 2013 þar sem ákvörðunin var felld úr gildi og málinu vísað aftur til sveitarfélagsins til löglegrar meðferðar. Með umsókn, dags. 2. október 2014, sótti kærandi á ný um ferðaþjónustu fatlaðra vegna menningar-, tómstunda- og félagsstarfs. Með bréfi sveitarfélagsins, dags. 11. ágúst 2016, var kæranda tilkynnt að frá og með september 2016 stæði kæranda til boða akstur í félagsstarf eldri borgara í C. Kæranda var synjað um frekari akstursþjónustu frá Vesturbyggð á þeirri forsendu að sveitarfélaginu væri ekki skylt að skipuleggja frekari akstursþjónustu.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 31. ágúst 2016. Með bréfi, dags. 7. september 2016, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð sveitarfélagsins þar sem meðal annars kæmi fram rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Greinargerð sveitarfélagsins barst úrskurðarnefndinni þann 12. október 2016 og var send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 14. október 2016. Athugasemdir bárust frá kæranda þann 26. október 2016 og voru þær sendar sveitarfélaginu til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 31. október 2016. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Málsástæður kæranda

Í kæru er greint frá aðstæðum kæranda og aðdraganda þess að sótt var um ferðaþjónustu fatlaðra frá Vesturbyggð. Tekið er fram að kærandi dvelji á Heilbrigðisstofnun D vegna nauðsynlegrar aðhlynningar en eigi enn lögheimili á E sem sé í um X kílómetra fjarlægð frá dvalarstaðnum. Á heimili sínu stundi kærandi […]. Við þessi verk njóti hún aðstoðar sona sinna og annarra vegna fötlunar sinnar. Kærandi fari eins oft að heimili sínu og við verði komið, einkum um helgar og að sumarlagi. Hún sé vel ern og stundi félagslíf, bæði skipulagt félagsstarf aldraðra, viðburði í sveitarfélaginu og heimsóknir til vina og ættingja. Þá þurfi hún einnig að komast sinna erinda í verslanir, banka og í opinberar stofnanir líkt og annað fólk.

Kærandi rekur afgreiðslu Vesturbyggðar á umsókn hennar um ferðaþjónustu fatlaðra og bendir á að sveitarfélagið hafi ekkert gert til að uppfylla lagaskyldur sínar í þeim málaflokki. Með bréfi, dagsettu 11. ágúst 2016, hafi kærandi fengið þær upplýsingar að eina ferðaþjónustan sem henni stæði til boða af hálfu sveitarfélagsins væri akstur í félagsstarf aldraðra í tilteknu húsi. Umsókn hennar um að komast í sitt helsta tómstundastarf á lögheimili sínu hafi því verið hafnað. Kærandi gerir ýmsar athugasemdir við framangreint bréf og telur að akstur í eitt hús uppfylli hvorki lögbundnar skyldur Vesturbyggðar um ferðaþjónustu fatlaðs fólks né reglur sveitarfélagsins sjálfs. Það virðist vera staðfastur skilningur Vesturbyggðar að fatlað fólk sem dvelji á opinberum stofnunum eigi ekki rétt á ferðaþjónustu af hálfu sveitarfélagsins, slíkt ætti að vera skylda viðkomandi stofnunar. Kærandi tekur fram að í ársbyrjun 2016 hefðu synir hennar sent Vesturbyggð reikning og farið fram á greiðslu vegna ferða sem sveitarfélaginu hafi borið að inna af hendi en þeir hefðu farið til að leysa úr hennar ferðaþörf. Sveitarfélagið hafi hafnað öllum þeim kröfum og um leið hafnað tilboði þeirra um að sjá um akstur kæranda á sama hátt framvegis.

Kærandi setur fram fimm sundurliðaðar kröfur í kæru til úrskurðarnefndarinnar. Í fyrsta lagi að Vesturbyggð verði gert skylt á ótvíræðan hátt að fara að gildandi lögum sem tryggi öldruðu og fötluðu fólki, sem og fötluðu fólki sem þurfi að dvelja á stofnunum, jafnan rétt til ferðaþjónustu og því fatlaða fólki sem sé yngra og dvelji í heimahúsum. Í öðru lagi að Vesturbyggð verði gert skylt að breyta hinni kærðu ákvörðun á þann hátt að sveitarfélagið viðurkenni skyldu sína til að tryggja kæranda ferðaþjónustu þannig að hún geti komist sinna ferða að eigin vali í samræmi við tilgang ákvæðis 42. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í þriðja lagi fer kærandi fram á að Vesturbyggð verði gert að breyta sínum akstursreglum á þann veg að betur falli að gildandi lögum. Þar skuli til dæmis koma ótvírætt fram að fatlað fólk eigi þess kost að velja sinn ákvörðunarstað sjálft í þeim ferðum sem það eigi kost á með aðstoð sveitarfélags. Kærandi telur að það sé mjög óljóst í núgildandi reglum. Þá sé einnig óljóst hvaða gjald skuli greiða fyrir gjaldskyldar ferðir þar sem strætó sé ekki til staðar í sveitarfélaginu. Að óbreyttu sé sveitarfélaginu í sjálfsvald sett hvaða greiðslu sé krafist fyrir ferðaþjónustuna sem sé óviðunandi. Í fjórða lagi fer kærandi fram á að Vesturbyggð verði gert að greiða fyrir þá ferðaþjónustu sem kærandi hafi verið svikin um af hálfu sveitarfélagsins allt frá því að hún hafi fyrst sótt um þá þjónustu í byrjun árs 2012 og til þess dags sem full ferðaþjónusta verði veitt. Þannig verði sveitarfélaginu gert að greiða framlagðan reikning þeirra sem hafi uppfyllt ferðaþarfir kæranda á framangreindu tímabili. Í fimmta og síðasta lagi fer kærandi fram á að úrskurðarnefnd velferðarmála kveði upp úrskurð í máli kæranda eins fljótt og unnt er þar sem málarekstur kæranda hafi staðið í á fimmta ár.

Í athugasemdum kæranda við greinargerð sveitarfélagsins kemur meðal annars fram að Vesturbyggð beri skylda til að gefa fötluðu fólki kost á akstursþjónustu til að njóta tómstunda að eigin vali og sveitarfélagið skuli bera þá ábyrgð og kostnað. Það gjald sem sé innheimt skuli taka mið af gjaldi almenningssamgangna á viðkomandi svæði en ekki óskilgreindu fjarsvæði. Þeim skyldum hefur sveitarfélagið vikist undan frá því að farið hafi verið fram á akstursþjónustu fyrir kæranda í byrjun árs 2012. Að því virtu beri sveitarfélaginu að greiða aksturskostnað þeirra sem hefðu tekið á sig skyldurnar, kæranda og sonum hennar.

Kærandi tekur fram að lög nr. 59/1992 kveði skýrt á um að Vesturbyggð skuli starfrækja matsteymi um þjónustu einstaklingsins og þarfir hans. Slíkt mat hafi aldrei farið fram varðandi kæranda og enginn á vegum sveitarfélagsins hafi rætt við kæranda um hennar þarfir. Þá viti kærandi ekki til þess að neitt teymi sé starfandi í Vesturbyggð í samræmi við lagaskyldu. Kærandi vísar til þess að Vesturbyggð hafi borið að veita henni félagslega ráðgjöf og kanna hennar hagi og þarfir þegar hún hafi komið fötluð til sveitarfélagsins með það fyrir augum að skapa henni skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi, sbr. lög nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í 44. gr. laganna komi skýrt fram að fatlað fólk eigi rétt á félagslegri þjónustu af hálfu sveitarfélagsins þótt það þurfi að dvelja inni á stofnun. Vesturbyggð geti því ekki vísað ábyrgð sinni í þessum efnum yfir á Heilbrigðisstofnun Vestfjarða. Að mati kæranda mismuni sveitarfélagið fötluðum og öldruðum íbúum sem dvelji á heilbrigðisstofnuninni miðað við aðra, bæði fatlaða og ófatlaða sem sé vítavert.

Kærandi bendir á að í leiðbeinandi reglum velferðarráðuneytisins um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk sé hnykkt á því sem fram komi í lögum nr. 59/1992 og í sumum efnum kveðið skýrar og fastar að orði um rétt fatlaðra til þjónustu og upplýsinga. Sveitarfélög skuli ekki bara veita fötluðu fólki ferðaþjónustu til þess meðal annars að njóta tómstunda heldur einnig gera árangursríkar ráðstafanir til að hinn fatlaði komist allra sinna ferða með þeim hætti og þegar honum henti, gegn viðráðanlegu gjaldi. Hinn fatlaði skuli eiga kost á ferðum í þær tómstundir sem hann hafi valið sér, ekki einungis þær tómstundir sem þröng forræðishyggja sveitarstjórnarmanna nái til. Þá skuli ferðafjöldi miðaður við þarfir hvers og eins, ekki hagsmuni sveitarfélagsins, líkt og Vesturbyggð vilji vera láta. Þörfin skuli ófrávíkjanlega metin í samráði við hinn fatlaða, ekki skömmtuð eða tilkynnt einhliða eins og sveitarfélagið geri. Framkvæmd ferðaþjónustu skuli efla vald fatlaðs fólks yfir sínum aðstæðum, ekki bæla það undir þrönga forræðishyggju sveitarfélagsins með fjöldaflutningum í eitt hús. Þá sé það skýlaust í fyrrgreindum reglum að notanda ferðaþjónustu skuli gefinn andmælaréttur áður en ákvörðun sé tekin. Kæranda hafi aldrei verið veittur andmælaréttur frá því að hún hafi fyrst farið fram á ferðaþjónustu snemma árs 2012. Slíkt sé alvarlegt brot, bæði á 11. gr. reglnanna og 13. gr. stjórnsýslulaga.

Kærandi vísar til samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem hafi verið fullgiltur af íslenskum stjórnvöldum. Samningurinn sé skuldbindandi fyrir íslensk stjórnvöld og hafi því ótvírætt lagagildi í máli kæranda. Samkvæmt samningnum sé íslenskum stjórnvöldum skylt að tryggja kæranda úrræði til að fara allra sinna ferða að eigin vali, þegar henni henti og á þann stað sem henni henti. Vesturbyggð sé heimilt að innheimta hóflegt gjald gegn slíkri þjónustu. Það að hrúga fötluðum og öldruðum í eitt hús í ákveðnu bæjarfélagi og telja það fullnægja skyldum sveitarfélagsins til akstursþjónustu sé algjör lögleysa. Það sé skýr lagaskylda sveitarfélagsins að ferðaþjónustan eigi að vera á einstaklingsbundnum grunni og skipulögð út frá hagsmunum og þörfum hins fatlaða einstaklings en ekki sveitarfélagsins. Þá bendir kærandi á að sveitarfélaginu sé óheimilt að mismuna fötluðum eftir aldri.

Kærandi gerir ýmsar athugasemdir við greinargerð Vesturbyggðar í máli hennar. Kærandi fer fram á að úrskurðarnefndin kveði upp skýrt og bindandi álit um öll kröfuatriði kærunnar, á þann hátt að bindandi verði fyrir sveitarfélagið og aðra sem í hlut eigi. Þá fer kærandi fram á að úrskurðarnefndin hafni þeirri kröfu Vesturbyggðar að fá mál hennar enn á ný til sín til að geta haldið áfram að rangtúlka gildandi lög og hafa lögvarin réttindi af þegnum sínum sem séu í viðkvæmri stöðu.

III. Sjónarmið Vesturbyggðar

Í greinargerð Vesturbyggðar kemur fram að bæjarráð sveitarfélagsins hafi þann 22. janúar 2014 samþykkt reglur um ferðaþjónustu fatlaðra á grundvelli 35. gr. laga nr. 59/1992 og XI. kafla laga nr. 40/1991. Að mati sveitarfélagsins hafi hin kærða ákvörðun fullnægjandi stoð í þeim reglum og sé hvorki í andstöðu við sett lagaákvæði né þær alþjóðlegu skuldbindingar sem íslensk stjórnvöld hafi gengist undir. Sveitarfélagið telji því að hin kærða ákvörðun uppfylli öll skilyrði lögmætisreglu íslenskrar stjórnskipunar, eins og hana beri að skýra með tilliti til sjálfstjórnar sveitarfélaga, og fer fram á að ákvörðunin verði staðfest.

Vesturbyggð greinir frá því að sveitarfélaginu hafi ekki borist umsóknir um skipulagða akstursþjónustu fyrr en á árinu 2012 en sveitarfélagið sé fámennt. Þá hafi akstursmöguleikar verið kannaðir, einkum vegna félagsstarfs eldri borgara. Sú könnun hafi tekið sinn tíma auk þess sem í ljós hafi komið að nokkrir þeirra möguleika myndu reynast mjög kostnaðarsamir fyrir sveitarfélagið. Af þeim ástæðum hafi dregist að ganga frá skipulagi akstursins.

Vesturbyggð bendir á að kærandi sé inniliggjandi í hjúkrunarrými á heilbrigðisstofnun. Sem öldrunarstofnun beri heilbrigðisstofnuninni að sjá til þess að íbúum standi til boða ferðir út í samfélagið svo að komið verði til móts við félagsleg samskipti og samveru, enda teljist slíkir þættir til félagslegrar velferðar aldraðra í skilningi laga nr. 125/1991 um málefni aldraðra. Meðferð máls kæranda hafi alla tíð verið byggð á samskiptum og viðræðum við kæranda og þá sem fram hafi komið fyrir hennar hönd. Niðurstaða í fyrra kærumáli hafi hins vegar leitt í ljós þann annmarka að reglur hefðu ekki verið settar með formlegum hætti. Við því hafi nú verið brugðist. Í því máli hafi jafnframt verið talið að heildstætt mat á þörf kæranda fyrir akstur og könnun á því hvort hin almenna þjónusta á dvalarstað hennar fullnægði þeim þörfum, að teknu tilliti til annars aksturs sem henni gæti staðið til boða, hefði ekki farið fram. Sveitarfélagið hafi nú farið í gegnum slíkt mat, meðal annars út frá þeirri þjónustu sem kæranda ætti að standa til boða af hálfu heilbrigðisstofnunar. Þá hafi sveitarfélagið fengið það álit lögfræðinga Sambands íslenskra sveitarfélaga að löggjöfin leggi ekki þá skyldu á félagsþjónustu sveitarfélaga að skipuleggja akstursþjónustu fyrir þá fötluðu einstaklinga sem dvelji á hjúkrunar- eða dvalarrýmum og þar sem stuðningþarfir séu til komnar eftir að 67 ára aldursmarki sé náð. Akstur vegna félagsstarfs eldri borgara sé liður í því að skapa aðgengi þeirra að félags- og tómstundastarfi samkvæmt 40. gr. laga nr. 40/1991. Skipulag akstursins miði að því að þeim sem búi á hjúkrunarheimilum sé tryggð þjónusta til jafns við þá sem búi í heimahúsum. Að framangreindum sjónarmiðum og atvikum virtum leiði að Vesturbyggð hafi, með því að skipuleggja akstursþjónustu til og frá félagsstarfi eldri borgara í C, fullnægt þeim skyldum sem hvíli á sveitarfélaginu. Ljóst sé að frá og með því tímamarki þegar skipulagið taki gildi fái kærandi þann akstur sem sveitarfélaginu sé skylt að skipuleggja lögum samkvæmt. Þá sé einnig ljóst að umsókn kæranda feli í sér kröfu um að skipuleggja frekari þjónustu en sem nemi akstri til og frá félagsstarfi eldri borgara. Sveitarfélagið hafi yfirfarið og metið þá kröfu á grundvelli 4. mgr. 2. gr. framangreindra reglna og komist að þeirri niðurstöðu að sá akstur sem hafi verið skipulagður, sem og sú öldrunarþjónusta sem kæranda ætti að standa til boða af hálfu heilbrigðisstofnunar, sé til þess fallin að mæta þörfum hennar.

Vesturbyggð tekur fram að mikil samskipti hafi farið fram á milli kæranda og sveitarfélagsins um akstursþarfir. Telja verði að þær þarfir liggi skýrt fyrir í málinu, þrátt fyrir að óvissa sé uppi um það hvaða aðila beri skylda til þess að mæta umræddum þörfum og upp að hvaða marki. Að mati sveitarfélagsins hafi mál kæranda því verið nægjanlega upplýst í skilningi stjórnsýsluréttar áður en ákvörðun hafi verið tekin í því. Sveitarfélagið vísar til niðurstöðu í fyrri úrskurði kæranda þar sem fram kemur að skörun sé á milli laga um þjónustu við fatlað fólk og laga um þjónustu við aldrað fólk á hjúkrunarheimilum. Úrlausn á þeirri skörun, sem feli í sér verulegt misræmi á milli lagabálka og þar með réttaróvissu, sé einungis á færi löggjafans. Því verði úrlausn slíkra álitaefna hvorki felld undir rannsóknarskyldu eða aðra málsmeðferð einstakra sveitarfélaga né verði talið að úrskurðarnefnd velferðarmála geti á grundvelli sinna lagaheimilda tekið af skarið um samspil laganna. Ætla verði að slík niðurstaða úrskurðarnefndar væri í andstöðu við 2. gr. stjórnarskrárinnar auk meginreglna Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga, sbr. 4. tölul. 3. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

Sveitarfélagið bendir á að í leiðbeinandi reglum velferðarráðuneytisins um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk komi skýrt fram að hvað varðar að njóta tómstunda og afþreyinga felist inntak ferðaþjónustu fatlaðs fólks í því að jafna aðstöðumun sem kunni að vera til staðar milli fatlaðs fólks og ófatlaðs við aðgengi að almenningsfarartækjum. Ákvæði 35. gr. laga nr. 59/1992 hafi ávallt verið skýrt svo að það skyldi sveitarfélög fyrst og fremst til þess að gefa fötluðu fólki kost á ferðum vegna tómstunda og afþreyinga til jafns við ófatlaða, enda eigi fatlaðir óhægt um vik með að nýta sér almenningssamgöngur.

Vesturbyggð ítrekar mat sitt um að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin með fullnægjandi stoð í löglega settum reglum og í samræmi við lög að öðru leyti. Sé það á hinn bóginn niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að þau skilyrði séu ekki uppfyllt fer sveitarfélagið fram á að nefndin felli ákvörðun úr gildi og vísi málinu aftur til nýrrar meðferðar. Hvað varðar aðrar kröfur kæranda en þá að hin kærða ákvörðun verði endurskoðuð af úrskurðarnefnd velferðarmála telur sveitarfélagið að nefndinnni beri að vísa þeim frá, enda skorti öll lagaskilyrði fyrir því að taka þær til meðferðar.

IV. Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um afgreiðslu Vesturbyggðar á umsókn kæranda um ferðaþjónustu fatlaðs fólks vegna menningar-, tómstunda- og félagsstarfs. Kæranda stendur til boða akstur í félagsstarf eldri borgara í C en hefur verið synjað um akstursþjónustu frá sveitarfélaginu til að komast að E sem er lögheimili kæranda. Að sögn kæranda fer þar fram hennar helsta tómstundarstarf. Í kæru til úrskurðarnefndarinnar setur kærandi fram fimm sundurliðaðar kröfur og verður fyrst vikið að þeirri kröfu að Vesturbyggð veiti henni ferðaþjónustu þannig að hún geti komist sinna ferða að eigin vali.

Kærandi í máli þessu er X ára gömul og á því rétt á þjónustu á grundvelli laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra, sbr. 1. tölul. 2. gr. laganna. Kærandi er hreyfihömluð og á því einnig rétt á þjónustu á grundvelli laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks, sbr. 2. gr. laganna.

Markmið laga um málefni aldraðra er að aldraðir eigi völ á þeirri heilbrigðis- og félagslegu þjónustu sem þeir þurfa á að halda og að hún sé veitt á því þjónustustigi sem er eðlilegast, miðað við þörf og ástand hins aldraða. Við framkvæmd laganna skal þess gætt að aldraðir njóti jafnréttis á við aðra þjóðfélagsþegna og að sjálfsákvörðunarréttur þeirra sé virtur.

Fjallað er um réttindi fatlaðs fólks í lögum nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Markmið laga um málefni fatlaðs fólks er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Samkvæmt 7. gr. laganna skal fatlað fólk eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skuli leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði menntunar og heilbrigðis- og félagsþjónustu. Reynist þjónustuþörf fatlaðs einstaklings meiri en svo að henni verði fullnægt innan almennrar þjónustu skal hann fá þjónustu samkvæmt lögunum. Við framkvæmd laganna skal tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 4. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar sem og kostnaði vegna hennar, samkvæmt lögum þessum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.

Í 35. gr. laga um málefni fatlaðs fólks er fjallað um rétt fatlaðs fólks til ferðaþjónustu en þar segir í 1. mgr. að sveitarfélög skuli gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu en markmið hennar sé að gera þeim sem ekki geti nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar kleift að stunda atvinnu og nám og njóta tómstunda. Þá kemur fram í 2. mgr. 35. gr. að fatlað fólk skuli eiga rétt á ferðaþjónustu á vegum sveitarfélaga vegna aksturs á þjónustustofnanir og vegna annarrar sértækrar þjónustu sem því er veitt sérstaklega.

Ákvæði 1. mgr. 35. gr. laganna um að sveitarfélög skuli gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu vegna atvinnu, náms og tómstunda felur ekki í sér fortakslausa skyldu sveitarfélags til að fullnægja þörfum einstaklings til ferðaþjónustu. Sú niðurstaða skýrist bæði af orðalagi ákvæðisins, „gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu“, en einnig af samanburðarskýringu við 2. mgr. 35. gr. um ferðir vegna nauðsynlegrar þjónustu, en samkvæmt því er lögð ríkari skylda á herðar sveitarfélögum til að fullnægja slíkum þörfum fatlaðs fólks. Hér er því í lögunum gerður greinarmunur á skyldum sveitarfélaga til að veita ferðaþjónustu vegna atvinnu, náms og tómstunda annars vegar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laganna, og nauðsynlega þjónustu fötluðu fólki til handa hins vegar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laganna ákveða sveitarfélög því í hve miklum mæli ferðaþjónusta vegna atvinnu, náms og tómstunda skuli vera veitt.

Í 3. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 kemur fram að ráðherra sé heimilt að gefa út leiðbeinandi reglur fyrir sveitarfélögin um rekstur ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk á grundvelli ákvæðisins. Sveitarstjórnum sé jafnframt heimilt að setja reglur um þjónustuna á grundvelli ákvæðisins og leiðbeinandi reglna ráðherra. Þá sé sveitarfélögum heimilt að innheimta gjald fyrir ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk samkvæmt gjaldskrá sem sveitarstjórnin skuli setja og það skuli taka mið af gjaldi fyrir almenningssamgöngur á viðkomandi svæði. Í samræmi við ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 og 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er ákvörðun um umfang ferðaþjónustu fatlaðs fólks að meginstefnu til lögð í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir, þ.e. atriði sem byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnar á viðkomandi málefni. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála ef það er byggt á lögmætum sjónarmiðum og í samræmi við lög að öðru leyti.

Í leiðbeinandi reglum velferðarráðuneytisins fyrir sveitarfélög um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk kemur fram að reglunum sé ætlað að vera til hliðsjónar og stuðla að samræmi milli sveitarfélaga og þjónustusvæða. Í 3. gr. reglnanna segir meðal annars að viðmið um ferðafjölda skuli taka mið af þörfum hvers og eins. Þá segir að ferðir vegna afþreyingar eða tómstunda skuli metnar í samráði við hvern og einn og í öllum tilfellum skuli meta þarfir og markmið viðkomandi einstaklings og getu hans til að ná þeim markmiðum. Í 8. gr. reglnanna kemur fram að framkvæmd ferðaþjónustu skuli styðja við það markmið að efla vald fatlaðs fólks yfir aðstæðum sínum og lífi, styrkja félaglega stöðu þess, sjálfsvirðingu og lífsgæði. Reglur sveitarfélags skuli ganga út frá því að aðstæður hvers einstaklings eigi að meta sérstaklega. Þar beri að meta markmið einstaklingsins, meðal annars hvað varðar atvinnu, nám og tómstundir, og hvaða þarfir hann hafi fyrir ferðaþjónustu sem myndi gera honum kleift að ná þeim markmiðum.

Vesturbyggð hefur útfært nánar framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, meðal annars með reglum sveitarfélagsins um ferðaþjónustu fatlaðra sem samþykktar voru í bæjarstjórn 22. janúar 2014. Í 1. gr. reglnanna kemur fram að markmið ferðaþjónustu fatlaðra sé að gera fötluðum sem ekki geti nýtt sér almenningsfarartæki og/eða eigin farartæki kleift að stunda atvinnu og nám, sbr. 35. gr. laga nr. 59/1992, sækja þjónustu sem fötluðum sé veitt sérstaklega, svo sem hæfingu og endurhæfingu samkvæmt 1. – 4. tölul. 9. gr. laganna, og njóta skipulags tómstundastarfs.

Í 1. mgr. 2. gr. reglnanna kemur fram að ferðaþjónustan sé ætluð til afnota fyrir þá einstaklinga 6 ára og eldri sem eigi lögheimili í sveitarfélaginu, heyri undir lög um málefni fatlaðra, þarfnist sérstakrar þjónustu og stuðnings af þeim sökum og uppfylli eitt eða fleiri eftirtalinna skilyrða:

1. Bundnir hjólastól.

2. Blindir og geta ekki notað önnur farartæki.

3. Þurfa sérhæfða ferðaþjónustu til að komast leiðar sinnar vegna andlegrar og/eða líkamlegrar fötlunar.

4. Að notandi eigi ekki bifreið sem keypt er með styrkjum frá Tryggingastofnun ríkisins.

Í 4. mgr. 2. gr. reglnanna segir að meðferð umsókna sem berist frá einstaklingum sem dvelji á hjúkrunarheimilum eða öldrunarstofnunum skuli fara fram sérstakt einstaklingsbundið mat á þjónustu með hliðsjón af þörfum umsækjanda og þeirri þjónustu sem sé veitt eða skuli veitt af viðkomandi stofnun, að fenginni greinargerð viðkomandi stofnunar.

Óumdeilt er að kærandi er fötluð og á rétt á þjónustu samkvæmt lögum nr. 59/1992, sbr. 2. gr. laganna. Þá er einnig óumdeilt að kærandi uppfyllir skilyrði 1. mgr. 2. gr. reglna Vesturbyggðar um ferðaþjónustu fatlaðra. Þegar afstaða er tekin til kröfu kæranda að tryggja henni ferðaþjónustu þannig að hún geti komist sinna ferða að eigin vali ber að mati úrskurðarnefndarinnar að líta til þess sem að framan greinir um að sveitarfélög skuli gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu og að þau ákveði í hve miklum mæli ferðaþjónusta, vegna meðal annars tómstunda, skuli vera. Eru það þær almennu kröfur sem lögin gera til þeirrar þjónustu sem krafist er af sveitarfélögum, sem þeim hefur verið falið að útfæra nánar í þeim reglum sem settar eru um framkvæmd þjónustunnar.

Hvað varðar ferðaþjónustu til að njóta tómstunda gera reglur Vesturbyggðar ráð fyrir að fatlaðir einstaklingar eigi eingöngu rétt á þeirri þjónustu til að njóta skipulags tómstundastarfs. Samkvæmt framangreindu er því ekki gert ráð fyrir að fatlaðir einstaklingar geti fengið ferðaþjónustu frá sveitarfélaginu til að njóta tómstunda hvar og hvenær sem þeir kunna að kjósa. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur kæranda því verið boðin þjónusta til samræmis við reglur Vesturbyggðar hvað varðar ferðaþjónustu til að njóta tómstunda.

Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að gera athugasemdir við málsmeðferð Vesturbyggðar vegna umsóknar kæranda um ferðaþjónustu. Í fyrsta lagi má nefna að kærandi hefur gert athugasemd við afgreiðslutíma sveitarfélagsins. Um það vísar nefndin til þess að í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er áréttuð sú grundvallarregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í reglunni felst enn fremur að aldrei megi vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Að mati nefndarinnar hefur það dregist úr hófi að Vesturbyggð tæki endanlega ákvörðun í máli kæranda.

Í öðru lagi vísar nefndin til 3. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 þar sem fram kemur að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig koma megi til móts við óskir hans. Þá gera reglur Vesturbyggðar um akstursþjónustu ráð fyrir að það skuli fara fram sérstakt einstaklingsbundið mat á þjónustu þeirra sem dvelji á hjúkrunarheimilum eða öldrunarstofnunum, að fenginni greinargerð viðkomandi stofnunar. Af hálfu kæranda hefur komið fram að slíkt mat hafi aldrei farið fram varðandi hennar þarfir. Af hálfu sveitarfélagsins hefur komið fram að þarfir kæranda hafi legið skýrt fyrir. Hins vegar verður ekki ráðið að sveitarfélagið hafi gætt að framangreindri lagaskyldu, enda hafa engin gögn verið lögð fram sem benda til þess. Þrátt fyrir framangreindan ágalla á málsmeðferð Vesturbyggðar, sem úrskurðarnefndin gerir athugasemdir við, er það mat nefndarinnar að hin kærða ákvörðun verði ekki felld úr gildi. Við það mat lítur úrskurðarnefndin annars vegar til þess að kæranda hefur verið boðin hámarks ferðaþjónusta vegna tómstunda í samræmi við reglur sveitarfélagsins og hins vegar til kröfu kæranda þess efnis að nefndin fjalli efnislega um málið og því verði alls ekki vísað til Vesturbyggðar til nýrrar meðferðar. Úrskurðarnefndin beinir því til sveitarfélagsins að haga málsmeðferð sinni vegna umsókna einstaklinga framvegis í samræmi við framangreind sjónarmið og lagaskyldur.

Með vísan til þess sem að framan er rakið um sjálfstjórn sveitarfélaga verður ekki talið að ákvæði 2. gr. reglna Vesturbyggðar um ferðaþjónustu fatlaðra sé ómálefnalegt eða að það brjóti gegn ákvæði 35. gr. laga nr. 59/1992. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

Hvað varðar þær kröfur kæranda að Vesturbyggð verði gert að fara að gildandi lögum sem tryggi fötluðu fólki jafnræði vegna búsetu, að Vesturbyggð breyti akstursreglum sínum og að sveitarfélagið greiði framlagðan reikning hennar vísar nefndin til 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 59/1992 þar sem fram kemur að fötluðum einstaklingi sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir um þjónustu sem teknar eru á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. lög nr. 85/2015. Í 2. mgr. 5. gr. a segir að úrskurðarnefndin fjalli um málsmeðferð, rétt til þjónustu og hvort þjónustan sé í samræmi við lögin, reglugerðir eða reglur hlutaðeigandi sveitarfélags sem settar eru á grundvelli laganna. Að mati nefndarinnar er það því ekki hlutverk nefndarinnar að fjalla um framangreinda kröfuliði kæranda og er þeim því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Afgreiðsla Vesturbyggðar, dags. 16. ágúst 2016, á umsókn A, um ferðaþjónustu fatlaðra er staðfest. Öðrum kröfum kæranda er vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson