1037/2021. Úrskurður frá 27. ágúst 2021.
Úrskurður
Hinn 27. ágúst 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1037/2021 í máli ÚNU 21050002.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 2. maí 2021, kærði A afgreiðslu heilbrigðisráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum.Í kæru kemur fram að kærandi telji sig þurfa að fá upplýsingar um hvað standi í samningum íslenska ríkisins við framleiðendur bóluefna gegn COVID-19 vegna áætlana stjórnvalda um að bólusetja ungt og heilbrigt fólk vegna sjúkdóms sem því stafi lítil sem engin hætta af. Til dæmis megi spyrja hvort búið sé að skuldbinda ákveðinn fjölda Íslendinga til að taka þátt í bólusetningum en slíkt myndi fela í sér alvarleg mannréttindabrot.
Með kæru fylgdi afrit af samskiptum kæranda við heilbrigðisráðuneytið en af þeim má ráða að ráðuneytið synjaði beiðninni með tölvupósti, dags. 4. mars 2021, með vísan til þess að samningarnir féllu undir takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna, sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá er jafnframt vísað til þess að samningarnir séu undanþegnir upplýsingarétti vegna almannahagsmuna, sbr. 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Loks liggur fyrir að kærandi ítrekaði beiðni sína þann 19. apríl 2021 en ekki verður séð að ráðuneytið hafi svarað erindinu.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt heilbrigðisráðuneyti með erindi, dags. 3. maí 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Umsögn heilbrigðisráðuneytisins barst þann 28. júní 2021. Þar kemur fram að ráðuneytið hafi undirritað tíu samninga á grundvelli samninga framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins við lyfjaframleiðendur. Annars vegar sé um að ræða þríhliða samninga við sænska ríkið og viðkomandi lyfjaframleiðanda um afhendingu bóluefnis, ábyrgð o.fl. og hins vegar samninga við sænska ríkið um greiðslur vegna kaupa á bóluefni. Ákveðið hafi verið að gera samninga við marga mögulega framleiðendur til að hámarka möguleika á því að koma bóluefni á markað sem fyrst. Í öllum samningum ESB sé gert ráð fyrir því að EFTA-ríkin geti fengið hlutdeild af umsömdum bóluefnaskömmtum gegn því að axla ábyrgð samkvæmt samningi. Þátttökuríki Evrópusambandsins og EFTA-ríkin séu því jafnsett um öll atriði samninganna, þ.m.t. ákvæði um trúnaðar- og þagnarskyldu gagnvart lyfjaframleiðendum.
Í umsögninni er vikið að ákvæði 9. gr. upplýsingalaga. Undir það falli viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu, svo og aðra viðkvæma viðskiptahagsmuni. Að mati heilbrigðisráðuneytisins innihalda umbeðnir samningar upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni sem séu enn virkir þar sem faraldur ríki enn. Þetta hagsmunamat geti breyst að faraldri loknum og samningarnir gerðir opinberir. Nú geti afhending samninganna hins vegar skaðað hagsmuni íslenska ríkisins í baráttu við COVID-19, t.d. þar sem afhending bóluefnis sem samið hefur verið um fari ekki fram. Jafnframt megi leiða að því líkur að þörf verði fyrir áframhaldandi bólusetningar og nauðsynlegt að ganga til frekari samninga um kaup á bóluefnum. Afhending samninganna geti spillt fyrir slíkum samningaviðræðum og möguleikum ríkisins til áframhaldandi kaupa á bóluefnum.
Heilbrigðisráðuneytið vísar til þess að ef veita skuli aðgang að upplýsingum sem falli undir 9. gr. laganna þurfi að afla skriflegs samþykkis þess sem í hlut á. Hins vegar liggi fyrir sú viljaafstaða lyfjaframleiðenda að efni samninganna fari leynt. Verði farið gegn vilja þeirra geti skapast sú hætta að bóluefnasamningar falli niður vegna trúnaðarbrests og samningaviðræðum næstu ára stefnt í hættu. Ráðuneytið hafi aflað þeirra upplýsinga að hvorki aðildarríki ESB né Noregur hafi afhent sambærilega samninga sem ríkin hafa gert við lyfjaframleiðendur.
Varðandi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga kemur m.a. fram af hálfu heilbrigðisráðuneytisins að afhending umbeðinna gagna væri til þess fallin að spilla samskiptum við lyfjaframleiðendur og aðra viðsemjendur íslenska ríkisins, einkum þar sem afhending á bóluefnum hafi ekki farið fram. Slíkt geti haft verulega neikvæð áhrif á þá almannahagsmuni sem felist í því að fá bóluefni við COVID-19 til Íslands sem fyrst og fyrir sem flesta. Vísað er til fyrri úrskurða úrskurðarnefndarinnar um skýringu ákvæðisins varðandi samninga við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir.
Umsögn heilbrigðisráðuneytisins var kynnt kæranda með erindi, dags. 1. júlí 2021, og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 12. júlí 2021, segir m.a. að kærandi geti ekki séð af upplýsingalögum að samningar séu undanskildir aðgangi. Ekki skipti máli hvort heilbrigðisráðuneytið telji málið viðkvæmt eða ekki. Upplýsingalög taki til allrar starfsemi stjórnvalda og til hvers konar þjónustustarfsemi, samningsgerðar, setningar stjórnvaldsfyrirmæla og annarrar starfsemi. Kærandi vísar til þess að lyfja- og matvælaeftirlit Bandaríkjanna hafi varað við notkun bóluefna frá Pfizer og Moderna vegna hættu á hjartavöðvabólgu í ungu fólki. Stjórnvöld haldi hins vegar áfram að gefa ungu fólki lyfin sem séu á neyðarleyfi. Yfirvöld setji boð upp sem nokkurs konar kvaðningu, höfði til samvisku fólks og geri það ábyrgt fyrir heilsu annarra.
Kærandi telur að Lyfjastofnun reyni að fela upplýsingar um aukaverkanir bóluefnanna. Yfirvöld láti Íslendinga taka þátt í lyfjarannsókn án þess að fólk geri sér grein fyrir því, sérstaklega ungt fólk. Yfirmaður Lyfjastofnunar fái álagsgreiðslur fyrir þetta. Fram hafi komið að fjöldi kvenna hafi kvartað undan breytingum á tíðahring, konur hafi misst fóstur og eins hafi aldrei verið rannsakað hvað það þýði að blanda saman tveimur ólíkum bóluefnum. Þess vegna sé mjög mikilvægt að vita hvað ríkið sé búið að semja um varðandi þátttöku Íslendinga í þessari rannsókn.
Niðurstaða
1.Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum gegn COVID-19. Um er að ræða eftirfarandi samninga:
1. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og AstraZeneca AB um kaup á bóluefni.
2. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og CureVac AG um kaup á bóluefni.
3. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins, Pfizer Inc. og BioNTech Manufacturing GmbH um kaup á bóluefni.
4. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Janssen Pharmaceutica NV um kaup á bóluefni.
5. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Moderna Switzerland GmbH um kaup á bóluefni.
Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga skal mál borið skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var tilkynnt um ákvörðun. Heilbrigðisráðuneytið synjaði beiðni kæranda með tölvupósti, dags. 4. mars 2021, en kæra barst úrskurðarnefndinni þann 3. maí 2021. Hún barst því um það bil mánuði eftir að kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga rann út. Í ákvörðun heilbrigðisráðuneytisins um að synja kæranda um aðgang var þó hvorki leiðbeint um kæruheimild þá sem kveðið er á um í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga né kærufrest samkvæmt 1. mgr. 22. gr., svo sem áskilið er í 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga.
Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal vísa kæru frá ef hún berst að liðnum kærufresti, nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar. Eins og hér stendur á er einnig til þess að líta að kærandi ítrekaði beiðni sína þann 19. apríl 2021 og óskaði „formlega“ eftir afriti af umbeðnum gögnum. Tekið var fram að ef beiðninni yrði hafnað myndi kærandi afla aðstoðar lögmanns til að fá gögnin afhent. Ekki fæst séð að heilbrigðisráðuneytið hafi svarað erindinu en eins og hér stendur á má jafna þeirri aðstöðu við að ráðuneytið hafi synjað beiðninni að nýju, sbr. einnig ákvæði 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga. Í ljósi þessara atvika verður að telja afsakanlegt að kæran hafi ekki borist innan kærufrests og er hún því tekin til efnislegrar meðferðar, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
2.
Ákvörðun heilbrigðisráðuneytisins um synjun beiðni kæranda byggist annars vegar á því að þeir hafi að geyma upplýsingar um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni framleiðenda bóluefnanna, sbr. 2. málsl. 9. gr. upplýsinglaga, en hins vegar á því að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að aðgangur kæranda verði takmarkaður, sbr. 2. tölul. 10. gr. laganna.
Í athugasemdum við ákvæði 2. tölul. 10. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir eftirfarandi:
„Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Þeir hagsmunir sem hér er verið að vernda eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.“
Auk þess segir orðrétt:
„Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að varfærni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.“
Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur verið fallist á það sjónarmið að til að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi kunni að vera rétt að samskipti, sem fari fram á þeim vettvangi, séu undanþegin upplýsingarétti á meðan samskiptin standa yfir. Þannig megi meðal annars tryggja að samskipti geti farið fram frjálst og óhindrað. Við matið er litið til eðlis þessara samskipta og hvort líta megi á þau sem ófullgerð vinnugögn eða endanlega afgreiðslu mála. Þá er að mati úrskurðarnefndarinnar jafnframt rétt að líta til þess hvort samskiptin snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almannavitorði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða alþjóðastofnana á íslenskum stjórnvöldum glatist. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórnvöld geti, með vísan til mikilvægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. A-326/2009, 770/2018 og 898/2020. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að skilyrðið um almannahagsmuni væri þá í reynd þýðingarlaust.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir umbeðin gögn með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Af gögnunum og skýringum heilbrigðisráðuneytisins leikur ekki vafi á því að líta ber á samningana sem samskipti við önnur ríki í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Þá varða samningarnir að hluta samskipti við fjölþjóðastofnarnir, þ.e. stofnanir Evrópusambandsins vegna þátttöku íslenska ríkisins í samningi um Evrópska efnahagssvæðið, en fyrir liggur að íslenska ríkinu var gert kleift að taka þátt í kaupum á bóluefni gegn COVID-19 á grundvelli samstarfsins. Í málinu reynir því á það hvort þeir mikilvægu almannahagsmunir sem felast í því að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi standi því í vegi að kæranda verði veittur aðgangur að samningunum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál áréttar að það er skilyrði takmörkunar upplýsingaréttar á grundvelli 10. gr. upplýsingalaga að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess. Beiðni um upplýsingar verður ekki synjað með stoð í ákvæðinu nema aðgangur leiði af sér hættu á tjóni á einhverjum þeim hagsmunum sem njóta verndar samkvæmt ákvæðinu. Í þessu sambandi lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál m.a. til þess að í samningunum er gert ráð fyrir því að þeir skuli fara leynt.
Við þessar aðstæður telur úrskurðarnefndin einsýnt að birting samninganna í heild eða að hluta af hálfu íslenskra stjórnvalda væri til þess fallin að skerða það trúnaðartraust sem ríkir á milli samningsaðilanna, þ.e. íslenska ríkisins, sænska ríkisins, sem kemur fram fyrir hönd Evrópusambandsins gagnvart Íslandi og Noregi, og lyfjaframleiðendanna. Þrátt fyrir að samningarnir varði atriði sem geta ekki talist standa yfir í þeim skilningi sem áður er vikið að, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndarinnar nr. 701/2017 frá 11. september 2017, verður ekki fram hjá því litið að íslenska ríkinu mun líklega reynast nauðsynlegt að festa kaup á fleiri bóluefnaskömmtum gegn COVID-19. Samkvæmt framangreindu gæti afhending samninganna af hálfu íslenskra stjórnvalda leitt til þess að samningsaðilar íslenska ríkisins beri fyrir sig vanefndir á samningunum og að afhending bóluefna samkvæmt samningunum raskist og enn fremur að samningsstaða ríkisins vegna frekari kaupa á bóluefnum breytist til hins verra vegna þeirrar áherslu sem samningsaðilar íslenska ríkisins hafa lagt á trúnað.
Með hliðsjón af framangreindu lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að hin kærða ákvörðun fái stoð í 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, þar sem umbeðin gögn hafa að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir sem mikilvægir almannahagsmunir standa til að fari leynt. Það fær ekki breytt þessari niðurstöðu að almenningur eigi almennt ríkan rétt á að kynna sér samninga hins opinbera við einkaaðila sem fela í sér ráðstöfun opinbers fjármagns. Verður í því sambandi að leggja áherslu á að birting samninginna án samþykkis samningsaðila og staðfesting íslenskra stjórnvalda á efni samninganna getur haft í för með sér sömu afleiðingar og áður er lýst, þ.e. að samningsaðilar íslenska ríkisins neyti vanefndaúrræða gagnvart ríkinu með hugsanlegri röskun á afhendingu bóluefna sem og skerðingu á samningsstöðu íslenska ríkisins við frekari kaup á bóluefnum.
3.
Að fenginni þeirri niðurstöðu sem að framan greinir er að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál óþarft að kanna hvort skilyrði 9. gr. upplýsingalaga eru uppfyllt til takmörkunar á rétti kæranda til aðgangs að umbeðnum gögnum.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun heilbrigðisráðuneytisins, dags. 4. mars 2021, um synjun beiðni kæranda, A, um aðgang að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum gegn COVID-19.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir