Nr. 27/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 4. febrúar 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 27/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU20110052
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 24. nóvember 2020 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 5. nóvember 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Þess er krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að umsókn kæranda verði tekin til efnislegrar meðferðar á Íslandi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 1. júlí 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 14. júlí 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu m.a. verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Ungverjalandi. Þann 17. september 2020 var beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda beint til yfirvalda í Ungverjalandi. Í svari frá ungverskum yfirvöldum, dags. 22. september 2020, kom fram að kæranda hefði verið veitt viðbótarvernd í Ungverjalandi þann 26. maí 2015, sú vernd sé enn í gildi og hafi kærandi síðast fengið útgefin ferðaskilríki þann 9. mars 2020. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. dagana 7. og 10. september 2020, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 5. nóvember 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 10. nóvember 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 24. nóvember 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 3. desember 2020. Viðbótargögn bárust frá kæranda þann 8. og 11. janúar 2021.III. Ákvörðun ÚtlendingastofnunarÍ ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Ungverjalandi. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ungverjalands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. sbr. 3. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda til kærunefndar vísar hann til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar hvað málavexti varðar. Þar kemur fram að kærandi hafi greint frá því að hafa verið munaðarlaus og þurft að byrja að vinna þegar hann var níu ára gamall. Hann kvaðst vera ómenntaður en hafi unnið almenn verkamannastörf. Hann kvaðst hafa barist með uppreisnarsveitum [...] gegn her [...] og greint frá því að hafa verið í haldi þeirra í fimm ár. Kærandi kvaðst hafa misst fyrrverandi eiginkonu sína og börn í árás á heimili þeirra og að þessir atburðir hafi haft mikil áhrif á líf hans. Hann kvaðst svo hafa gengið í hjónaband öðru sinni en að eiginkona hans hafi farið frá honum til Ítalíu með börn þeirra. Hann hafi fyrst um sinn dvalið í flóttamannabúðum í Debrecen í Ungverjalandi en eftir að hafa hlotið vernd hafi hann flust til Búdapest og búið þar frá árinu 2015 og þar til hann yfirgaf landið árið 2020. Hann hafi hlotið fjárhagslega aðstoð frá yfirvöldum fyrstu tvö árin en eftir það hafi hann staðið á eigin fótum. Hann kvað erfitt að finna atvinnu í Ungverjalandi þar sem atvinnurekendur vilji ekki ráða flóttamenn eða umsækjendur um alþjóðlega vernd. Hann hafi þó fundið sér vinnu og hafi starfað í Ungverjalandi frá árinu 2016 þar til í upphafi ársins 2020. Hann hafi að mestu starfað á svörtum markaði og því ekki verið tryggð ýmis réttindi og þá hafi vinnuveitendur hans ekki skilað hluta launa hans til skattayfirvalda. Hann hafi leigt herbergi af Rauða krossinum frá árinu 2015 en hafi fengið þær upplýsingar að húsnæðið myndi ekki standa honum lengur til boða en til loka ársins 2020. Hann kvað erfitt að finna húsnæði á almennum markaði og leiguverð væri mjög hátt. Hann hafi upplifað andlegt ofbeldi af hálfu yfirvalda þegar hann hafi reynt að endurnýja pappírana sína. Þá greindi hann frá því að eldra fólk komi illa fram við fólk af erlendum uppruna, öfugt við yngra fólk. Kvaðst hann ekki tala ungversku en tungumálið væri flókið. Hann væri ekki viss um að dvalarleyfi hans væri í gildi í Ungverjalandi en taldi sig þó vera með atvinnuleyfi í landinu.
Í greinargerð kæranda til kærunefndar er vísað til umfjöllunar í greinargerð hans til Útlendingastofnunar um aðstæður flóttafólks í Ungverjalandi. Þar sé m.a. fjallað um þær reglur sem gildi um útgáfu skilríkja til viðurkenndra flóttamanna, dvalarleyfi, rétt til fjölskyldusameiningar og þau skilyrði sem sett séu fyrir því að fólk geti öðlast ríkisborgararétt. Jafnframt vísar kærandi til umfjöllunar Rauða krossins um aðstæður og réttindi flóttafólks í Ungverjalandi. Heimildirnar beri með sér að aðstæður flóttafólks þar í landi hafi ekki breyst til batnaðar frá því sú umfjöllun var tekin saman í júlí árið 2018.
Kærandi byggir á því að ekki sé tilefni til að víkja frá þeirri framkvæmd að mál þeirra sem hingað til lands koma eftir að hafa hlotið alþjóðlega vernd í Ungverjalandi hljóti efnismeðferð. Sú framkvæmd byggi á úrskurðum kærunefndar útlendingamála sem hafi haustið 2017 fellt úr gildi þrjár ákvarðanir Útlendingastofnunar er vörðuðu endursendingar á einstaklingum sem hlotið höfðu alþjóðlega vernd í Ungverjalandi og nefndin hafi lagt fyrir stofnunina að taka umsóknir kærenda í þeim málum til efnismeðferðar. Niðurstaða kærunefndar í umræddum málum hafi verið sú að kærendur teldust ekki einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu en í ljósi uppruna þeirra og með hliðsjón af upplýsingum um þær aðstæður sem biðu þeirra í Ungverjalandi væri það mat nefndarinnar að þeir myndu eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki sökum mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna þeirra sem einstaklingar með alþjóðlega vernd. Í kjölfarið hafi Útlendingastofnun tekið umsóknir fólks með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi til efnismeðferðar, almennt og óháð einstaklingsbundnum atvikum í málunum. Vorið 2018 hafi stofnunin á ný synjað þremur umsækjendum með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi um efnismeðferð, án umfjöllunar um áðurnefnda úrskurði kærunefndar frá 2017. Málin hafi verið kærð til kærunefndar sem hafi komist að sömu niðurstöðu og áður. Af stöðu og hlutverki kærunefndar gagnvart Útlendingastofnun leiðir að úrskurðir nefndarinnar eru bindandi sem fordæmi fyrir stofnunina. Breyting hafi nú orðið á fyrri framkvæmd þrátt fyrir að engar breytingar hafi verið gerðar á þeim lögum eða reglum sem við eiga frá því úrskurðir kærunefndar voru kveðnir upp haustið 2018. Þá beri skýrslur, fréttaflutningur og aðrar heimildir með sér að aðstæður flóttafólks í Ungverjalandi hafi einungis versnað, viðhorf gagnvart flóttafólki í landinu fari stöðugt versnandi og mismunun aukist dag frá degi. Kærandi sé eldri maður sem hafi upplifað miklar hörmungar í heimalandi. Verði hann sendur aftur til Ungverjalands sé óvíst hvort honum takist að verða sér úti um atvinnu og húsnæði og leiða megi að því líkum að hann muni koma til með að þurfa að hafast við á götunni.
Í greinargerð kæranda eru gerðar ýmsar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar. Í fyrsta lagi gerir kærandi athugasemd við umfjöllun stofnunarinnar um þau skilyrði sem einstaklingar þurfi að uppfylla til að geta sótt um ungverskan ríkisborgararétt. Séu þar m.a. talin upp ýmis skilyrði sem kæranda sé nánast ómögulegt að uppfylla t.a.m. er varði framfærslu, búsetu, þekkingu á ungverskri sögu og kunnáttu í ungversku. Í öðru lagi gerir kærandi athugasemd við þá umfjöllun stofnunarinnar að hann eigi rétt á aðgengi að húsnæði í Ungverjalandi þó að það geti reynst erfitt að finna langtímahúsnæði. Kærandi geti ekki séð hvernig stofnunin geti byggt á því að hann eigi rétt á aðgengi að húsnæði og láti þar við sitja, þegar ljóst sé að viðurkenndir flóttamenn standi frammi fyrir gríðarlega erfiðum aðstæðum á húsnæðismarkaði. Í þriðja lagi gerir kærandi athugasemd við umfjöllun stofnunarinnar um að hann eigi rétt á sömu heilbrigðisþjónustu og ungverskir ríkisborgarar sex mánuðum eftir verndarveitingu. Stofnunin vísi þó til þess að flóttafólk mæti hindrunum og erfiðleikum við nýtingu þjónustunnar, m.a. vegna tungumálaörðugleika og langs afgreiðslutíma sjúkratryggingaskírteina. Að mati kæranda standi þessi atriði, auk þekkingarleysis á ungverskum lögum og stjórnsýslu og mismununar af hálfu opinberra starfsmanna, þ.m.t. lækna og annars heilbrigðisstarfsfólks, í vegi fyrir því að flóttafólk í Ungverjalandi fái viðunandi aðgengi að heilbrigðisþjónustu. Í fjórða lagi gerir kærandi athugasemd við umfjöllun stofnunarinnar um að handhöfum alþjóðlegrar verndar sé tryggður aðgangur að félagslegri þjónustu og eigi m.a. rétt á atvinnuleysisbótum, umönnunargreiðslum o.fl. Segir í ákvörðuninni að í ljósi þess hve lengi kærandi hafi dvalið í Ungverjalandi njóti hann aðgengis að félagslega kerfinu og eigi rétt á félagslegri aðstoð þar í landi. Kærandi telji það orka tvímælis hvort hann njóti í raun aðgengis að félagslega kerfinu og eigi rétt á félagslegri aðstoð þar í landi í ljósi þeirra ströngu skilyrða sem uppfylla þurfi. Í fimmta lagi sé byggt á því í hinni kærðu ákvörðun að möguleikar flóttafólks til vinnu séu þó nokkrir í Ungverjalandi. Samt sem áður sé vísað til þess að flóttafólk geti ekki notið þjónustu vinnumálayfirvalda þar sem erfitt sé að finna fulltrúa hjá þeirri stofnun sem tali ensku. Vegna tungumálaörðugleika sé aðgangur flóttafólks að vinnumarkaði bundinn við sérstök svið atvinnumarkaðarins, s.s. líkamlega vinnu og þjónustustörf. Kærandi telji ljóst að möguleikar hans til vinnu séu verulega takmarkaðir sökum aldurs, bágrar tungumálakunnáttu og menningarmunar auk þess sem flóttafólk mæti mismunun á vinnumarkaði. Í sjötta lagi sé á því byggt í hinni kærðu ákvörðun að kærandi hafi átt möguleika á því að aðlagast samfélaginu og ná tökum á ungversku og ekki hafi verið fallist á það að fullnægjandi aðstoð við aðlögun hafi ekki staðið honum til boða. Kærandi gerir athugasemd við þetta mat stofnunarinnar. Síðastliðin ár hafi verið gerðar breytingar á lögum sem hafi það eitt að markmiði að mismuna flóttafólki og grafa undan aðlögun þeirra. Kærandi vísar í þessu samhengi til úrskurða kærunefndar útlendingamála í málum nr. KNU18070005 og KNU18070022 frá 27. september 2018 og úrskurðar nr. KNU18100003 frá 6. nóvember 2018 þar sem nefndin vísi til þess að yfirvöld í Ungverjalandi hafi ekki gripið til aðgerða til að reyna draga úr hindrunum flóttafólks við að sækja réttindi sín samkvæmt lögum, heldur hafi þau þvert á móti unnið að því að takmarka möguleika umsækjenda um alþjóðlega vernd til aðlögunar. Í ákvörðun Útlendingastofnunar sé vísað til úrskurðar kærunefndar útlendingamála í máli nr. KNU17030060 frá 19. apríl 2017 en í því máli hafi kærandi haft alþjóðlega vernd í Ungverjalandi í tíu ár og þar með haft tækifæri til að aðlagast samfélaginu þar. Kærandi í því máli sem hér sé til skoðunar hafi aftur á móti haft alþjóðlega vernd í Ungverjalandi í rúm fimm ár. Kærandi geti fallist á það sjónarmið að því lengri tími sem flóttamenn dvelji í viðtökuríki því meiri möguleika eigi þeir almennt á að aðlagast samfélaginu. Sá tími sem kærandi hafi dvalið í Ungverjalandi sé hins vegar afar langur vegur frá þeim tíu árum sem kærandi í framangreindu máli hafði haft vernd í landinu. Að mati kæranda séu málsatvik og aðstæður í framangreindu máli kærunefndar því afar ólíkar aðstæðum kæranda og eigi því ekki að koma til skoðunar í þessu máli til stuðnings þeirri niðurstöðu að synja honum um efnislega meðferð umsóknar sinnar.
Kærandi bendir á, líkt og fram komi í ákvörðun Útlendingastofnunar, að viðurkenndum flóttamönnum standi ekki til boða bein aðstoð eða stuðningur frá ungverskum yfirvöldum við að nýta réttindi sín. Flóttamenn geti á hinn bóginn leitað til ýmissa frjálsra félagasamtaka, þ.m.t. kirkjunnar. Þá mæti flóttafólki ýmsar hindranir við að sækja réttindi sín hjá yfirvöldum. Ekki verði séð að yfirvöld í Ungverjalandi hafi gripið til aðgerða til að reyna að draga úr þessum hindrunum heldur þvert á móti unnið að því undanfarin ár að takmarka möguleika viðurkenndra flóttamanna til aðlögunar. Þá séu fordómar og hatursorðræða í garð fólks af erlendum uppruna vandamál í landinu. Með tilliti til uppruna kæranda, frásagnar hans og með hliðsjón af upplýsingum um þær aðstæður sem bíði hans í Ungverjalandi telji kærandi að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar á grundvelli kynþáttar og hann geti vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá beri einnig að líta til áhrifa útbreiðslu Covid-19 faraldursins í ungversku samfélagi en þar hafi smitum fjölgað mjög hratt undanfarið. Í ljósi framangreinds sé það mat kæranda að í máli hans séu fyrir hendi sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og að Útlendingastofnun beri því að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Þá byggir kærandi á því að ljóst sé að hann muni standa frammi fyrir ómannúðlegum aðstæðum í Ungverjalandi og með endursendingu íslenskra stjórnvalda myndu þau gerast brotleg við grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, auk samsvarandi ákvæða íslenskra laga og mannréttindasamninga sem Ísland sé aðili að, þ.e. 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga, 68. gr. stjórnarskrár Íslands og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins hefur kæranda verið veitt viðbótarvernd í Ungverjalandi sem að mati kærunefndar felur í sér virka alþjóðlega vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Skilyrði ákvæðisins eru því uppfyllt og hefur kærandi heimild til dvalar í Ungverjalandi.
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar kemur m.a. fram að þar sem kærandi hafi haft viðbótarvernd í Ungverjalandi í rúm fimm ár, haft atvinnu í landinu auk aðgengis að húsnæði og heilbrigðisþjónustu verði ekki framhjá því litið að á þeim tíma hafi hann haft tækifæri, umfram þá sem styttri tíma hafi verið í landinu, til að aðlagast ungversku samfélagi ásamt því að nýta sér tækifæri til atvinnu og menntunar hvort heldur sem er í tungumáli Ungverja eða til að bæta stöðu sína á vinnumarkaði. Það hafi því verið mat stofnunarinnar að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda að ekki væru til staðar sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Á síðustu árum hefur kærunefnd útlendingamála úrskurðað í nokkrum fjölda mála einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Ungverjalandi. Með úrskurði kærunefndar í máli nr. KNU17030060, dags. 19. apríl 2017, staðfesti kærunefnd ákvörðun Útlendingastofnunar um að mál einstaklings sem hafði verið með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi í tíu ár skyldi ekki tekið til efnismeðferðar hér á landi. Í niðurstöðu kærunefndar er m.a. vísað til þess að á þeim tíu árum sem kærandi hafði haft vernd í Ungverjalandi hafi hann haft tök á að aðlagast samfélaginu umfram þá sem þar hafi dvalið í styttri tíma. Með úrskurðum kærunefndar í málum nr. KNU17070049, KNU17080006, KNU17070050 og KNU17070041, dags. 10. og 24. október 2017, komst kærunefnd hins vegar að þeirri niðurstöðu að taka yrði mál kærenda til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun. Kemur m.a. fram í niðurstöðum þeirra úrskurða að í ljósi uppruna kærenda og með hliðsjón af upplýsingum um þær aðstæður sem biðu þeirra í Ungverjalandi hafi það verið mat kærunefndar að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í Ungverjalandi sökum mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna þeirra sem einstaklinga með alþjóðlega vernd. Þá hafi einn kærenda verið töluvert veikur og óvíst með virka vernd annars kæranda. Þeir einstaklingar sem um ræðir í framangreindum málum höfðu verið með vernd í Ungverjalandi í mismunandi langan tíma, eða frá níu mánuðum og upp í fimm ár.
Árið 2018 tók Útlendingastofnun að nýju ákvarðanir um að taka mál einstaklinga sem hlotið höfðu alþjóðlega vernd í Ungverjalandi ekki til efnismeðferðar þrátt fyrir fyrri fordæmi kærunefndar. Með úrskurðum í málum nr. KNU18070005, KNU18070022 og KNU18100003 frá 27. september og 6. nóvember 2018 komst kærunefnd að sömu niðurstöðu og áður, þ.e. að mál kærenda skyldu tekin til efnismeðferðar hjá Útlendingastofnun. Í framangreindum úrskurðum kærunefndar er m.a. tekið fram að niðurstaða í málunum sé byggð á heildstæðu mati á aðstæðum kærenda og fyrirliggjandi gögnum um stöðu einstaklinga sem hlotið hafi alþjóðlega vernd í Ungverjalandi. Í niðurstöðu máls nr. KNU18070005, kemur m.a. fram að samverkandi þættir leiði til þess að líta verði svo á að staða einstaklinga sem hlotið hafi alþjóðlega vernd í Ungverjalandi, sem séu af öðrum kynþætti en almenningur í landinu og hafi ekki aðlagast þar, sé verulega síðri en staða almennings þar í landi.
Í framangreindum úrskurðum kærunefndar frá árinu 2018 er jafnframt vísað til þess að af stöðu og hlutverki kærunefndar útlendingamála gagnvart Útlendingastofnun leiði að úrskurðir nefndarinnar séu bindandi sem fordæmi fyrir stofnunina. Kærunefnd telur þó rétt að líta til þess að nefndin er fjölskipað stjórnvald og að breytt skipan og túlkun nefndarinnar getur haft þær afleiðingar að aðstæður sem áður leiddu til þess að mál yrðu tekin til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hafi ekki slíka þýðingu lengur. Þá telur kærunefnd einnig rétt að líta til þess að þegar kærunefnd kvað upp tilvísaða úrskurði sína á árinu 2017 í málum einstaklinga sem voru handhafar alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi hafði reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga ekki tekið gildi. Sú reglugerð setti fram tiltekin viðmið um hvenær sérstakar ástæður séu til að taka umsóknir þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Fyrir gildistöku þeirrar reglugerðar byggði kærunefnd viðmið sín á lögskýringarsjónarmiðum sem m.a. tengdust markmiðum og tilgangi ákvæðisins og tilteknum ummælum sem komu fram á Alþingi við meðferð frumvarps um breytingu á lögum um útlendinga sem urðu að lögum nr. 81/2017. Við gildistöku reglugerðar nr. 276/2018 breyttust þessi viðmið og verulega dró úr þýðingu þeirra lögskýringarsjónarmiða sem kærunefnd hafði áður byggt viðmið sín á. Úrskurðir nefndarinnar sem kveðnir voru upp eftir gildistöku þessarar reglugerðar kunna því að hafa gefið úrskurðum nefndarinnar frá 2017 í málum þeirra sem fengið höfðu alþjóðlega vernd í Ungverjalandi of mikið vægi. Með vísan til ofangreinds telur kærunefnd að þrátt fyrir að úrskurðir nefndarinnar séu bindandi fyrir Útlendingastofnun sé ekki óeðlilegt að stofnunin hafi nú, rúmum tveimur árum eftir að kærunefnd fékk slík mál síðast til meðferðar, aftur látið reyna á hvort túlkun nefndarinnar á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hafi breyst, sérstaklega ef stofnunin telur og færir rök fyrir að þær aðstæður sem kærunefnd taldi hafa áhrif á beitingu ákvæðisins, hafi breyst.
Í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þau mál sem komið hafa inn á borð stofnunarinnar undanfarið, þar sem einstaklingar eru með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi, hafi verið metin með þeim hætti að málin hafa farið í efnismeðferð hjá stofnuninni en ekki í málsmeðferð á grundvelli a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Við meðferð sambærilegs máls og hér er til umfjöllunar sem kærunefnd úrskurðaði í þann 7. janúar sl. óskaði nefndin eftir þremur fyrri ákvörðunum Útlendingastofnunar þar sem sú var raunin. Auk ákvarðana í málunum óskaði kærunefnd eftir gögnum málanna sem sýndu fram á hvenær þeir einstaklingar hafi hlotið vernd í Ungverjalandi til að geta metið lengd dvalar þeirra þar í landi samanborið við dvöl kærenda í öðrum málum til meðferðar hjá kærunefnd. Samkvæmt þeim gögnum höfðu þeir einstaklingar sem um ræðir í ákvörðununum haft vernd í Ungverjalandi í um sex, átta og tíu ár. Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli nr. 2019-19057 frá 15. nóvember 2019, var um að ræða einstæðan karlmann sem dvalið hafði í Ungverjalandi í um tíu ár.
