A 296/2009 Úrskurður frá 19. mars 2009
ÚRSKURÐUR
Hinn 19. mars 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-296/2009.
Kæruefni
Með kæru, sem barst úrskurðarnefnd um úrskurðarmál þann 26. nóvember 2008, kærði [...] skort á svörum Seðlabanka Íslands við beiðni hennar frá 24. október 2008 um aðgang að minnismiðum sem [A] hefði vísað til í viðtali við [X].
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál barst afrit af bréfi Seðlabanka Íslands til kæranda, dags. 17. desember 2008. Þar var hafnað beiðni kæranda um aðgang að gögnum og er það sú afgreiðsla sem er kæruefni máls þessa.
Málsatvik og málsmeðferð
Atvik málsins eru í stuttu máli þau að 24. október 2008 sendi kærandi tölvupóst til Seðlabanka Íslands. Þar sagði m.a. svo:
„Í frétt [Y] í dag segir: [A] segir við [X] í gær að hann hafi oft varað ráðamenn íslensku bankanna við útþenslunni. „Við áttum fund eftir fund með stjórnendum bankanna og getum staðfest það með minnisblöðum.“
Með vísan til tilvitnaðra orða [A] fór kærandi fram á aðgang að þeim minnismiðum sem þar er vísað til.
Úrskurðarnefndin ritaði Seðlabanka Íslands bréf, dags. 27. nóvember 2008, þar sem skýrt er frá móttöku ofangreindrar kæru og vakin athygli á skyldum stjórnvalda samkvæmt 11. og 13. gr. upplýsingalaga varðandi erindi um aðgang að gögnum. Þá er því beint til Seðlabankans að taka ákvörðun um afgreiðslu erindis kæranda svo fljótt sem verða megi og eigi síðar en mánudaginn 8. desember.
Úrskurðarnefndinni barst 17. desember 2008 afrit af bréfi Seðlabanka Íslands til kæranda, dags. sama dag. Í því segir m.a.:
„Vísað er til tölvupósts yðar frá 24. október sl. þar sem óskað er eftir afritum af „minnismiðum“ [A] vegna fréttar í [Y] sama dag. Beiðnin er ekki sett fram með vísan til upplýsingalaga.
Beiðni yðar er hér með hafnað með vísan til 1. mgr. 3. gr. og 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, með áorðnum breytingum, og er rökstuðningur Seðlabankans fyrir synjuninni þessi:
Seðlabankinn telur að þér hafið ekki sýnt nægilega fram á um hvaða minnismiða verið er að biðja um, en sú krafa er gerð samkvæmt upplýsingalögum til beiðni um aðgang að gögnum að hún tiltaki það mál eða þau gögn í máli sem leitað er eftir.
Seðlabankinn telur að meintir minnismiðar hafi hvorki verið né séu til meðferðar hjá stjórnvöldum og tilheyri þar af leiðandi ekki tilteknu máli. Þeir hafi aðeins verið ritaðir vegna funda með stjórnendum stærstu bankanna sem séu ekki stjórnvöld.
Í þessu sambandi skal vísað til athugasemda um 3. gr. frumvarpsins þar sem segir m.a. að upplýsingaréttur almennings nái eingöngu til gagna sem eru eða hafa verið til meðferðar hjá stjórnvöldum.
[...] Þá vísar Seðlabankinn til 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga þar sem segir að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Ákvæðið á við vinnuskjöl eins og minnismiða eða minnisblöð og er Seðlabankanum því rétt að hafna beiðni um afhendingu afrita af slíkum gögnum.
Þá telur Seðlabankinn að undantekningar þær sem nefndar eru í 3. tl. 4. gr. eigi ekki við, þar sem umrædd gögn hafi hvorki geymt endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls né upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.
Það hafi alls ekki verið um neina ákvörðunartöku að ræða í meintum gögnum og að nefndra upplýsinga megi afla hjá hlutaðeigandi ráðamönnum íslensku bankanna sem fundirnir voru haldnir með.
[...]
Seðlabankinn mótmælir einnig staðhæfingu yðar þess efnis að hafi vinnuskjöl upphaflega verið rituð sem vinnuskjöl til afnota fyrir Seðlabankann hafi eðli þeirra breyst þegar [A] vísaði til þeirra sem gagna í fréttaviðtali. Til stuðnings þessum rökstuðningi er ekki vísað til neins lagaákvæðis og hefur staðhæfingin því ekki gildi.
Að lokum skal þess getið að á meðan tilgreining máls og gagna, sem leitað er eftir, er að mati Seðlabankans ófullnægjandi, verður ekki unnt að láta úrskurðarnefndinni í té afrit af meintum minnismiðum.“
Með bréfi, dags. 26. janúar, gaf úrskurðarnefndin kost á að setja fram athugasemdir við þetta bréf Seðlabankans. Veittur var frestur til þess til mánudagsins 2. febrúar. Þá er í bréfinu sérstaklega vísað til þess sem segir í bréfi Seðlabankans um að kærandi hafi ekki sýnt nægilega fram á það hvaða minnismiða óskað sé aðgangs að. Er kæranda með vísan til þess gefinn kostur á nánari afmörkun beiðni sinnar, s.s. með tilgreiningu dagsetninga minnismiðanna eða þeirra funda sem þeir eiga við.
Svarbréf kæranda barst úrskurðarnefndinni í tölvubréfi 3. febrúar sl. Hvað varðar tilgreiningu þeirra minnismiða sem um ræðir segir kærandi þar m.a. svo:
„Úrskurðarnefndin gefur mér kost á að tilgreina minnismiðana nánar en þegar hefur verið gert. Sú staðreynd að [A] kýs sjálfur að draga tilvist minnismiðanna inn í dagsljósið með ummælum sínum í viðtali við [X], fréttablað á heimsvísu, sem síðar er vitnað í hjá [Y] breytir eðli þeirra eins og áður er tekið fram. Úrskurðarnefndin þarf að taka mið af því að [A] vísar til minnismiðanna sem sönnun fyrir málflutningi sínum.“
Úrskurðarnefndin ritaði Seðlabanka Íslands bréf, dags. 11. febrúar, og gaf bankanum kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf kæranda. Í bréfi úrskurðarnefndarinnar segir m.a. eftirfarandi:
„Í bréfi Seðlabankans til kæranda, dags. 17. desember sl., er beiðni hennar hafnað með vísan til 1. mgr. 3. gr. og 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þ.e. að skjölin varði ekki tiltekið mál og séu vinnuskjöl. Með vísan til þessara röksemda óskar úrskurðarnefndin eftir því að henni verði afhent í trúnaði afrit þeirra minnismiða sem beiðni kæranda beinist að. Úrskurðarnefndin telur sér nauðsynlegt að fá afrit af þessum minnismiðum í hendur til að geta tekið afstöðu til framangreindra röksemda Seðlabankans og í framhaldi af því tekið ákvörðun um meðferð málsins og niðurstöðu þess.“
Svarbréf Seðlabanka Íslands er dags. 26. febrúar sl. Þar segir m.a. að kæranda hafi ekki tekist að tilgreina minnismiða bankans nánar en hún hafi áður gert. Ítrekuð eru mótmæli bankans gegn því að miðarnir séu ekki lengur vinnuskjöl til eigin afnota þó svo að vísað hafi verið til þeirra í fréttaviðtali. Þá segir eftirfarandi í bréfi Seðlabankans:
„Þótt kærandi hafi ekki gert nægilega grein fyrir því um hvaða minnismiða er að ræða, vill Seðlabankinn þrátt fyrir það senda Úrskurðarnefndinni hér með í trúnaði eitt sýnishorn af fundargerð frá slíkum fundi sem um gæti verið að ræða í þessu sambandi. Það skal tekið fram að við ritun umræddrar fundargerðar gaf Seðlabankinn umbeðinn, öðrum viðstöddum fundarmönnum loforð um að hún yrði ekki afhent öðrum utanaðkomandi aðilum, auk þess sem efni fundargerðarinnar hafi ekki verið staðfest af [...].“
Niðurstaða
1.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, er að finna meginreglu laganna um upplýsingarétt almennings og í 1. mgr. 10. gr. sömu laga er kveðið á um það hvernig þau gögn skuli tilgreind sem beðið er um aðgang að. Í greinargerð með frumvarpi til laga um breytingar á upplýsingalögum sem varð að lögum nr. 161/2006, eru framangreindar lagagreinar nánar skýrðar og segir þar m.a. svo:
„Inntak meginreglunnar skýrist fyrsta kastið af orðalagi hennar sjálfrar en skv. 1. mgr. 3. gr. laganna er stjórnvöldum „skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr.“ Enda þótt orðinu mál beri að ljá rúma merkingu felst þó þegar í því hugtaki ákveðin afmörkun á efni upplýsingaréttarins. Þannig er gerð krafa til að beiðni um aðgang tiltaki það mál eða þau gögn í máli sem leitað er eftir en það kemur um leið í veg fyrir að unnt sé að óska aðgangs að ótilteknum fjölda mála eða gögnum í ótilteknum málum af ákveðinni tegund eða frá ákveðnu tímabili.“
Eins og að framan er rakið hefur kærandi ekki afmarkað beiðni sína með öðrum hætti en þeim að hún nái til minnismiða af fundum Seðlabankans með stjórnendum bankanna sem [A] sagði frá í samtali við blaðið [X] 23. október 2008 og sagt er frá í [Y] daginn eftir. Þeir fundir sem minnismiðarnir tengjast eru að öðru leyti ótilgreindir af hálfu kæranda, s.s. hvenær þeir fóru fram eða á hvaða tímabili.
