A-310/2009 úrskurður frá 14. ágúst 2009

A-310/2009. Úrskurður frá 14. ágúst 2009

ÚRSKURÐUR

Hinn 14. ágúst 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-310/2009.

Kæruefni

Með erindi, dags. 19. maí 2009, kærði [...] ákvörðun viðskiptaráðuneytisins frá 27. apríl s.á. þess efnis að synja honum um aðgang að upplýsingum um tillögur nefndar er fara átti yfir hvernig innleiðingu Íslands á tilskipun Evrópusambandsins um innlánstryggingar væri háttað og þáverandi viðskiptaráðherra, Björgvin G. Sigurðsson, skipaði vorið 2007.

Kæruefni og málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess þau að með bréfi, dags. 14. apríl sl., fór kærandi fram á það við viðskiptaráðuneytið, með vísan til 1. og 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, að honum yrði veittur aðgangur að tillögum nefndar sem viðskiptaráðherra hefði skipað til að fara yfir hvernig innleiðingu Íslands á tilskipun Evrópusambandsins um innlánstryggingar væri háttað. Vísaði kærandi til fréttar í [A] 25. mars 2009 um þetta efni. Þá segir kærandi að í sömu frétt komi fram að upplýsingafulltrúi ráðuneytisins hafi sagt að nefndin hefði skilað tillögum í frumvarpsformi í byrjun árs 2008.

Beiðni kæranda synjaði viðskiptaráðuneytið með bréfi, dags. 27. apríl 2009, með vísan til 3. tölul. 4. gr. og 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Kærandi kærði synjun þessa til úrskurðarnefndar um upplýsingamál og beinist kæran að synjun viðskiptaráðuneytisins á þeim upplýsingum sem kærandi óskaði eftir í bréfi sínu, dags. 14. apríl 2009.

Kærandi heldur því fram í kæru sinni að hæpið sé að skjöl þau sem hann bað um aðgang að hafi ekki farið á milli stjórnvalda og því geti þau ekki talist vinnuskjöl í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Einnig verði að líta svo á að skjölin hafi að geyma endanlega ákvörðum framangreindrar nefndar en í frétt [A] frá 25. mars segi að tillögum hafi verið skilað í frumvarpsformi. Gögnin hafi legið fyrir í endanlegri mynd í byrjun árs 2008 og hafi ekki orðið til í tengslum við neinar ráðstafanir sem nú séu fyrirhugaðar. Þótt veittur sé aðgangur að eldri gögnum er snerti sama efni geti það ekki haft áhrif á slíkar ráðstafanir. Nýjar tillögur gætu orðið allt annars efnis og sú heildarendurskoðun sem nú standi yfir á lögum nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, sé þessu máli óviðkomandi og geti enga sjálfstæða þýðingu haft varðandi beiðni um aðgang að skjölunum. Kærandi heldur því þannig fram að ekki sé heimilt að takmarka aðgang að skjölunum á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Með bréfi, dags. 22. maí 2009, var viðskiptaráðuneytinu kynnt kæran og gefinn kostur á því að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir synjun beiðninnar. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrðu látin í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran laut að. Úrskurðarnefndin hefur fengið eitt skjal frá viðskiptaráðuneytinu afhent í trúnaði. Um er að ræða drög frá 13. janúar 2008 að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, með síðari breytingum. Byggir úrskurðarnefndin á því að fleiri skjölum er varða beiðni kæranda sé ekki til að dreifa.

Svar viðskiptaráðuneytisins við bréfi úrskurðarnefndarinnar frá 22. maí barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 2. júní 2009, ásamt afriti af framangreindum frumvarpsdrögum. Í svarbréfinu er sérstaklega tekin afstaða til þeirra röksemda kæranda sem fram koma í kæru hans til úrskurðarnefndar upplýsingamála en jafnframt vísað til röksemda ráðuneytisins í synjunarbréfi þess frá 27. apríl. Verður eftirfarandi lýsing á röksemdum ráðuneytisins því byggð á báðum bréfunum.

Sem fyrr greinir byggir ráðuneytið synjun sína í fyrsta lagi á því að umbeðin gögn séu vinnugögn stjórnvalds í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og því séu þau undanskilin upplýsingarétti almennings.

Í bréfi viðskiptaráðuneytisins til kæranda frá 27. apríl segir m.a. svo: „Umrædd nefnd hefur ekki formlega lokið störfum né skilað formlegum tillögum til ráðherra. Hins vegar var nefndin að vinna drög að frumvarpi og formaður nefndarinnar og skrifstofustjóri í ráðuneytinu upplýsti þáverandi ráðherra um hugsanlega niðurstöðu þeirrar vinnu. Eins og áður segir náði nefndin ekki að ljúka störfum og því eru drögin að frumvarpinu ennþá á frumstigi og því ekki endanleg niðurstaða nefndarinnar.“

Í bréfi ráðuneytisins frá 2. júní er sömuleiðis tekið fram að nefndin hafi ekki náð að ljúka störfum heldur hafi vinna við frumvarpið verið á frumstigi. Því sé það misskilningur sem fram komi í frétt [A], sem kærandi vísar til, að umrædd gögn séu endanleg ákvörðun nefndarinnar og beri að harma að þær upplýsingar sem fram komi í fréttinni að þessu leyti hafi ekki verið nákvæmar.

Þá kemur fram í bréfi ráðuneytisins frá 2. júní að umrædd gögn hafi aldrei verið send öðru stjórnvaldi við vinnslu málsins. Ennfremur eru í bréfinu tilgreindar röksemdir fyrir því að skjöl haldi áfram að vera vinnuskjöl í skilningi upplýsingalaga enda þótt þau hafi verið send rannsóknarnefnd Alþingis og um það vísað til greinargerðar með lögum nr. 142/2008.

Í öðru lagi byggir viðskiptaráðuneytið synjun sína um aðgang að gögnum á 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga þar sem segir að stjórnvaldi sé heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga ef þau yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði.

Í bréfi ráðuneytisins frá 27. apríl segir m.a. svo „Í ráðuneytinu stendur yfir heildarendurskoðun á lögum nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta sem byggir á innlánatryggingatilskipun Evrópusambandsins. Endurskoðunin tekur bæði á því hvernig innleiða skuli nýja tilskipun um breytingar á innlánatryggingatilskipuninni sem og þáttum sem koma fram í umbeðnum gögnum. Ráðuneytið telur að aðgangur að umbeðnum gögnum geti skaðað þá vinnu sem framundan er enda um viðkvæmt mál að ræða bæði innanlands og í Evrópu.“

Ráðuneytið andmælir þeirri röksemd kæranda í bréfi sínu frá 2. júní að það muni engin áhrif hafa á fyrirhugaðar ráðstafanir á þessu sviði þótt veittur yrði aðgangur að eldri gögnum sem snerti sama efni og yfirstandandi endurskoðun á lögum nr. 98/1999, um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nái til eða séu því máli óviðkomandi. Ráðuneytið bendir á að í greinargerð með 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga meti stjórnvald sjálfstætt hvaða afleiðingar það hefði yrði ljóstrað upp um fyrirhugaðar ráðstafanir og séu líkur á því að árangur skerðist, þótt ekki væri nema að litlu leyti, myndi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um aðgang að umbeðnum upplýsingum. Þá segir orðrétt í bréfinu: „Ráðuneytið vill benda á að stjórnvöld hafa ekki tekið ákvörðun um það hvernig haga skuli málefnum innstæðutrygginga og tryggingakerfa fyrir fjárfesta í framtíðinni en að sú vinna stendur nú yfir. Um er að ræða viðkvæmt mál bæði innanlands og í Evrópu og hætt við að umræða á grundvelli gagna frá stjórnvöldum sem ekki eru komin í endanlega mynd geti skaðað uppbyggingu fjármálakerfis landsins sem og hagsmuni ríkisins. Í því sambandi eru viðræður íslenskra stjórnvalda við bresk og hollensk stjórnvöld vegna innstæðna á ICESAVE reikningum gamla Landsbankans nefndar sem dæmi.“

Upplýst var að rannsóknarnefnd Alþingis hefði fengið send umbeðin gögn. Úrskurðarnefndin ritaði rannsóknarnefndinni bréf, dags. 30. júní, og óskaði eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort hún heimilaði fyrir sitt leyti að aðgangur yrði veittur að umræddum gögnum, sbr. ákvæði 3. mgr. 16. gr. laga nr. 142/2008. Heimilaði rannsóknarnefndin það fyrir sitt leyti með bréfi, dags. 2. júlí.

Hinn 4. júní ritaði úrskurðarnefndin kæranda bréf og gaf honum frest til 12. júní til að gera athugasemdir við umsögn viðskiptaráðuneytisins. Hinn 18. júní sendi úrskurðarnefndin tölvubréf til kæranda og benti honum á að frestur til að skila inn athugasemdum væri liðinn. Kærandi sendi tölvubréf daginn eftir þar sem beðið var um aukinn frest og var hann veittur til 22. júní.

Athugasemdir kæranda bárust með bréfi dags. 22. júní 2009. Þar kemur fram sú afstaða kæranda að hann hafni því að sú ályktun verði dregin af athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 142/2008 um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna og tengdra atburða að réttur rannsóknarnefndarinnar sem stofnað var til með lögunum gangi framar rétti skv. upplýsingalögum. Varðandi 4. tölul. 6. gr. áréttaði kærandi að þótt stjórnvald meti sjálfstætt hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir þá þýði það ekki að því sé algjörlega í sjálfsvald sett hvort veittur sé aðgangur að umbeðnum gögnum.

Samkvæmt upplýsingum sem úrskurðarnefndin aflaði hjá viðskiptaráðuneytinu var nefndin sem viðskiptaráðherra skipaði vorið 2007 lögð niður 27. maí sl. Nefndina skipuðu 5 menn, þar af einn starfsmaður í stjórnarráðinu.

Niðurstöður

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.–6. gr. Heimild kæranda til þess að biðja um aðgang að gögnum í máli þessu byggist á II. kafla upplýsingalaga enda telst hann ekki aðili máls í skilningi III. kafla laganna. Viðskiptaráðuneytið byggir synjun sína á þeim takmörkunum sem er að finna í 3. tölul. 4. gr. og 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.

Það skjal sem liggur fyrir úrskurðarnefndinni að taka afstöðu til hvort veita eigi aðgang að er í formi draga að lagafrumvarpi um breytingu á lögum um innistæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, með síðari breytingum. Var skjalið unnið af nefnd á vegum viðskiptaráðherra sem ekki er lengur starfandi. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þessi drög og af þeim sést að nefndin sem þau vann hefur gert ákveðnar tillögur til breytinga á lögunum, en sumar þeirra tillagna eru ekki í endanlegum búningi. Það er ljóst að þýðingarmestu tillögurnar til breytinga í drögunum varða það hverjir skuli njóta tryggingaverndar og hverjir ekki og hve víðtæk tryggingaverndin skuli vera.

Af 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga leiðir að heimilt er að „takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um [...] 4. fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum ríkis eða sveitarfélaga ef þau yrðu þýðingarlaus eða næðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði.“ Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga segir m.a. svo um skýringu þessa ákvæðis:

 „Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. Á sama hátt falla hér undir ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis.

[...]

Ákvæðið gerir ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þó ekki sé nema að litlu leyti, myndi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis. Þegar þær ráðstafanir eru afstaðnar sem 4. tölul. tekur til er almenningi heimill aðgangur að gögnunum nema ákvæði 5. gr. eða 1.-3. tölul. 6. gr. eigi við, sbr. 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins.“

Fram hefur komið hjá viðskiptaráðuneytinu að nú standi yfir heildarendurskoðun á lögum nr. 98/1999. Synjaði ráðuneytið beiðni kæranda um aðgang að gögnunum á þeim grundvelli að umræða byggð á opinberum gögnum um þá endurskoðun sem ekki væru komin í endanlega mynd gæti skaðað þá vinnu, uppbyggingu fjármálakerfis landsins og hagsmuni ríkisins og sé um viðkvæmt mál að ræða bæði innanlands og í Evrópu, sbr. 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Röksemdir ráðuneytisins verður að skilja svo að frumvarpsdrögin frá 13. janúar 2008 beri að skoða sem hluta af þeirri vinnu sem nú standi yfir við endurskoðun laga nr. 98/1999. Jafnframt verður að skilja athugasemdir ráðuneytisins svo að verði umræddar upplýsingar gerðar opinberar á þessu stigi endurskoðunar laga nr. 98/1999 kunni tilætlaður árangur af endurskoðuninni að takmarkast.

Hvað síðastgreint atriði í röksemdum ráðuneytisins varðar skal tekið fram að ekki hefur komið fram jafn skýrlega og æskilegt væri með hvaða hætti þær fyrirhuguðu ráðstafanir um breytingar á lögum nr. 98/1999 sem birtast í umræddum frumvarpsdrögum kynnu að verða þýðingarlausar eða að þær næðu ekki tilætluðum árangri ef upplýsingar um þær yrðu gerðar opinberar. Af skýringum ráðuneytisins má á hinn bóginn ráða þá afstöðu að verði umrætt gagn gert opinbert á þessu stigi vinnu við endurskoðun laga nr. 98/1999 þá kunni það í fyrsta lagi að hafa áhrif á háttsemi innlendra aðila og eða þeirra sem eiga innistæður í bönkum hér á landi, og þar með grafa undan framgangi þeirra ráðstafana sem felast í breytingu á tryggingakerfinu. Í öðru lagi verður að skilja ráðuneytið svo að umræddar upplýsingar, og opinber umræða um þær, kunni að hafa áhrif á afstöðu og háttsemi annarra ríkja og annarra erlendra aðila, sem aftur geti haft áhrif á uppbyggingu fjármálakerfis landsins sem og hagsmuni ríkisins. Síðastgreint atriði tengist að vísu ekki með beinum hætti mati á því hvort sú ráðstöfun sem felst í breytingu á því hverjir falla undir eða njóta tryggingaverndar skv. lögum nr. 98/1999 nái fram að ganga eða ekki. Á hinn bóginn má færa fyrir því rök að tilætlaður árangur slíkra ráðstafana takmarkist að nokkru leyti ef upplýsingar um þær verða á þessu stigi til þess að skaða uppbyggingu á fjármálakerfi landsins.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að breytingar á lögum nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta verði að skoða sem ráðstafanir á vegum ríkisins í skilningi framangreinds ákvæðis 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga enda þótt þær varði sérstaka sjálfseignarstofnun, Tryggingasjóð innstæðueigenda og fjárfesta. Með vísan til þess sem rakið hefur verið hér að framan verður að telja að fyrirkomulag tryggingaverndar af þessu tagi, sem og framkvæmd hennar, geti skipt fjárhag ríkisins og aðra hagsmuni þess verulegu máli, og að aðgangur að þeim frumvarpsdrögum sem beiðni kæranda beinist að kynni að svo stöddu að leiða til þess að tilætlaður árangur af endurskoðun laga nr. 98/1999 kynni að einhverju leyti að skerðast en það er og mat ráðuneytisins sjálfs.

Samkvæmt því sem rakið er hér að framan verður fallast á að skilyrðum til að hafna beiðni um aðgang að umræddum frumvarpsdrögum frá 13. janúar 2008 á grundvelli 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga sé fullnægt að svo stöddu. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur í því sambandi fram að samkvæmt 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga skal veita aðgang að gögnum sem 4. tölul. 6. gr. laganna tekur til jafnskjótt og ráðstöfunum er að fullu lokið, nema ákvæði 5. gr. eða 1.-3. tölul. 6. gr. eigi við.

Að framangreindri niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar fenginni telur hún ástæðulaust að taka sérstaka afstöðu til þess hvort drögin frá 13. janúar 2008 teljist vinnuskjöl eða ekki.

Úrskurðarorð

Staðfest er synjun viðskiptaráðuneytisins frá 27. apríl 2009 á því að afhenda kæranda, [...] að svo stöddu afrit af drögum frá 13. janúar 2008 að frumvarpi um breytingu á lögum um innistæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999.

Friðgeir Björnsson,

formaður

Sigurveig Jónsdóttir                                                                                                                          Trausti Fannar Valsson.