Í því máli sem hér er til meðferðar greindi kærandi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hafa dvalið í Ungverjalandi í um 6 ár, unnið fyrir sér þar í landi, haft aðgengi að heilbrigðisþjónustu og húsnæði á vegum Rauða krossins. Líkt og fram kemur í hinni kærðu ákvörðun fer fram einstaklingsbundið mat á aðstæðum einstaklinga í hverju máli og kærunefnd tekur undir það sjónarmið Útlendingastofnunar að með lengri dvalartíma einstaklinga í landinu megi ætla að þeir hafi haft tækifæri til að aðlagast samfélaginu umfram þá sem dvalið hafi í landinu í skemmri tíma, sbr. t.d. fyrrnefnda úrskurði kærunefndar í málum nr. KNU17030060 frá 17. apríl 2017 og umfjöllun kærunefndar í máli nr. KNU18100003.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á því hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Þetta svigrúm takmarkast þó nú af ákvæðum reglugerðar nr. 276/2018 sem áður var vísað til enda eru þar sett fram í dæmaskyni tiltekin viðmið sem kærunefnd og Útlendingastofnun eru bundin af. Kærunefnd telur ljóst að þó að ákveðin sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar við úrlausn mála á tilteknu sviði, þýðir það ekki að stjórnvöld séu bundin við það að leggja ávallt sömu sjónarmið til grundvallar við ákvörðun slíkra mála. Stjórnvöld eru þó bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að öll mál séu skoðuð sérstaklega og búa ólíkar aðstæður að baki hverri umsókn. Stofnunin vísar til þess að þrátt fyrir að umsóknir einstaklinga með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi hafi verið teknar til efnislegrar meðferðar undanfarið sé ekki þar með sagt að um breytta stjórnsýsluframkvæmd sé að ræða heldur ráði einstaklingsbundið mat þeirri ákvörðun stofnunarinnar. Þar sem aðstæður og aðbúnaður fólks í ríkjum heimsins taki sífelldum breytingum verði ekki hjá því komist að endurmeta stöðuna reglulega og bera saman ástandið þá og nú og leggja mat á hvort aðstæður og aðbúnaður þeirra sem sækja um eða hlotið hafa vernd í landinu, hafi breyst. Rík áhersla sé lögð á það að hver og ein umsókn sé ávallt metin á einstaklingsbundinn hátt og með tilliti til aðstæðna í því ríki sem einstaklingur hefur heimild til dvalar, sama hvaða ríki sé verið að meta.
Kærunefnd tekur undir framgreind sjónarmið stofnunarinnar, þ. á m. að dvalartími kæranda og aðlögun hans að samfélaginu í viðtökuríki geti haft áhrif á niðurstöðu máls og að nauðsynlegt sé að endurmeta aðstæður í viðtökuríki á reglubundinn hátt. Aftur á móti telur kærunefnd ekki ljóst af lestri ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda hvaða breytingar hafi orðið á aðstæðum þeirra sem hlotið hafi vernd í Ungverjalandi frá því ákvarðanir voru teknar í, að því er virðist, sambærilegum málum fyrir um ári síðan í málum einstaklinga sem höfðu haft vernd í Ungverjalandi í nokkurn fjölda ára og því haft tækifæri til að aðlagast samfélaginu líkt og kærandi í fyrirliggjandi máli. Kærunefnd barst bréf frá Útlendingastofnun, dags. 29. janúar 2021, þar sem frekari skýringar voru settar fram á ákvörðun Útlendingastofnunar. Kærunefnd telur það skjal lýsa afstöðu stofnunarinnar til úrskurðar kærunefndar en ekki hafa aðra þýðingu fyrir þetta mál.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra gagna og upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Með vísan til framangreinds telur kærunefnd að ítarlegri rannsókn hefði þurft að fara fram á því hvað hefði breyst til batnaðar í Ungverjalandi og að greina hefði átt frá þeim meginsjónarmiðum sem lágu til grundvallar þess að þær breyttu aðstæður leiddu til annarrar niðurstöðu nú í því máli sem hér er til umfjöllunar. Kærunefnd telur því að rökstuðningi í hinni kærðu ákvörðun sé ábótavant, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, hvað varðar breytta framkvæmd stofnunarinnar frá því að stofnunin tók mál sem virðast í veigamiklum atriðum sambærileg til efnismeðferðar, fyrir um ári síðan.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Eins og að framan greinir telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda og rökstuðningi fyrir breyttri framkvæmd. Kærunefnd telur jafnframt í ljósi aðstæðna að ekki sé unnt að bæta úr þeim annmörkum á kærustigi og því rétt að mál kæranda hljóti nýja meðferð hjá Útlendingastofnun.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg I. Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir