Úrskurður nr. 457/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 23. nóvember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 457/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16070044
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 26. júlí 2016, kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags 18. júlí 2016, um að synja henni um hæli á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002, um útlendinga. Eiginmaður kæranda sótti einnig um hæli hér á landi á sama tíma.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að henni verði veitt staða flóttamanns á Íslandi skv. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, sbr. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga eða viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga og með vísan til 8. mgr. 46. gr. útlendingalaga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 13. mars 2016 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 11. júlí 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags 18. júlí s.á., synjaði Útlendingastofnun kæranda um hæli ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 26. júlí 2016 en kærandi hafði sama dag óskað eftir því að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað. Með bréfi, dags. 27. júlí 2016, féllst kærunefnd útlendingamála á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa. Þann 10. ágúst 2016 barst greinargerð kæranda.
Þann 3. nóvember 2016 kom eiginmaður kæranda fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður hans og túlkur.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun kvaðst kærandi vera í hættu í heimalandi sínu vegna þess að eiginmanni hennar stafi ógn af fjölskyldu lögreglumanns sem hafi myrt tengdaföður kæranda. Eiginmaður kæranda hafi þurft að þola ofbeldi og hótanir af hálfu ókunnugra aðila í kjölfar þess að hann hafi tekið virkan þátt í baráttunni fyrir réttlæti og heiðri föður síns. Hafi banamaður tengdaföður kæranda fyrirskipað atlögurnar úr fangelsi, en þar sem viðkomandi hafi starfað sem lögreglumaður fáist yfirvöld ekki til að vernda eiginmann kæranda og tengdafjölskyldu hennar.
Útlendingastofnun taldi að allar upplýsingar bendi til þess að stjórnvöld og löggæsla í […] séu í stakk búin til að veita kæranda viðeigandi vernd. Stofnunin taldi atvik þau er kærandi hafði lýst ekki ná þeim alvarleika að þeim yrði jafnað til ofsókna í skilningi 1. mgr. 44. gr., sbr. 44. gr. a, laga um útlendinga. Þá væri ekki unnt að rekja aðstæður kæranda til kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að sérstökum þjóðfélagshópi eða stjórnmálaskoðunar, sbr. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Einnig taldi stofnunin kæranda ekki eiga á hættu illa meðferð skv. 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Af öllu ofangreindu var það því mat stofnunarinnar að synja bæri um hæli skv. 1. og 2.mgr. 44. gr. laga um útlendinga.
Útlendingastofnun synjaði kæranda jafnframt um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið, sbr. 12. gr. f. laga um útlendinga.
Það var ennfremur mat Útlendingastofnunar að endursending kæranda til heimaríkis hennar myndi ekki brjóta gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.
Þá var kæranda vísað frá landinu á grundvelli 3. mgr. 90. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga sbr. IX. kafla reglugerðarinnar. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra myndi ekki fresta réttaráhrifum ákvörðunarinnar með vísan til c liðar 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að ástæða flótta hennar frá heimaríki sé vegna þeirra hótana og árása sem eiginmaður kæranda hafi orðið fyrir. Árið 2007 hafi tengdafaðir kæranda verið skotinn til bana […] af lögreglumanni. […]. Áður en dómur hafi fallið hafi eiginmaður kæranda orðið fyrir tveimur alvarlegum líkamsárásum auk stöðugra hótana af hendi fjölskyldu lögreglumannsins. Eiginmaður kæranda hafi tilkynnt brotin til lögreglu en ekkert hafi verið aðhafst. Árið 2015 hafi kærandi og eiginmaður hennar fengið vitneskju um að fangelsisvist lögreglumannsins hafi verið lækkuð niður í 15 ár. Hafi tengdafjölskylda kæranda mótmælt þessarar mildun harðlega og krafist þess að lögreglumaðurinn tæki út þá refsingu sem hann ætti skilið. Í kjölfar mótmæla eiginmanns kæranda hafi hótanirnar byrjað á ný. Í byrjun þessa árs hafi kærandi verið á kaffihúsi með eiginmanni sínum þegar ráðist hafi verið á þann síðarnefnda. Hafi kærandi og eiginmaður hennar þá ákveðið að flýja land þar sem augljóst væri að þeim væri ekki vært í heimalandi sínu. Eftir að þau hafi komið til landsins hafi þau fengið þær fréttir að brotist hafi verið inn í hús tengdamóður kæranda og ráðist á hana. Hafi lögreglan ekki sýnt áhuga á að aðstoða tengdamóður kæranda þegar hún hafi leitað til þeirra eftir atvikið þrátt fyrir að brotið hafi náðst á myndbandsupptöku. Kærandi kveðst óttast um líf eiginmanns síns eða að hann verði beittur ofbeldi, snúi þau aftur til […]. Eiginmaður kæranda hefur lagt fram gögn máli þeirra til stuðnings.
Kærandi bendir á að samkvæmt hennar heimildum viðgangist […].
Í greinagerð kæranda kemur fram að hún telji aðstæður sínar falla undir ofsóknir vegna aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi í skilningi 1. mgr. 44. gr. a útlendingalaga. Samkvæmt leiðbeiningum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá árinu 2006 geti fjölskylda talist sérstakur þjóðfélagshópur skv. flóttamannasamningnum þegar líkur séu á því að meðlimir ákveðinnar fjölskyldu séu í hættu á að verða fyrir pyndingum eða vanvirðandi meðferð við endursendingu. Eiginmanni kæranda hafi borist ítrekaðar líflátshótanir og orðið fyrir fjölmörgum líkamsárásum vegna málsins. Telur kærandi að með hliðsjón af þessu sé enginn vafi á því að skilyrðinu um „ofsóknir“, sbr. einnig 1. mgr. 44. gr. a laga um útlendinga, sé fullnægt þar sem lífi eiginmanns kæranda hafi verið ógnað með þeim hætti sem lýst hafi verið.
Í greinagerð bendir kærandi á að það sé til lítils að ætlast til þess að hún geti leitað til […] yfirvalda og fengið þar vernd, þegar það liggi fyrir í skýrslum alþjóðlegra stofnana að umfangsmikil opinber spilling ríki í […] og að réttarkerfið standi höllum fæti. Ekki sé hægt að ganga út frá því að yfirvöld séu fær um að veita þegnum sínum fullnægjandi vernd með vísan til þess að [...]. Það eitt og sér segi ekkert til um hvernig framkvæmdin sé í raun og veru. Þvert á móti megi benda á að […]. Að mati kæranda benda öll gögn til þess að spilling og mútuþægni séu landlægt vandamál sem veikt réttar- og löggæslukerfi […] sé á engan hátt stakk búið til að veita þegnum sínum vernd gegn. Telur kærandi að endursending hennar myndi brjóta í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamningsins.
Þá er í greinagerð fjallað um ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og samspil þess við m.a. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 15. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2004/83/EB um lágmarksskilyrði til að ríkisborgarar þriðju landa eða ríkisfangslausir einstaklingar teljist flóttamenn eða menn sem að öðru leyti þarfnist alþjóðlegrar verndar og um inntak slíkrar verndar. Tilskipunin hafi nú verið uppfærð með tilskipun nr. 2011/95/ESB. Í ll. kafla tilskipunarinnar séu talin upp þau viðmið sem hafa beri til hliðsjónar við mat á þörf einstaklingsins fyrir alþjóðlegri vernd. Skuli slíkt mat fara fram á einstaklingsgrundvelli og verði m.a. að meta hvort hægt sé með sanngjörnum hætti að ætlast til þess að umsækjandi leiti verndar stjórnvalda í viðkomandi ríki.
Varðandi varakröfu kæranda kemur fram í greinagerð hennar að í greinagerð með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingar á lögum um útlendinga, komi fram í sérstökum athugasemdum að ekki sé um tæmandi talningu að ræða í 12. gr. f laganna á forsendum dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þar sem veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni. Taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum skv. VII. kafla laganna s.s. almennra aðstæðna í heimalandi hælisleitanda, þ.á m. hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Telur kærandi að uppfyllt séu skilyrði 12. gr. f laga um útlendinga þar sem stjórnvöld í […], fyrst og fremst lögreglan, annað hvort vilji ekki eða geti ekki veitt þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum af því tagi sem um ræði.
Bendir kærandi á að ekki sé mögulegt fyrir hana að búa annarsstaðar í […]. […]. Því sé ekki sjálfgefið að henni sé unnt að láta sig hverfa og lifa lífi sínu í friði án afskipta þeirra sem hún óttist.
Í greinargerð er þess að lokum krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi þar sem stofnunin hafi brotið gegn rannsóknarreglu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og rannsóknarskyldu sinni skv. 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga. Jafnframt hafi stofnunin tekið ákvörðun á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga. Kærandi telji Útlendingastofnun ekki hafa tekið afstöðu til þeirra gagna sem eiginmaður kæranda hafi lagt fram í málinu. Af hálfu kæranda er gerð athugasemd við vinnubrögð Útlendingastofnunar þar sem eiginleg rannsókn eða einstaklingsbundið mat hafi ekki farið fram á aðstæðum kæranda af hálfu stofnunarinnar. Telur kærandi að hún uppfylli öll skilyrði 44. gr. laga um útlendinga sbr. A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins sem og skilyrði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og því hafi stjórnvöldum borið að veita henni hæli hér á landi eða að minnsta kosti viðbótarvernd.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þegar kærandi sótti um hæli á Íslandi hafi hún framvísað […] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé […] ríkisborgari.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...]
Af fyrrgreindum gögnum má eigi að síður ráða að spilling sé mikið vandamál í […], þar á meðal í löggæslu- og réttarkerfinu. Þar kemur þó m.a. fram að […] stjórnvöld hafi tekið mikilvæg skref til að auka vernd borgara sinna og að […] hafi miðað áfram í málefnum er snerta réttarkerfið, frelsi og öryggi. Á undanförnum árum hafi talsvert verið unnið að því að uppræta spillingu í löggæslunni og dómsvaldinu og eitthvað hafi miðað áfram í þeim málum. Endurnýjun hafi átt sér stað í lögregluliði landsins og sjálfstæði dómstóla og eftirlit með starfsemi þeirra aukið. [...].
Ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hennar séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Kærandi kveður eiginmann sinn vera í hættu í heimalandi vegna hótana af hálfu aðila sem tengjast lögreglumanni sem hafi orðið tengdaföður kæranda að bana.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hennar bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).
Eins og að framan greinir telur kærandi eiginmann sinn verða fyrir ofsóknum og að ástæður ofsóknanna sé barátta fjölskyldu hans fyrir því að banamaður tengdaföður kæranda hljóti viðeigandi refsingu fyrir brot sitt. Kærandi kveðst óttast um líf eiginmanns síns ef þeim verði gert að snúa aftur til […] og hefur greint frá hótunum sem tengdafjölskylda hennar hafi orðið fyrir. Kærandi kveður lögreglu í heimaríki hennar ekki geta veitt eiginmann hennar fullnægjandi vernd vegna tengsla þess aðila sem standi að baki þeim ofsóknum sem eiginmaður kæranda hefur lýst við lögregluna í […] en eiginmaður hennar hefur haldið því fram að banamaður föður hans hafi verið lögreglumaður. Í gögnum sem eiginmaður kæranda hefur lagt fram hjá kærunefnd kemur fram að maðurinn sem varð tengdaföður kæranda að bana hafi starfað sem öryggisvörður […]. Hann hafi hlotið 22 ára fangelsisrefsingu fyrir brot sitt en refsingin hafi síðar verið milduð vegna […]. Að mati kærunefndar benda gögn málsins ekki til annars en að banamaður tengdaföður kæranda hafi hlotið fangelsisrefsingu fyrir brot sitt í kjölfar eðlilegrar málsmeðferðar og að ekkert bendi til þess að störf innan lögreglunnar hafi haft áhrif á niðurstöðu málsins. Í því ljósi telur kærunefnd að gögn málsins styðji ekki fullyrðingar kæranda um að ítök banamanns tengdaföður hans í […] réttarvörslukerfi leiði til þess að hann njóti ekki verndar yfirvalda í […]. Þá styðji þau gögn og upplýsingar sem kærunefnd hefur skoðað ekki þá frásögn eiginmanns kæranda að hann geti ekki leitað aðstoðar lögreglu og yfirvalda í […] vegna annarra ástæðna. Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða áreiti af hendi […] yfirvalda eða aðila tengdum þeim sem hafa náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 44. gr. a laga um útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til slíkra ofsókna eða ástæðuríks ótta við slíkar ofsóknir. Eins og að framan greinir er það mat kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að stjórnvöld í […] geti ekki eða vilji ekki veita henni vernd gegn þeirri hættu sem hún telur sig vera í. Þá er það mat kærunefndar að kærandi hafi ekki borið fyrir sig ofsóknir af ástæðum sem taldar eru upp í 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, þ.e. á grundvelli kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana. Kærunefnd hefur í þessu sambandi litið til leiðbeininga Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um […]. Kærunefnd telur þó ekkert í máli kæranda benda til þess að hún eða fjölskylda hennar sé í slíkri aðstöðu. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu réttarstöðu flóttamanns.
Ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum teljist einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands.
Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og frásögn kæranda verður að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N.M. og M.M. gegn Bretlandi í málum nr. 38851/09 og 39128/09).
Í þeim gögnum sem kærunefndin hefur yfirfarið kemur fram að stjórnvöld í […] vinni að því að bæta réttarkerfi landsins og frelsi og öryggi almennings. Hefur þó nokkur árangur náðst síðustu ár þó enn sé þörf á frekari umbótum. Eiginmaður kæranda kveðst hafa orðið fyrir ofbeldi og hótunum af hálfu aðila sem tengjast lögreglumanni sem hafi orðið tengdaföður kæranda að bana. Þó rétt sé að veikleikar séu á réttarkerfinu í […] þá hafa, líkt og áður hefur komið fram, átt sér stað umbætur á liðnum árum og því er það mat kærunefndar að þó svo kærandi ætti raunverulega á hættu að sæta ofbeldi í heimalandi sínu, af hálfu þeirra aðila sem hún hefur nefnt, þá hafi hún raunhæfan möguleika á að leita sér ásjár stjórnvalda þar. Styðja heimildir ekki þá staðhæfingu kæranda að […] stjórnvöld skorti vilja eða getu til að veita kæranda viðeigandi vernd óski hún eftir henni.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um […] telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hennar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. gr. og 1. mgr. 45 gr. laga um útlendinga.
Ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita megi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem henni yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki megi með réttu gera henni að bera ábyrgð á. Sérstaklega skuli taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. Kærunefnd telur með vísan til orðalags ákvæðisins um „rík mannúðarsjónarmið“ og „ríka þörf á vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Í skýringum með 2. gr. laga nr. 115/2010 sem breyttu ákvæði 12. gr. f útlendingalaga er fjallað um erfiðar félagslegar aðstæður. Þar kemur fram að átt sé við að útlendingur hafi þörf á vernd vegna félagslegra aðstæðna í heimalandi og eru þar nefnd sem dæmi aðstæður kvenna sem annað hvort hafa sætt kynferðislegu ofbeldi, sem leitt getur til erfiðrar stöðu þeirra í heimalandi, eða aðstæður kvenna sem ekki aðhyllast kynhlutverk sem er hefðbundið í heimaríki þeirra og eiga á hættu útskúfun eða ofbeldi við endurkomu. Verndarþörf þjóðfélagshópa að öðru leyti myndi fara eftir aðstæðum í hverju máli. Kærandi er fædd og uppalinn í […] og á þar fjölskyldu. Þá benda gögn ennfremur til þess, líkt og áður hefur komið fram, að kærandi geti leitað aðstoðar yfirvalda í […] vegna stöðu sinnar og þeirra ofsókna sem hún hefur lýst. Kærunefnd telur því að aðstæður kæranda við endurkomu til heimalands séu ekki slíkar að þær geti talist erfiðar í skilningi ákvæðis 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar gögn málsins eru virt í heild sinni er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í […] séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.
Jafnframt telur kærunefndin kæranda ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á Íslandi í skamman tíma.
Rannsóknarregla stjórnsýslulaga
Kærandi heldur því fram að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun. Ekki hafi verið tekin afstaða til þeirra gagna sem eiginmaður kæranda hafi lagt fram í málinu.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal Útlendingastofnun sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á.
Við töku ákvörðunar í máli kæranda hjá Útlendingastofnun byggði stofnunin niðurstöðu sína á gögnum sem aflað var við rekstur málsins auk þeirra gagna sem kærandi lagði fram og skýrslna sem vísað var til í greinargerð kæranda. Kærunefndin fær ekki séð að skort hafi á rannsókn máls kæranda hjá Útlendingastofnun og fellst því ekki á það með kæranda að stofnunin hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum og lögum um útlendinga.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson