KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 22. desember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 559/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16100062

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.         Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Með stjórnsýslukæru, dags. 31. október 2016, kærði […], f.h. […], kt. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 19. október 2016, um að synja kæranda um dvalarleyfi á Íslandi.

Í kæru er gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á þann hátt að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og sérstakra tengsla við landið, sbr. 12. gr. f. laga um útlendinga nr. 96/2002.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II.        Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt gögnum málsins sótti kærandi fyrst um dvalarleyfi á Íslandi sem ættingi útlendings 12. janúar 2004. Þeirri umsókn var synjað þar sem gögn bárust ekki. Kærandi sótti um dvalarleyfi á grundvelli náms 11. júní 2015 og var það veitt með gildistíma til 15. febrúar 2016. Kæranda var synjað um endurnýjun þess dvalarleyfis hinn 21. janúar 2016. Hinn 8. janúar 2016 sótt kærandi um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla eða mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 12. gr. f. Umsókn kæranda var synjað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 19. október 2016. Kærandi kærði ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála þann 31. október 2016. Með tölvupósti, dags. 1. nóvember 2016, var óskað eftir athugasemdum Útlendingastofnunar vegna kærunnar ef einhverjar væru auk afrits af gögnum málsins. Umbeðin gögn bárust kærunefnd þann 19. desember 2016, en stofnunin gerði ekki athugasemdir við kæruna. Greinargerð og gögn frá kæranda bárust kærunefnd þann 28. nóvember 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III.       Ákvörðun Útlendingastofnunar

Við mat á sérstökum tengslum kæranda við landið byggði Útlendingastofnun m.a. á því að 12. gr. f laga um útlendinga væri undantekningarákvæði sem bæri að túlka þröngt. Stofnunin byggði á því að kærandi hefði einungis búið í heimalandi og það væri ljóst að kærandi gæti ekki byggt tengsl sín hérlendis á dvalartíma þar sem hann hefði einungis búið á Íslandi í rúmt ár. Þá taldi stofnunin félagsleg tengsl kæranda sem hafi myndast á dvalartíma ekki það sterk að þau gætu verið grundvöllur dvalarleyfis. Stofnunin byggði á því að þrátt fyrir veru móður kæranda hérlendis og annarra ættingja væri ekki talið að fjölskyldutengsl kæranda hérlendis væru það sterk að veita ætti dvalarleyfi á grundvelli þeirra. Kærandi hefði búið í heimalandi í 17 ár án móður sinnar, væri ekki háður henni að neinu leyti og ætti nákomna ættingja í heimalandi þar sem hann hefði búið alla ævi utan það rúma ár sem hann hefði dvalið á Íslandi. Taldi stofnunin því umönnunarsjónarmið ekki vera til staðar í máli kæranda.

Stofnunin byggði á því að veikindi móður kæranda og það að kærandi geti stutt hana í veikindum hennar gæti ekki verið grundvöllur dvalarleyfis vegna sérstakra tengsla. Tengsl kæranda við Ísland byggðust á tengslum hans sjálfs við landið og aðstæðna hans í heimaríki. Aðstæður ættingja hans hérlendis væru ekki sjónarmið sem litið væri til við matið. Þá benti stofnunin á að móðir kæranda ætti fleiri ættingja hérlendis en kæranda og myndi hún því ekki standa ein. Þá taldi stofnunin að þrátt fyrir að það teldist samfélagslegt viðmið í heimalandi kæranda að kærandi skuli sjá um móður sína, yrði því ekki jafnað til ástæðna sem myndi sérstök tengsl við Ísland. Móðir kæranda væri jafnframt íslenskur ríkisborgari og ætti sem slíkur rétt á aðstoð frá ríki og sveitarfélagi. Þá gæti kærandi heimsótt móður sína og fjölskyldu á grundvelli vegabréfsáritunar. Á þessum grundvelli var það mat stofnunarinnar að synjun dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla brjóti ekki gegn 71. gr. stjórnarskrárinnar eða 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Það var mat stofnunarinnar að þegar litið væri til allra gagna málsins og aðstæðna í heild hefði kærandi ekki sérstök tengsl við Ísland. Þá væri ekkert í gögnum málsins sem benti til þess að kærandi hefði þörf á vernd af mannúðarástæðum sbr. 1. og 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga. Umsókn kæranda um dvalarleyfi var því synjað af stofnuninni.

IV.       Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð greinir kærandi frá því að hann hafi flust til Íslands fyrir 17 mánuðum til þess að stunda nám við Háskóla Íslands. Hann sé í íslenskunámi ásamt því að vinna á veitingastað í 40% starfshlutfalli. Kærandi kveðst dvelja hjá aldraðri móður sinni, sem sé íslenskur ríkisborgari. Kærandi kveðst hafa veitt henni nauðsynlega aðstoð og stuðning frá komu sinni til landsins vegna veikinda hennar, en hún þjáist af alvarlegri sykursýki og sé háð kæranda að miklu leyti.

Kærandi kveðst ekki hafa til neins að snúa í heimalandi sínu, enda sé hann barnlaus og hafi verið skilinn að borði og sæng síðan árið 2013. Tengsl hans við móður sína hafi alltaf verið mjög náin og samskipti þeirra stöðug þrátt fyrir að þau hafi búið í sitt hvoru landi um tíma. Kærandi byggir hins vegar á því að vegna breyttra aðstæðna sökum heilsu móður sinnar sé nú nauðsynlegt að hann dvelji í sama landi og hún og veiti henni stuðning. Kærandi greinir frá vottorði heimilislækni móður sinnar þar sem fram komi að hún sé með [...] sem teljist vera slæm. Þá sé líklegt að fylgikvillum sjúkdóms hennar muni versna og fjölga. Kærandi greinir frá því að móðir hans hafi hafið nýtt líf hér á landi og hafi aðlagast samfélaginu vel. Hún hafi verið fyrirmyndar samfélagsþegn frá komu sinni til landsins árið 1999. Þá hafi hún slitið öll félagsleg og menningarleg tengsl við […] og hafi því engan hag af því að snúa þangað aftur. Móðir kæranda sé ógift og búi ein og tengsl hennar við önnur börn sín séu ekki mikil. Þá kveðst kærandi eiga frændur, frænkur og vini hér á landi.

Kærandi heldur því fram að Útlendingastofnun hafi brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar með ákvörðun sinni, enda hafi rökstuðning stofnunarinnar alfarið skort lagastoð. Kærandi byggir á því að það eitt að hann hafi dvalist lengur í heimalandi sínu, líkt og stofnunin byggi á í ákvörðun sinni, geti ekki talist gildur rökstuðningur fyrir því að sérstök tengsl hans við Ísland séu ekki næg. Vísar kærandi til úrskurða kærunefndar útlendingamála í málum nr. 86/2015 og 115/2015 þessu til stuðnings, en í þeim úrskurðum hafi kærunefndin átalið slíkan rökstuðning af hálfu Útlendingastofnunar. Kærandi telur að ákvörðun stofnunarinnar hafi verið verulega íþyngjandi og því hafi stofnuninni borið enn ríkari skylda til þess að ákvörðun hennar styddist við heimild í lögum. Kærandi telur því að kærunefnd beri að ógilda ákvörðunina, enda sé rökstuðningur Útlendingastofnunar haldin verulegum annmörkum og að óheimilt og ósanngjarnt væri að binda kæranda við hana.

Kærandi byggir jafnframt á því að með ákvörðun sinni hafi stofnunin brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda hafi slíkt verið staðfest í sambærilegum málum. Byggir kærandi á því að samkvæmt jafnræðisreglunni beri stjórnvöldum að leysa úr sambærilegum málum með sambærilegum hætti. Á grundvelli reglunnar sé stjórnvöldum skylt að byggja ákvarðanir sínar á lögmætum sjónarmiðum og gæta samræmis og jafnræðis við úrlausn mála.

Kærandi heldur því fram að rökstuðningur stofnunarinnar varðandi félagsleg tengsl hans hér á landi hafi skort lögmæti, en stofnunin hafi byggt á því að félagsleg tengsl kæranda sem hefðu myndast á dvalartíma væru ekki það sterk að þau gætu verið grundvöllur dvalarleyfis. Kærandi byggir á því að á þeim tíma sem hann hafi dvalist hér, þ.e. í 17 mánuði, hafi hann verið í vinnu og stundað nám, sem hafi styrkt félagsleg tengsl hans við landið. Byggir kærandi á að sambærileg sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar í öðru máli við mat kærunefndar á félagslegum tengslum umsækjanda við landið og vísar til úrskurðar kærunefndar í máli nr. 197/2016. Í því máli hafi umsækjandi sótt um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið og hafi þá aðeins dvalið hér á landi í 12 mánuði, en kærandi hafi dvalið hér á landi í 12 mánuði þegar hann sótti um dvalarleyfi hjá Útlendingastofnun.

Kærandi vísar í greinargerð sinni til leiðbeinandi sjónarmiða innanríkisráðuneytisins vegna dvalarleyfa á grundvelli sérstakra tengsla við landið. Þar komi m.a. fram að tengsl í gegnum atvinnu sé málefnalegt sjónarmið sem leggja megi til grundvallar við heildarmat, en þar sé horft til virkrar atvinnuþátttöku. Kærandi byggir á því að hann sé í námi og starfi á veitingastað í 40% starfi. Kærandi vísar til meðmælabréfs vinnuveitanda sem hann hafi lagt fram á kærustigi, þar sem komi fram að hann eigi þess kost á að fá fullt starfshlutfall hjá vinnuveitandanum verði umsókn hans um dvalarleyfi samþykkt. Kærandi greinir frá því að samkvæmt meðmælabréfum sem hann hafi lagt fram í málinu á kærustigi komi fram að hann sé áreiðanlegur starfsmaður og mjög fær matreiðslumaður, sem hafi sinnt starfi sínu af miklum sóma. Kærandi vísar til úrskurðar kærunefndar í máli nr. 197/2016 þar sem slík atriði hafi ráðið úrslitum í niðurstöðu nefndarinnar við heildarmat á félagslegum tengslum kæranda í því máli.

Kærandi byggir á því að rökstuðningur Útlendingastofnunar varðandi fjölskyldutengsl sín hér á landi hafi ekki samrýmst leiðbeinandi sjónarmiðum innanríkisráðuneytisins. Kærandi heldur því fram að ekki verði séð að öll þau atriði sem beri að taka tillit til í heildarmati á sérstökum tengslum hafi haft áhrif á niðurstöðu stofnunarinnar. Kærandi vísar til hinna leiðbeinandi sjónarmiða þar sem komi m.a. fram að líta beri til fjölskyldumynsturs og stærðar, fjölskyldusögu, fjölskylduaðstæðna, fjölskyldutengsla/skyldleika. Kærandi kveðst vera […]  og eiga tvo bræður í heimalandi sem hann hitti sjaldan, enda búi þeir í öðrum landshluta í heimalandi. Hvað varði fjölskylduaðstæður sínar og fjölskyldusögu þá vísar kærandi til þess að hann hafi frá unga aldri verið í nánu sambandi við móður sína, enda hafi faðir hans yfirgefið fjölskylduna þegar hann var ungur. Kærandi heldur því fram að af ákvörðun stofnunarinnar megi ráða að þar sem enginn umönnunarsjónarmið séu til staðar, með þeim hætti að kærandi sé háður móður sinni, verði ekki talið að fjölskyldutengsl hans við móður, fjölskyldusögu og aðstæðna að öðru leyti hafi skipt máli við ákvörðunartöku. Kærandi telur túlkun stofnunarinnar verulega þrönga á nauðsyn þess að umönnunarsjónarmið séu með þessum hætti og byggir á því að hún hafi útilokunaráhrif á því að fjölskyldutengsl, fjölskyldusaga og fjölskylduaðstæður kæranda hafi nokkra þýðingu við mat stofnunarinnar.

Kærandi byggir á því að röksemdarfærsla Útlendingastofnunar hvað varði umönnunarsjónarmið styðjist ekki við lög né leiðbeinandi sjónarmið innanríkisráðuneytisins. Í b-lið leiðbeinandi sjónarmiða sé að finna nokkur tilvik sem talin séu upp í dæmaskyni um það hvenær komi til greina að veita dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið þegar umönnunarsjónarmið hafi mest vægi. Í sjónarmiðunum komi fram að ekki sé um tæmandi talningu að ræða heldur verði að meta hvert tilvik sérstaklega með hliðsjón af aðstæðum umsækjanda. Kærandi telur að túlkun stofnunarinnar gefi til kynna að ekki væri litið svo á að ekki væri um tæmandi talningu að ræða, heldur verði að mati stofnunarinnar að vera til staðar umönnunarsjónarmið þar sem kærandi væri háður móður sinni, en ekki öfugt. Kærandi hafnar þessum rökum og telur þau skorta lagastoð.

Kærandi byggir á því að bágar aðstæður nákomins ættingja sem sé íslenskur ríkisborgari geti talist sjónarmið sem leggja eigi til grundvallar við mat á því hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla. Það sé í samræmi við leiðbeinandi sjónarmið innanríkisráðuneytisins sem geri ráð fyrir að hvert tilvik sé metið sérstaklega með hliðsjón af aðstæðum umsækjanda. Kærandi vísar í þessu samhengi til úrskurðar kærunefndar í máli nr. 67/2015, en í því máli hafi móður íslensks ríkisborgara sem var í erfiðri félagslegri stöðu verið veitt dvalarleyfi, m.a. að teknu tilliti til þess að móðir hennar hafi veitt henni og börnum hennar mikilvæga aðstoð og stuðning. Að þessu virtu telur kærandi óljóst hvernig Útlendingastofnun geti komist að þeirri niðurstöðu í máli sínu að móðir kæranda geti leitað aðstoðar frá ríki og sveitarfélagi þegar dóttir umsækjanda í máli 67/2015 hafi haft sömu möguleika og móðir kæranda í máli því sem hér er til meðferðar. Vísar kærandi til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar þessu til stuðnings þar sem aðstæður í þessum málum séu sambærilegar.

V.        Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Í máli þessu er til úrlausnar hvort Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið, sbr. 12. gr. f. laga um útlendinga.

Um kæru þessa gilda lög um útlendinga, með síðari breytingum, og reglugerð um útlendinga nr. 53/2003, ásamt áorðnum breytingum.

Samkvæmt 12. gr. f laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt almennum skilyrðum fyrir dvalaleyfi sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendings við landið. Í ákvæðinu eru ekki veittar neinar leiðbeiningar um hvað teljist vera sérstök tengsl við landið en ákvæðið felur í sér að stjórnvöldum er falið að meta í einstökum tilvikum hvort tengsl útlendings séu svo sérstök að þau réttlæti veitingu dvalarleyfis á þessum grundvelli. Við mat á sérstökum tengslum hefur verið litið til þess hve lengi einstaklingur hefur dvalið löglega á landinu, eða hvort hann eigi hér nákomna ættingja, án þess þó að hann falli undir skilgreiningu á hugtakinu aðstandandi skv. 13. gr. laganna. Fær það stoð í greinargerð með ákvæði 2. mgr. 11. gr. eldri laga um útlendinga, sem nú er að finna efnislega óbreytt í 12. gr. f laga um útlendinga, sbr. 10. gr. laga nr. 86/2008. Þá er einnig horft til annarra tengsla við landið svo sem vegna atvinnu, félagslegrar eða menningarlegrar þátttöku. Í almennum athugasemdum við 12. gr. f laganna, sbr. 10. gr. laga nr. 86/2008, er áréttað að um undanþáguheimild sé að ræða, sem meta þarf í hverju tilviki fyrir sig hvort ástæða sé til að beita. Því ber að túlka ákvæðið þröngt.

Kærandi heldur því einnig fram að við töku ákvörðunar Útlendingastofnunar hafi verið brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins með því að synja honum um dvalarleyfi hér á landi. Telur kærandi að synjun Útlendingastofnunar hafi byggt á óeðlilega þröngri lögskýringu 12. gr. f útlendingalaga sem eigi sér ekki stoð í lögum og leiði þar með til ógildingar ákvörðunarinnar. Lögmætisregla stjórnsýsluréttarins er jafnan greind í tvo grundvallarþætti, annars vegar formþátt sem felur í sér að ákvarðanir stjórnvalda megi ekki vera andstæðar lögum og hins vegar heimildarþátt sem felur í sér að stjórnvöld verði að hafa heimild í lögum til að taka bindandi ákvarðanir um réttindi og skyldur borgaranna. Kærunefnd fellst ekki á að Útlendingastofnun hafi brotið gegn lögmætisreglunni þar sem ákvörðun hennar hafði lagastoð og var ekki andstæð lögum.

Við útgáfu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla við landið skal ávallt fara fram heildstætt mat á aðstæðum kæranda í hverju tilviki. Við mat á sérstökum tengslum við landið er m.a. horft til þess hve lengi einstaklingur hefur dvalist löglega á landinu, hvort hann eigi hér nákomna ættingja, auk annarra tengsla við landið svo sem vegna atvinnu, félagslegrar eða menningarlegrar þátttöku. Þá er m.a. einnig litið til fjölskyldusögu, fjölskylduaðstæðna og afleiðinga verði dvalarleyfi ekki veitt.

Í leiðbeinandi sjónarmiðum innanríkisráðuneytisins við veitingu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla við landið segir að til greina komi að veita dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla ef umsækjandi er á aldrinum 18-30 ára, er makalaus en á foreldri sem er íslenskur ríkisborgari eða hefur búsetuleyfi eða dvalarleyfi sem myndar grundvöll fyrir búsetuleyfi hér á landi og umsækjandi mun vera einn eftir í heimalandi eða að öll nánasta fjölskylda er búsett á Íslandi. Þá þurfi að vera til staðar umönnunarsjónarmið þannig að umsækjandi sé háður fjölskyldu hér á landi að einhverju eða öllu leyti. Af gögnum málsins má ráða að kærandi sinnir umönnun móður sinna sem er með slæma sykursýki og í meðferð við henni. Gögn málsins benda jafnframt til þess að kærandi og móðir hans eigi fjölskyldu hér á landi. Það er því mat kærunefndar að ekki verði lagt til grundvallar að milli umsækjanda og móður hans séu slík tengsl að þau teljist háð hvort öðru.

Kærunefnd útlendingamála tekur aftur á móti undir með kæranda að sá samanburður sem Útlendingastofnun gerir í ákvörðun sinni varðandi tengsl kæranda við heimaland hans og sérstakra tengsla hans við Ísland skorti lagastoð. Sé horft til inntaks 12. gr. f laga um útlendinga er ljóst að ekkert bendir til þess að ætlun löggjafans hafi verið að takmarka rétt manna til dvalarleyfis hér á landi við þær sérstöku aðstæður þegar tengsl þeirra við heimaríki hafi rofnað eða séu með einhverju móti ekki sérstakari en tengsl þeirra við Ísland. Það eitt að kærandi hafi dvalist lengur í heimalandi sínu og haldi enn tengslum við það getur ekki talist gildur rökstuðningur fyrir því að sérstök tengsl hans við Ísland séu ekki næg. Af þeim sökum byggir kærunefndin á því að tengsl kæranda við heimaland hans dragi ekki úr vægi sérstakra tengsla hans við Ísland við mat á því hvort heimilt sé að veita honum dvalarleyfi skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Kærunefnd telur aftur á móti að framangreindur ágalli sé ekki þess eðlis að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi af þessum sökum.

Tengsl kæranda við Ísland eru þau að hann á móður hér á landi sem er íslenskur ríkisborgari. Þá hefur kærandi tengsl í gegnum hlutastarf og nám hér á landi. Kærandi á vini og fjarskyldari ættingja hér á landi en bræður hans eru búsettir í heimalandi. Lögleg fyrri dvöl á Íslandi er talið málefnalegt sjónarmið sem líta beri til við matið. Þó er talið að skammvinn dvöl undir tveimur árum teljist ekki mynda sérstök tengsl við landið. Í greinargerð vísar kærandi til úrskurða kærunefndar í málum nr. 86/2015, 67/2015 og 197/2016, þar sem kæranda var veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Í niðurstöðu kærunefndar í framangreindum málum vó þyngst sú staðreynd, við mat á sérstökum tengslum, að kærandi hafði dvalið hér á landi í löglegri dvöl yfir tveimur árum. Í máli þessu liggur fyrir að kærandi hefur aðeins verið í skammvinnri dvöl hér á landi eða í rúmlega eitt og hálft ár. Eins og málavextir horfa við kærunefnd í máli þessu, með tilliti til fyrri framkvæmdar nefndarinnar í sambærilegum málum, er það mat kærunefndar að í ljósi lengdar dvalar kæranda vegi þau félagslegu og menningarlegu tengsl sem kærandi hefur myndað við landið, auk tengsla við móður og fjölskyldu hér á landi, ekki nógu þungt til að skilyrði séu til þess að veita honum dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland. Þá er það mat kærunefndar að ekkert í gögnum málsins bendi til þess að aðstæður kæranda í heimalandi séu með þeim hætti að rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna eins og skilgreint er í 12. gr. f laga um útlendinga.

Að öllu framangreindu virtu það mat kærunefndar að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Laufey Helga Guðmundsdóttir                                                               Pétur Dam Leifsson