Hinn 13. júní 2024 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1201/2024 í máli ÚNU 23050004.
 

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 11. maí 2023, kærði […], blaðamaður hjá Eyjunni, synjun fjármála- og efna­hagsráðuneytis á beiðni hans um greinargerð Sigurðar Þórðarsonar, fyrrverandi setts ríkisendur­skoð­anda, um starfsemi Lindarhvols ehf.
 
Kærandi óskaði eftir gagninu 5. maí 2023. Í svari ráðuneytisins, dags. 9. maí sama ár, var rakið að sett­ur ríkis­endurskoðandi hefði skilað vinnu sinni til Ríkisendurskoðunar í lok maí 2018. Vinnu­skjal­ið sýndi stöðu verkefnisins á þeim tíma og Ríkisendurskoðun hefði í kjölfarið lagt lokahönd á verk­efnið, sbr. skýrslu sem skilað var til Alþingis og birt 2020. Með því að veita aðgang að vinnu­skjal­inu teldi Ríkis­end­ur­skoðun að sett væri varasamt fordæmi sem kynni að vega að sjálfstæði emb­ætt­is­ins því skjalið hefði að geyma upplýsingar sem settar væru fram án þess að gætt væri að máls­með­ferð­arreglum laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016. Þá væri í 3. mgr. 15. gr. laganna að finna ákvæði um sérstaka þagnarskyldu. Að mati ráðuneytisins leiddi það til þess að það væri ekki á valdi ráðuneytisins að veita aðgang að vinnuskjalinu og var beiðninni hafnað.
 
Kærandi telur að túlkun ráðuneytisins á 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 standist ekki og að birting gagna sé ekki fortakslaust óheimil samkvæmt ákvæðinu. Sigurður Þórðarson telji að greinargerð hans sé ekki vinnuskjal heldur fullgild greinargerð frá ríkisendurskoðanda. Greinargerðin hafi verið send Al­þingi, fjármálaráðherra, stjórn Lindarhvols, Seðlabankanum og umboðsmanni Alþingis í júlí 2018.
 

Málsmeðferð

Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneyti með erindi, dags. 15. maí 2023, og ráðuneytinu veittur kost­ur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
 
Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni 31. maí 2023. Í henni er fjallað um ákvæði 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 og tekið fram að ráðuneytinu sé að jafnaði ekki heimilt að veita aukinn aðgang að upplýsingum sem falla undir ákvæðið, enda ráði ráðuneytið ekki sjálft þeim hags­munum sem ákvæð­inu er ætlað að vernda.
 
Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með erindi, dags. 31. maí 2023, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Þær bárust 5. júní 2023. Með erindi úrskurðarnefndar­innar til ráðuneytisins, dags. 3. október 2023, var vísað til þess að 15. september 2023 hefði birst á vef Al­þing­is til­kynn­ing frá for­sætis­nefnd þingsins þess efnis að máli sem laut að beiðni fjölmiðlamanna um að­gang að grein­ar­gerð­inni væri lokið af hálfu nefndarinnar. Tilkynningunni hefði fylgt hlekkur á grein­ar­gerð­ina sem deilt er um aðgang að í málinu. Óskaði nefndin eftir upplýsingum um hvort afstaða ráðu­neyt­isins, að óheimilt væri að afhenda greinargerðina, væri óbreytt.
 
Svar ráðuneytisins barst 4. október 2023. Í svarinu er vísað til þess að í tilkynningu forsætisnefnd­ar á vef Alþingis hafi komið fram að ástæða þess að málinu lauk hjá nefndinni væri sú að greinargerð­ setts ríkis­endurskoðanda hefði þegar verið birt opinberlega. Af því verði hins vegar ekki ráðið að Ríkis­end­ur­skoðun hafi samþykkt að greinargerðin yrði birt. Þar sem ráðuneytið telji sér óheimilt að veita aðgang að skjalinu án samþykkis Ríkisendurskoðunar sé ekki augljóst að birting forsætisnefndar á skjalinu hafi áhrif á hvort skjalið teljist undirorpið sérstakri þagnarskyldu. Sömuleiðis sé ekki hægt að slá því föstu að vegna birtingar skjalsins hafi niðurstaða um kæruefnið enga þýðingu.
 
Með erindi til Ríkisendurskoðunar, dags. 13. febrúar 2024, óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum um það hvort samþykkis stofnunarinnar hefði verið aflað fyrir birtingu greinargerðarinnar á vef Al­þing­is eða hvort stofnuninni hefði að öðru leyti verið gert viðvart um að birtingin stæði til. Þá var ósk­að eftir af­stöðu stofnunarinnar til þess hvort stofnunin liti svo á að greinargerðin skyldi í ljósi birt­ingarinnar falla undir upplýsingarétt almennings. Í svari Ríkisendurskoðunar, dags. 19. feb­rú­ar 2024, kom fram að samþykkis stofnunarinnar hefði ekki verið aflað en að stofnuninni hefði með skömm­um fyrir­vara verið gert viðvart um að birtingin stæði til. Með birtingunni væri augljóslega ekki tekið tillit til þeirr­ar afstöðu Ríkisendurskoðunar að fara bæri með greinargerðina sem vinnuskjal, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016. Sú afstaða stofnunarinnar væri óbreytt. Óháð samþykki stofnunarinnar hefði al­menn­ingur nú óheftan aðgang að greinargerðinni.
 
Með erindi til forsætisnefndar Alþingis, dags. 25. mars 2024, óskaði úrskurðarnefndin upplýsinga um hvort það að greinargerðin hefði þegar verið birt opinberlega hefði ráðið því að nefnd­in birti grein­ar­gerð­ina á vef Alþingis. Þá var óskað upplýsinga um hvort nefndin hefði, þrátt fyrir að greinar­gerðin hefði þegar verið birt opinberlega, lagt mat á það hvort aðgangur að greinargerðinni gæti engu að síður sætt takmörkunum á grundvelli laga. Svar forsætisnefndar barst 18. apríl 2024. Í svarinu kom fram að um ákvörðun forsætisnefndar væri vísað til tilkynningar nefndarinnar frá 15. september 2023 á vef Al­þing­is. Ekki stæðu skilyrði til að verða við erindi nefndarinnar að öðru leyti.
 

Niðurstaða

Mál þetta varðar rétt til aðgangs að greinargerð setts ríkisendurskoðanda um Lindar­hvol ehf., sem hinn setti ríkisendurskoðandi afhenti Alþingi með bréfi, dags. 27. júlí 2018.
 
Fjár­mála- og efnahagsráðuneyti telur að greinargerðin sé undirorpin þagnarskyldu samkvæmt lögum um ríkis­end­ur­skoðanda og endurskoðun ríkisreikninga og að án sam­þykkis Ríkis­endurskoðunar sé óheimilt að af­henda hana.
 
Samkvæmt 2. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga, nr. 46/2016, eru drög að skýrslum, greinargerðum og öðrum gögnum sem ríkisendurskoðandi hefur út­búið og eru hluti af máli sem hann hyggst kynna Alþingi, sem send hafa verið aðilum til kynningar eða um­sagnar, undanþegin aðgangi almennings. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur skorið úr um rétt til aðgangs að greinargerð setts ríkisendurskoðanda í fimm málum. Í þeim var lagt til grundvallar að framangreint ákvæði hefði að geyma sérstaka þagnarskyldu sem gengi framar rétti til að­gangs að gögnum á grundvelli upplýs­inga­laga, nr. 140/2012, sbr. gagnályktun frá ákvæði 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. þeirra laga. Taldi úrskurðarnefndin að greinargerðin teldist vera drög í skilningi 2. málsl. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 46/2016 og að réttur til aðgangs að henni yrði því ekki byggð­ur á ákvæðum upplýsingalaga.
 
Eftir að kæra í því máli sem hér er til úrlausnar barst úrskurðar­nefndinni birti forsætisnefnd Alþingis tilkynningu á vef þings­ins um niðurfellingu mála um aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda um Lindarhvol ehf. Í tilkynningunni, dags. 15. september 2023, kemur fram að forsætisnefnd hafi haft til um­fjöllunar beiðni fjölmiðlamanna um aðgang að greinargerð setts ríkis­end­urskoðanda frá júlí 2018 um Lind­ar­hvol ehf. Í ljósi þess að greinargerðin hafi þegar verið birt opin­berlega séu brostin skilyrði til þess að for­sætisnefnd hafi málið til frekari umfjöllunar. Málinu sé því lokið af hálfu nefndarinnar.
 
Til­kynn­ing­unni á vef Alþingis fylgdi jafnframt afrit af greinargerðinni, þ.e. greinargerð setts ríkis­endur­skoð­anda um Lindarhvol ehf.
 
Samkvæmt 43. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. breytingu sem á henni var gerð með stjórnarskipunarlögum árið 1995, skal endurskoðun á fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja fara fram á vegum Al­þingis og í umboði þess eftir nánari fyrirmælum í lögum. Samkvæmt lögum um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga kýs Alþingi ríkisendurskoðanda sem hefur það hlutverk, sbr. 3. gr. lag­anna, að hafa í umboði Alþingis eftirlit með fjárreiðum ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja á þann hátt sem í lögunum greinir. Ríkisendurskoðandi er sjálfstæður í störfum sínum, sbr. 1. gr. laganna.
 
Með lögum nr. 24/2016, um breytingu á þágildandi lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, var ráðherra heimilað að setja á fót einkahlutafélag í eigu ríkissjóðs sem skyldi annast umsýslu tilgreindra eigna, fullnustu þeirra og sölu (stöðugleikaeignir svonefndar). Gera skyldi samning milli félagsins og ráðherra um verkefni þess og starfshætti og var Ríkisendurskoðun falið að hafa eftirlit með þeim samningi. Á þessum grundvelli hefur ríkisendurskoðandi unnið tilteknar skýrslur um Lindarhvol ehf. og framkvæmd umrædds samnings um umsýslu, fullnustu og sölu á stöðugleikaeignum, þar á meðal umrædda greinargerð setts ríkisendurskoðanda.
 
Almennt er ráð fyrir því gert að þær skýrslur sem ríkisendurskoðandi vinnur skuli sendar Alþingi, sbr. 16. gr. laga nr. 46/2016. Svo var einnig gert í þessu tilviki, sem fyrr segir. Alþingi heyrir ekki undir eftir­lit framkvæmdarvaldsins, eðli máls samkvæmt, og þar með ekki undir úrskurðarvald úrskurðar­nefnd­ar um upplýsingamál, sbr. einnig lokamálslið 4. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, eins og því ákvæði var breytt með lögum nr. 72/2019. Þar sem forsætisnefnd Alþingis hefur birt hina umbeðnu grein­ar­gerð opinberlega verður ekki séð að lengur séu fyrir hendi mögulegir almanna- eða einka­hags­mun­ir sem réttlæti að að­gangur að greinar­gerð­inni sé tak­markaður af hálfu stjórnvalda, hvorki á grund­velli laga um ríkisendurskoðanda og end­ur­skoðun ríkisreikn­inga né upplýs­inga­laga. Greinargerðin er að­gengileg öllum almenningi á vef Al­þingis með lítilli fyrir­höfn. Þá fluttu helstu fjölmiðlar, þar á meðal kær­andi, fréttir af birtingunni í sep­tember 2023 og vísuðu á vef Alþingis þar sem nálgast mætti grein­ar­gerðina.
 
Að öllu framangreindu virtu telur úr­skurðarnefndin að þeir hagsmunir sem áður kunna að hafa staðið af­hendingu greinargerðarinnar í vegi séu niður falln­ir og að um aðgang kæranda að greinargerðinni fari sam­kvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Að mati nefnd­ar­inn­ar eiga ákvæði 6.–10. gr. upplýsingalaga ekki við um grein­argerðina. Því er ráðuneytinu skylt að veita kær­anda aðgang að greinargerð setts ríkisendur­skoð­anda um starfsemi Lindarhvols ehf.
 

Úrskurðarorð

Fjármála- og efnahagsráðuneyti er skylt að veita […], blaðamanni hjá Eyjunni, aðgang að greinargerð setts ríkisendurskoðanda um starfsemi Lindarhvols ehf.
 
 
 
 
Trausti Fannar Valsson, formaður
Hafsteinn Þór Hauksson
Sigríður Árnadóttir