Úrskurður

Hinn 26. febrúar 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 876/2020 í máli ÚNU 19090002.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 30. ágúst 2019, kærði A, ákvörðun Matvælastofnunar um að synja beiðni hans um aðgang að upplýsingum um heildargreiðslur til hvers bús fyrir sig samkvæmt búvörusamningi fyrir sauðfjárrækt fyrir árið 2015 eða 2016.

Málavextir eru þeir að með beiðni, dags. 18. maí 2017, óskaði kærandi eftir gögnum frá Matvælastofnun. Afgreiðsla stofnunarinnar á beiðninni var í kjölfarið kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Með úrskurði nr. 747/2018 vísaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál þeim hluta beiðninnar, sem sneri að heildargreiðslum til sauðfjárræktenda samkvæmt búvörusamningum þar sem ærgildi væru 500 eða fleiri, aftur til Matvælastofnunar til efnislegrar meðferðar.

Með bréfi, dags. 4. júlí 2019, afgreiddi Matvælastofnun beiðni kæranda um aðgang að upplýsingum um heildargreiðslur til sauðfjárræktenda með 500 ærgildi eða fleiri. Í bréfinu kemur fram að í tengslum við aðgerðir stjórnvalda vegna vanda sauðfjárbænda hafi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið óskað eftir því að stofnunin tæki saman yfirlit yfir stuðningsgreiðslur og hafi þeirri vinnu lokið í ágúst 2018. Í gagninu, sem sé Excel-skjal, sé að finna yfirlit yfir stuðningsgreiðslur, þ.e. ársáætlun um heildarframlög til framleiðenda árið 2017, til búa samkvæmt samningi um starfsskilyrði sauðfjárræktar. Fram kemur að úrskurðarnefndin hafi í úrskurðum sínum kveðið á um skyldu stjórnvalda til að veita aðgang að upplýsingum um úthlutun fjár úr opinberum sjóðum í formi styrkja eða annarra óafturkræfra framlaga. Þannig hátti þó til að í gagninu komi fram upplýsingar um búfjáreign framleiðenda, hvort greiðslumarkið sé virkt eður ei sem og hverjar heildargreiðslur séu, sundurliðaðar eftir beingreiðslum, gæðastýringu, beingreiðslum í ull, svæðisbundinn stuðning og hvert innlagt magn hafi verið af kindakjöti og ull. Þá sé að finna upplýsingar um nöfn, heimilisföng, kennitölur og aldur bænda. Þessar upplýsingar séu langtum víðtækari en upplýsingar um grundvöll greiðslna samkvæmt búvörusamningi.

Fram kemur að bændum beri samkvæmt lögum að gefa upp búfjáreign sína og að stofnunin safni saman upplýsingum um innlegg kjöts og ullar. Viðurkennt hafi verið í eldri úrskurðum nefndarinnar að slíkar upplýsingar væru undanþegnar aðgangi almennings, sbr. úrskurði nr. A-222/2005 og A-94/2000. Þrátt fyrir að nefndin hafi þar fjallað um fiskafla eigi ekki önnur sjónarmið við um innlegg bænda í sláturhús, enda taki slíkar upplýsingar ekki til ráðstöfunar opinberra fjármuna eða gæða. Þá telur stofnunin að taka þurfi inn í matið að bændur þurfi að gefa þessar upplýsingar upp til skatts og færa þær þar til tekna. Almenningur eigi ekki rétt til aðgangs að slíkum gögnum.

Í bréfi Matvælastofnunar til kæranda segir einnig að upplýsingar um heildargreiðslur til búa þar sem ærgildi séu fleiri en 500, fyrir sauðfjárrækt árið 2015 eða 2016 séu ekki fyrirliggjandi. Hægt sé að taka upplýsingarnar saman en stofnuninni telji sér það ekki heimilt, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Sé það mat stofnunarinnar að upplýsingar um tekjur séu einkahagsmunir þeirra aðila sem standi að þessum búum og að þeir hagsmunir vegi þyngra en upplýsingagjöf til almennings.

Í kæru segir meðal annars að málið varði upplýsingar um úthlutun fjár úr opinberum sjóðum til sauðfjárbænda samkvæmt búvörusamningi. Matvælastofnun beri ábyrgð á og fari með framkvæmd stuðningsgreiðslna í landbúnaði samkvæmt búvörulögum nr. 99/1993 og búnaðarlögum nr. 70/1998. Ljóst sé að upplýsingarnar liggi fyrir á aðgengilegu formi. Kærandi segist hvorki fara fram á upplýsingar um afurðir né persónuupplýsingar sem finna megi í gagni stofnunarinnar heldur einvörðungu heildargreiðslur til hvers bús. Þá hafnar kærandi því að þeir úrskurðir sem stofnunin vísi til hafi fordæmisgildi í málinu. Ekki sé óskað eftir upplýsingum um verslun með rétt á styrkveitingum frá ríkisvaldinu á borð við greiðslumark. Þá varði beiðnin ekki viðkvæma framleiðslu- eða viðskiptahagsmuni framleiðenda sauðfjár, enda sé ekki um samkeppnissvið að ræða heldur varði málið heildargreiðslur úr sameiginlegum sjóðum landsmanna til framleiðenda.

Kærandi bendir á að með því að afhenda upplýsingar um heildargreiðslur sé komið í veg fyrir að veittar séu upplýsingar um magn innlagðs kjöts eða ullar, sem kynnu að falla undir undanþáguákvæði upplýsingalaga. Heildargreiðslurnar varði hins vegar beinar stuðningsgreiðslur úr ríkissjóði, fjárframlög af almannafé, sem séu augljóslega upplýsingar sem skylt sé að veita aðgang að samkvæmt upplýsingalögum. Þá telji kærandi rétt að benda á að 9. gr. upplýsingalaga feli í sér undantekningu frá því mikilvæga meginmarkmiði upplýsingalaga að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opinberra hagsmuna. Verði að telja að upplýsingar um ráðstöfun fjár úr sameiginlegum sjóðum landsmanna séu meðal þess sem hvað mikilvægast sé að almenningur hafi aðgang að. Auk þess bendir kærandi á að fjölmargir úrskurðir nefndarinnar lúti að launakjörum og styrkveitingum þar sem meginreglan sé sú að veita skuli upplýsingar um hvernig fjármunum úr opinberum sjóðum sé ráðstafað.

Málsmeðferð

Með bréfi, dags. 3. september 2019, var kæran kynnt Matvælastofnun og veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun stofnunarinnar. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að.

Í umsögn Matvælastofnunar, dags. 24. september 2019, kemur fram að gagn með samantekt yfir heildargreiðslur til allra búa (lögbýla), þ.e. búsnúmer, nafn bús og sveitarfélag, sem hafi stundað sauðfjárbúskap árin 2015 og 2016 og notið stuðningsgreiðslna frá íslenska ríkinu, byggi á staðlaðri vinnslu í forriti sem haldi utan um greiðslukerfi landbúnaðarins. Gagnið byggi á staðfestum greiðslum til sauðfjárbænda. Þær vinnslur sem stofnunin geti framkvæmt í forritinu séu allar staðlaðar. Ekki sé boðið upp á vinnslu sem feli í sér að flokka greiðslur eða sía þær eftir greiðslumarki (fjölda ærgilda) í sauðfjárrækt. Til þess að gera slíka vinnslu þyrfti að kaupa þjónustu utanaðkomandi aðila til að gera breytingar á forritinu en slíkt standi ekki til. Í bréfi stofnunarinnar frá 4. júlí 2019, hafi komið fram að unnt væri að taka saman upplýsingar um heildargreiðslur til allra búa með fleiri ærgildi en 500. Nánari skoðun hafi leitt í ljós að ekki sé hægt að sundurliða gögn á þennan hátt. Af þeim sökum liggi einungis fyrir upplýsingar um staðfestar heildargreiðslur til allra sauðfjárbúa sem njóti stuðningsgreiðslna samkvæmt lögum nr. 99/1993 og reglugerðum sem settar séu með stoð í lögunum. Engu að síður geymi gögnin upplýsingarnar sem kærandi óski aðgangs að, þ.e. um heildargreiðslur til búa þar sem fleiri en 500 ærgildi séu skráð. Vísað er til þess að á stofnunni hvíli ekki lagaskylda til að útbúa önnur gögn en samantektina sem afhent var úrskurðarnefndinni, sbr. 5. gr. upplýsingalaga.

Í umsögninni kemur einnig fram að í bréfi stofnunarinnar frá 4. júlí 2019 hafi verið greint frá því að stofnunin hefði tekið saman yfirlit fyrir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið yfir stuðningsgreiðslur (ársáætlun um heildarframlög til framleiðenda). Stofnuninni þyki rétt að upplýsa kæranda um að sé að ræða áætlun en ekki staðfestar tölur um greiðslur til búa. Jafnframt hafi stofnunin greint kæranda frá því í bréfinu að í skjalinu væru upplýsingar sem sneru að öðrum þáttum en kærandi hafi óskað eftir, þ.e. upplýsingar um hvort greiðslumark væri virkt, sundurliðun á áætluðum greiðslum og hvert innlagt magn af kindakjöti og ull væri. Matvælastofnun væri óheimilt að veita aðgang að slíkum upplýsingum, sbr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Þá segir í umsögninni að meginhluti sauðfjárræktenda sé með rekstur í eigin nafni og þrátt fyrr að einungis nöfn lögbýla og búsnúmer komi fram í gögnunum sé ekki hægt að gera skil á milli viðkomandi einstaklinga og lögbýlis. Upplýsingar um stuðningsgreiðslur til lögbýla sé að öllu jöfnu hægt að tengja saman við nafngreinda aðila sem standi að búskapnum á viðkomandi lögbýli. Þrátt fyrir að stjórnvöldum hafi verið talið skylt að veita aðgang að upplýsingum um úthlutun fjár úr opinberum sjóðum í formi styrkja eða annarra óafturkræfra framlaga, þá telji Matvælastofnun stuðningsgreiðslur til sauðfjárbænda vera þess eðlis að einkahagsmunir einstakra sauðfjárbænda, sbr. 9. gr. laganna, vegi þyngra en hagsmunir almennings af aðgangi að upplýsingunum. Vísað er til þess að stuðningsgreiðslur ríkisins til sauðfjárbænda séu rekstrartekjur samkvæmt skattalögum og beri að færa þær inn sem slíkar við skattskil. Þá kemur fram að við ákvörðunina hafi stofnunin jafnframt horft til þess að greiðslur til sauðfjárbænda væru stór hluti tekna bænda af búskap, í mörgum tilfellum hátt í 50% af tekjum á hverja kind, sbr. meðaltalstölur frá ráðgjafamiðstöð landbúnaðarins. Matvælastofnun hafi talið með vísan til 9. gr. upplýsingalaga að ekki væri rétt að veita aðgang að gögnum þar sem fram komi upplýsingar um svo stóran tekjugrunn einstakra bænda/búa.

Umsögn Matvælastofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. október 2019, og honum veittur kostur á að koma að frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 15. október 2019, segir meðal annars að kærandi fallist á að afhending gagna án flokkunar eða aðgreiningar eftir fjölda ærgilda sé fullnægjandi afgreiðsla á beiðninni enda hafi kærandi fengið afhent gögn um ærgildi á býlum með yfir 500 ærgildi og geti þannig borið upplýsingar í gögnunum saman. Þá segir kærandi að vegna dráttar á afgreiðslu beiðninnar sé ekki rétt að binda beiðnina við tiltekið ár heldur eitt eða tvö síðustu árin frá því gögnin voru tiltæk. Ekki sé hægt að líta á styrkina sem einkahagsmuni heldur greiðslur af almannafé. Ekki sé verið að óska eftir upplýsingum um framleiðni, fallþunga, árangur í ræktun, rúning eða annað sértækt í rekstri viðkomandi, heldur heildargreiðslur. Ekki sé um að ræða viðkvæmar upplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga nr. 90/2018. Hvað varði tilvísun Matvælastofnunar til þess að styrkirnir séu stór hluti tekna sauðfjárframleiðenda vísar kærandi til þess að fjöldi annarra styrkveitinga af almannafé á sviði vísinda og menningar séu stór hluti tekna viðkomandi sem og aðrar tekjur til einstaklinga, m.a. launatekjur, sem skylt hafi verið að veita upplýsingar um samkvæmt fyrri úrskurðum nefndarinnar.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um aðgang kæranda að yfirliti Matvælastofnunar með upplýsingum um heildargreiðslur til sauðfjárbænda. Í athugasemdum kæranda við umsögn Matvælastofnunar, dags. 15. október 2019, kemur fram að þar sem meðferð beiðninnar hafi dregist sé óskað eftir upplýsingum um heildargreiðslur til sauðfjárbænda síðustu eitt eða tvö árin frá því gögn með upplýsingunum voru tiltæk. Í hinni kærðu ákvörðun er fjallað um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingunum árin 2015 og 2016 í samræmi við beiðni kæranda. Óski kærandi eftir aðgang að sambærilegum upplýsingum fyrir önnur ár þarf hann að beina þeirri beiðni til Matvælastofnunar. Í þessu máli verður því aðeins fjallað um rétt kæranda til aðgangs að yfirliti yfir staðfestar greiðslur til sauðfjárbúa fyrir árin 2015 og 2016 á grundvelli meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um upplýsingarétt almennings, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.

Ákvörðun Matvælastofnunar um að synja kæranda um aðgang að upplýsingunum
er byggð á 9. gr. upplýsingalaga sem hljóðar svo:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Í athugasemdum um ákvæðið 9. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum segir um takmörkunina:

„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“

Að því er varðar takmörkun að aðgangi að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, segir í athugasemdunum:

„Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.“

Enn fremur kemur fram að óheimilt sé veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhagsmálefni einstaklinga. Þannig sé t.d. almennt óheimilt að veita upplýsingar um tekjur og fjárhagsstöðu einstaklinga nema það byggist á sérstakri lagaheimild.

Að því er varðar takmörkun upplýsingalaga á aðgangi að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila segir í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum:

„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér yfirlit yfir staðfestar greiðslur til sauðfjárbænda árin 2015 og 2016. Þar koma fram upplýsingar um búsnúmer, nafn bús, sveitarfélag og greiðslur þessi ár. Um er að ræða stuðningsgreiðslur úr opinberum sjóðum til sauðfjárræktenda vegna reksturs þeirra sem almenningur hefur hagsmuni af að geta kynnt sér. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að þrátt fyrir að upplýsingarnar varði greiðslur til lögbýla og þar með fjárhagsmálefni þeirra sem þiggja greiðslur vegna sauðfjárræktar verði ekki talið að upplýsingarnar gefi slíka innsýn í fjármál þeirra sem að rekstrinum standa að rétt sé að takmarka aðgang að upplýsingum um þær og víkja þannig til hliðar upplýsingarétti almennings um ráðstöfun opinberra fjármuna. Af upplýsingunum má ekki ráða hvort greiðslurnar séu einu tekjur þess sem að rekstrinum stendur eða hversu stór hluti tekna hvers einstaklings þær séu. Þá eru upplýsingarnar ekki til þess fallnar að valda viðkomandi lögbýlum tjóni verði þær gerðar opinberar. Er því ekki fallist á að óheimilt sé að veita kæranda aðgang að upplýsingunum vegna 9. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt þessu verður Matvælastofnun gert að afhenda kæranda yfirlit yfir greiðslur til sauðfjárbænda árin 2015 og 2016.

Úrskurðarorð:

Matvælastofnun ber að veita kæranda, A, aðgang að skjali með yfirliti yfir staðfestar greiðslur til sauðfjárbænda árin 2015 og 2016.



Hafsteinn Þór Hauksson
formaður


Kjartan Bjarni Björgvinsson

Sigríður Árnadóttir