Hafa verður í huga að þau ákvæði um afmörkun á beiðni sem kveðið er á um í 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. eiga m.a. að þjóna þeim tilgangi að stjórnvaldi sé ljóst til hvaða gagna beiðni um aðgang nær og að tryggja þannig sem best skilvirkni á afgreiðslu slíkra beiðna. Seðlabankinn hefur borið fyrir sig þá ástæðu að beiðni kæranda sé ekki nægilega afmörkuð. Samkvæmt því sem að framan segir og með tilvísun í skýringar í frumvarpi til breytinga á upplýsingalögunum sem að framan eru raktar telur úrskurðarnefnd upplýsingamála að fallast verði á það sjónarmið og því hafi Seðlabankanum, á grundvelli upplýsingalaga, ekki verið skylt að verða við beiðni kæranda um afhendingu umbeðinna gagna, eins og hún var fram sett.
2.
Þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu verður að taka tillit til þess að Seðlabankinn hefur látið úrskurðarnefndinni í té afrit minnismiða af einum fundi sem [...] átti með ráðamönnum eins íslensku bankannna sem haldinn var 16. nóvember 2007. Af efni skjalsins og skýringum Seðlabankans er rökrétt að draga þá ályktun að umrætt skjal sé einn þeirra minnismiða sem [A] vísaði til í áðurnefndu blaðaviðtali. Úrskurðarnefndin telur því rétt eins og hér hagar til að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt á aðgangi að þessu skjali.
Með hliðsjón af synjun Seðlabanka Íslands á beiðni kæranda, sbr. bréf bankans til hennar dags. 17. desember 2008 og síðari bréf bankans til úrskurðarnefndarinnar, kemur í þessu sambandi til athugunar hvort heimilt hafi verið að synja kæranda um aðgang að umræddu skjali á þeim grundvelli að um sé að ræða vinnuskjal stjórnvalds, sbr. 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Í nefndu ákvæði kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó skuli veita aðgang að vinnuskjölum hafi þau að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.
Af hálfu Seðlabankans hefur því verið lýst að þeir minnismiðar sem um ræðir hafi verið ritaðar til eigin afnota [...], hafi ekki verið til meðferðar hjá stjórnvöldum og tilheyri þar af leiðandi ekki tilteknu máli. Úrskurðarnefndin telur að á þessum upplýsingum megi byggja að því er varðar minnismiða um fundinn frá 16. nóvember 2007. Er því skilyrði fyrri málsliðar 3. tölul. 4. gr. fullnægt. Þótt [...] hafi í blaðaviðtali vísað til minnismiða frá fundum [...] með forráðamönnum bankanna, án þess að rekja efni þeirra sérstaklega, breytir það eitt og sér ekki eðli umrædds minnismiða að þessu leyti.
Í síðari málslið 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að þrátt fyrir að skjal teljist vinnuskjal sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota þá skuli veita aðgang að slíku skjali hafi það að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá. Af lestri framangreinds minnismiða fær úrskurðarnefndin ekki séð að þar sé finna bókun um afgreiðslu máls af neinu tagi. Að því er varðar upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá verður að hafa í huga skýringar við það ákvæði í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 50/1996. Þar segir eftirfarandi:
„Með síðastnefndu orðalagi [upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá] er einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvarðanatöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Samsvarandi undanþágu frá upplýsingarétti aðila máls og fram kemur í 3. tl. er að finna í stjórnsýslulögum.“
Í þeim minnismiða sem hér um ræðir kemur fram að á fundinum hefur verið rætt um ýmsar tölulegar upplýsingar, fjármögnun og skyld efni er viðkomandi banka varðar, eins og þau mál stóðu þegar fundurinn var haldinn. Þessar upplýsingar eru engu að síður þess eðlis að ekki verður séð að þær tengist neins konar ákvarðanatöku eða verði til skýringar á ákvörðunum sem seinna kunna að hafa verið teknar. Af þessum ástæðum er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að umrædd fundargerð sé vinnuskjal í skilningi 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga og kærandi eigi því ekki rétt á að fá aðgang að henni.
3.
Niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál er samkvæmt öllu framansögðu sú að staðfesta beri þá ákvörðun Seðlabanka Íslands frá 17. desember 2008 að hafna beiðni [...] um að fá aðgang að afritum af minnismiðum sem ritaðir voru á fundum sem Seðlabanki Íslands hélt með stjórnendum bankanna.
Úrskurðarorð:
Staðfest er synjun Seðlabanka Íslands á beiðni [...] frá 24. október 2008.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson