10. nóvember 2009 Forsætisráðuneytið

A 315/2009. Úrskurður frá 10. nóvember 2009

ÚRSKURÐUR

Hinn 10. nóvember 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-315/2009.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 24. júlí 2009, kærði [...], þá ákvörðun sveitarfélagsins Borgarbyggðar, dags. 8. júlí 2009, að synja honum um aðgang að gögnum sem varpað geti ljósi á lóðarmörk sem kærandi telur að samið hafi verið um, enda séu þau gögn þýðingarmikil í dómsmáli nr. [X] sem bíði úrlausnar Hæstaréttar Íslands. Kærð var synjun á beiðni um aðgang á eftirtöldum gögnum:

1. Uppdrætti sem unninn var í kjölfar samkomulags aðila málsins í ágúst 2007 og formaður byggðarráðs tilkynnti kæranda að væri til reiðu.
2. Afrit af minnisblöðum, tölvupóstum og öðrum gögnum formanns byggðarráðs og sveitarstjóra Borgarbyggðar við forstöðumann framkvæmdasviðs Borgarbyggðar er rituð voru vegna fundar í ágúst 2007.
3. Afrit af öllum vinnugögnum, tölvupóstum og minnisblöðum eða hverjum þeim gögnum sem unnin voru fyrir og eftir vettvangsferð af hálfu starfsmanna Borgarbyggðar við [Y-götu nr.x] og [Y-götu nr.z] í ágúst 2007.
4. Afrit af öllum minnisblöðum og tölvupóstum er farið hafa á milli starfsmanna Borgarbyggðar sem að málinu komu og lögfræðinga Borgarbyggðar frá 1. ágúst 2007 til og með 6. júní 2009 vegna lóðarmála [Y-götu nr.x] og [Y-götu nr.z] .
5. Afrit af bréfum, tölvupóstum, fundargerðum og minnisblöðum er til eru á skrifstofu Borgarbyggðar vegna samstarfs forstöðumanns Safnahúss Borgarfjarðar, Borgarbyggðar og afkomenda [A] vegna fyrirhugaðs tilboðs í húseignina að [Y-götu nr.x].

Forsaga málsins er sú að kærði, Borgarbyggð, sóttist eftir að fá hluta af lóð kæranda að [Y-götu nr.x] framseldan til sín undir bílastæði í samræmi við gildandi deiliskipulag gamla miðbæjarins í Borgarnesi sem samþykkt var 2004. Í kjölfarið fóru fram fundir milli aðila en þá greinir á um hvort samningur hafi komist á og bíður ágreiningurinn úrlausnar Hæstaréttar Íslands eins og að framan er sagt.

Atvik málsins eru þau að með tölvubréfi, dags. 6. apríl 2009, óskaði kærði eftir uppdrætti af lóðarmörkum [Y-götu nr.x], [Y-götu nr.z] og lands Borgarbyggðar. Í tölvupósti frá formanni byggðarráðs frá 14. maí kemur fram að hann telji eðlilegra að kærandi beini kröfu um afhendingu gagna frá framkvæmdasviði beint til sveitarstjóra eða formanns framkvæmdasviðs. Í kjölfarið óskaði kærandi eftir því með tölvupósti, dags. 6. júní 2009, að sveitarstjóri veitti honum aðgang að áðurnefndum gögnum.

Með bréfi, dags. 16. júní 2009, upplýsti Borgarbyggð að óskað hafi verið eftir leiðsögn frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga vegna erindisins og yrði því svarað um leið og sú umsögn lægi fyrir. Hvað varðaði uppdrátt af lóðarmörkum [Y-götu nr.x] og [Y-götu nr.z] þá væri aðeins til einn uppdráttur af tillögu um ný lóðarmörk í tengslum við viðræður kæranda við sveitarfélagið. Sá uppdráttur sé meðal gagna fyrirliggjandi dómsmáls. Væri það misskilningur að til væri annar uppdráttur. Kærandi ítrekaði beiðni sína um aðgang að nefndum gögnum með tölvupósti 3. júlí 2009. Í svari sveitarfélagsins Borgarbyggðar, dags. 8. júlí 2009, segir eftirfarandi:

,,Niðurstaða sveitarfélagsins Borgarbyggðar er að hafna erindi þínu um aðgengi að ofangreindum gögnum á grundvelli 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tölvupóstar á milli sveitarstjóra og forstöðumanns framkvæmdasviðs, sveitarstjóra og formanns byggðarráðs og menningarfulltrúa og [B] eru vinnuskjöl og fela ekki í sér endanlega afgreiðslu máls. Tölvupóstur á milli sveitarstjóra og [C] eru bréfaskriftir á milli sveitarstjóra og sérfróðs aðila. Mögulegt var að þegar þessi samskipti áttu sér stað gætu þau endað sem dómsmál, en allan tímann meðan samskipti átti sér stað var möguleiki á því að sveitarfélagið þyrfti að taka hluta lóðarinnar að [Y-götu nr.x] í Borgarnesi eignarnámi.“

Málsmeðferð

Eins og fram er komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 24. júlí 2009. Var kæran send sveitarfélaginu Borgarbyggð með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. júlí 2009, og sveitarfélaginu veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 11. ágúst 2009. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests.

Svar sveitarstjóra Borgarbyggðar barst með bréfi, dags. 10. ágúst 2009. Þar segir m.a. svo:

,,Um nokkurt skeið hefur [D] íbúi í Borgarbyggð kallað eftir ýmsum upplýsingum frá sveitarfélaginu Borgarbyggð, sem sum hver tengjast ágreiningi á milli aðila sem hefur verið vegna deiliskipulags fyrir gamla miðbæinn í Borgarnesi, auk þess sem hann hefur kallað eftir upplýsingum um hin fjölbreyttustu mál sem ekki tengjast áðurnefndu ágreiningsefni. Sveitarfélagið Borgarbyggð hefur sent [D] fleiri tugi bréfa s.l. 5. ár þar sem fyrirspurnum hans og óskum um upplýsingar hefur verið svarað. Vegna þessa og ekki síður vegna þess að í erindi [D] frá 6. júní s.l. var óskað eftir afritum af tölvupóst samskiptum, ákvað undirritaður að leita álits lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga um skyldur sveitarfélaga til að afhenda gögn um samskipti starfsmanna sín á milli, samskipti starfsmanna við kjörna fulltrúa og lögfræðilega ráðgjafa.

Í bréfi skrifstofustjóra Borgarbyggðar til [D] þann 8. júli s.l. synjaði sveitarfélagið Borgarbyggð [D] um aðgengi að áðurnefndum gögnum. Synjun er annars vegar rökstudd með því að þarna er um vinnuskjöl að ræða sem feli ekki í sér endanlega afgreiðslu máls og hins vegar með því að um sé að ræða bréfaskriftir á milli sveitarstjóra og sérfróðs aðila. Undirritaður telur að ekki þurfi frekar að rökstyðja ástæður þess að sveitarfélagið tók þessa ákvörðun.“

Hinn 13. ágúst 2009 ritaði úrskurðarnefndin kæranda bréf og gaf honum færi á að setja fram athugasemdir í tilefni af umsögn sveitarstjóra Borgarbyggðar. Athugasemdir kæranda bárust nefndinni með bréfi, dags. 27. ágúst. Þar segir m.a. svo:

,,Með tölvupósti þann 13. júlí 2009 óskaði undirritaður m.a. eftir eftirfarandi gögnum frá sveitarstjóra Borgarbyggðar: ,,Óskað er afrits af áliti Sambands íslenskra sveitarfélaga. Auk þess er farið fram á afrit allra gagna er send hafi verið Samtökum íslenskra sveitarfélaga vegna málsins.“ Frekari tildrög málsins eru: sveitarstjórn Borgarbyggðar svarar bréflega þann 16.06.2009, beiðni undirritaðs frá 06.06.2009, um gögn á þá leið að leitað yrði leiðsagnar Sambands íslenskra sveitarfélaga, um hverjar skyldur sveitarfélagsins væru varðandi afhendingu umræddra gagna.

Með bréfi dagsettu 28. júlí 2009 sem undirrituðum barst í hendur 30. júlí, 2009 er beiðni um afrit umræddra gagna hafnað af sveitarstjóra með eftirfarandi rökum: ,,Að mati undirritaðs er þarna um að ræða bréfaskriftir á milli sveitarstjóra og sérfróðs aðila sem tengjast dómsmáli sem er í gangi í dag.“

Undirritaður hafnar því alfarið að gögn er varða samskipti sveitarstjóra Borgarbyggðar og lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga vegna fyrirspurnar minnar til sveitarstjóra 06.06. 2009, geti með nokkru móti haft áhrif á dómsmál það sem í gangi er á milli aðila. Gögnin munu aðeins varpa ljósi á framgang og vinnubrögð stjórnvaldsins, vonandi á þann veg að trúverðugleiki aukist og sýni í eitt skipti fyrir öll að leyndarhyggja sveitarstjóra og sveitarstjórnar Borgarbyggðar sé með öllu óþörf. Álit lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga hefur bein áhrif á endanlega ákvörðun í málinu, því er varðar afhendingu umræddra gagna, krafa undirritaðs er því fullkomlega réttmæt og eðlileg.

Krafa: Gerð er krafa um að nefndin úrskurði á þann veg að sveitarfélaginu Borgarbyggð verði gert að afhenda öll gögn er varða samskipti sveitarstjóra Borgarbyggðar og lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga vegna erindis frá undirrituðum frá, 06.06.2009.“

Þrátt fyrir að krafa um afhendingu álits lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga hafi ekki komið fram í kæru, dags. 24. júlí 2009, lítur úrskurðarnefnd um upplýsingamál svo á að með bréfi kæranda, dags. 27. ágúst 2009, hafi hann aukið við kæru sína að þessu leyti. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál taldi ekki þörf á að veita sveitarfélaginu frest til að láta í té rökstutt álit á þeim þætti málsins áður en það yrði til lykta leitt eins og nefndinni er heimilt að veita stjórnvöldum á grundvelli 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga þar sem sjónarmið sveitarfélagsins komu skýrt fram í synjunarbréfi til kæranda, dags. 28. júlí 2009, sem er meðal gagna sem nefndinni bárust. Þar segir m.a. svo:

,,Sveitarfélagið Borgarbyggð getur ekki orðið við beiðni þinni um að afhenda afrit af tölvupósti á milli sveitarstjóra og lögfræðings hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og byggir þá ákvörðun á 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að mati undirritaðs er þarna um að ræða bréfaskriftir á milli sveitarstjóra og sérfróðs aðila sem tengjast dómsmáli sem er í gangi í dag.“

Meðal gagna málsins sem úrskurðarnefnd um upplýsingamál bárust frá kærða við meðferð málsins eru bréf Skipulagsstofnunnar, dags. 18. mars 2008, þar sem fram kemur að stofnunin telji skilyrði eignarnáms vera uppfyllt og sveitarstjórn því heimilt að taka eignina að [Y-götu nr.x] eignarnámi til framkvæmdar gildandi deiliskipulags. Einnig er meðal gagna greinargerð eignarnema í matsmálinu nr. 1/2008: Borgarbyggð gegn [D], dags. 30. maí 2008, fyrir Matsnefnd eignarnámsbóta.

Við rannsókn málsins aflaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál úrskurðar Matsnefndar eignarnámsbóta í máli nr. 1/2008: Borgarbyggð gegn [D], sem kveðinn var upp 28. ágúst 2008. Úrskurðarorðið er eftirfarandi: ,,Eignarnemi, Borgarbyggð, kt. 510694-2289, Borgarbraut 14, Borgarnesi, greiði eignarnámsþola, [D] kr. 789.750 í eignarnámsbætur og kr. 650.000 auk virðisaukaskatts í kostnað vegna reksturs málsins fyrir Matsnefnd eignarnámsbóta.“

Frekari athugasemdir [...] bárust með tölvubréfi þann 6. nóvember sl. Þar segir m.a. svo:

,,Undirrituð mótmælir rökstuðningi Borgarbyggðar í bréfi til úrskurðarnefndar dags. 10.08.2009. Telur undirrituð þau skjöl sem óskað er aðgangs að kunni að fela í sér endanlega afgreiðslu málsins. Þau gögn sem um ræðir eru þýðingarmikil gögn fyrir málsaðila um staðfestingu á lóðarmörkum lóðar umbjóðanda míns og lands Borgarbyggðar en um gildi þess samkomulags er nú rekið dómsmál fyrir Hæstarétti. Gögn þessi eru hvergi til nema í fórum Borgarbyggðar og verður þeirra því ekki aflað annars staðar frá. Undirrituð telur líkur fyrir því að ástæða þess að Borgarbyggð synji um aðgang að umræddum gögnum sé sú að þau kunni að staðfesta það að samkomulag hafi komist á milli umbjóðanda míns og Borgarbyggðar en Borgarbyggð hefur mótmælt gildi samkomulagsins í dómsmáli því sem nú er rekið um ágreininginn. Því er ljóst að ef gögnin staðfesti umrætt samkomulag líkt og umbjóðandi minn telur þá varðar það Borgarbyggð miklu að þau komist ekki í hendur umbjóðanda míns þar sem þau myndu fyrirsjáanlega eyðileggja málatilbúnað Borgarbyggðar í áðurnefndu dómsmáli. Ekki standi heimild til handa stjórnvalda að bera fyrir sig undantekningarákvæði 4. gr. upplýsingalaga og 16. gr. stjórnsýslulaga í tilviki sem þessu. Telur undirrituð því í ljósi umrædda röksemda og þeirra er fram komu í kæru til úrskurðarnefndar dags. 24. júlí 2009 að fallast beri á ósk umbjóðanda míns um aðgang að umræddum gögnum.“

Niðurstöður

1.
Eins og fram kemur í lýsingu málsatvika hér að framan fer kærandi fram á aðgang að gögnum sem varpað geta ljósi á lóðarmörk sem kærandi telur að samið hafi verið um enda séu þau gögn þýðingarmikil í dómsmáli nr. [X], [D] gegn Borgarbyggð, sem bíður úrlausnar Hæstaréttar Íslands.

Um er að ræða gögn sveitarfélagsins sem lúta að ákvörðun þess um eignarnám á hluta af lóðinni að [Y-götu nr.x] sem kærandi var eigandi að, gögn sveitarfélagsins sem til verða eftir ákvörðun þess um eignarnám og gögn sveitarfélagsins vegna málshöfðunar kæranda á hendur sveitarfélaginu fyrir Héraðsdómi Vesturlands til viðurkenningar þess að komist hafi á samningur á milli kæranda og sveitarfélagsins vegna skerðingar á lóð stefnda að [Y-götu nr.x], en málið var þingfest 2. september 2008.

Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.

Hefur ákvæði 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga verið skýrt svo að undir greinina falli ekki einvörðungu þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-21/1997, A-56/1998, A-106/2000, A-182/2004, A-283/2008 og A-294/2009.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni þeirra gagna sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Umrædd gögn fela annars vegar í sér upplýsingar eða umfjöllun um kæranda og hins vegar fela þau í sér upplýsingar um lóðina [Y-götu nr.x] sem kærandi er eigandi að. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefndin ljóst að gögnin teljast geyma upplýsingar um kæranda í skilningi 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Fer því um rétt hans til aðgangs að gögnum eftir ákvæðum III. kafla laganna eftir því sem aðgangur að gögnum fellur undir gildissvið laganna.

2.
Þau gögn sem sveitarfélagið Borgarbyggð hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál eru eftirfarandi:

1. Gögn vegna ákvörðunar Bogarbyggðar um eignarnám sem dags. eru fram til 23. janúar 2008.
2. Eftirtalin gögn sem dags. eru eftir 23. janúar 2008.
a. Gögn sem Borgarbyggð hefur afhent matsnefnd eignarnámsbóta í tengslum við meðferð hennar á máli nefndarinnar nr. 1/2008.
b. Gögn sem geyma upplýsingar um samskipti kjörinna fulltrúa og starfsmanna sveitarfélagsins Borgarbyggðar.
c. Gögn sem geyma upplýsingar um samskipti sveitarfélagsins Borgarbyggðar við [C]. Annars vegar gögn sem standa í tengslum við dómsmál. Hins vegar gögn sem ekki standa í tengslum við slíkt mál.
3. Álit lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga vegna afhendingar gagna, dags. 23. júní 2009.
4. Tölvupóstsamskipti milli [B], afkomanda [A], menningarfulltrúa Borgarbyggðar [E] og sveitastjórans [F] vegna fyrirhugaðs tilboðs í húseignina að [Y-götu nr.x].

3.
3.1.
Um skjöl samkvæmt lið 1
Meðal þeirra gagna sem kærði, sveitarfélagið Borgarbyggð, hefur synjað kæranda um aðgang að er nokkur fjöldi gagna sem tengjast ákvörðun um eignarnám sveitarfélagsins á hluta lóðarinnar að [Y-götu nr.x] í Borgarnesi, sbr. lið 1 hér að framan.

Á grundvelli 2. tölul. 2. mgr. 32. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og gildandi deiliskipulags er sveitarstjórn heimilt að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar að taka eignarnámi vegna framkvæmdar skipulagsins: ,,Lóð sem eigandi nýtir ekki á þann hátt sem gildandi deiliskipulag ákveður, enda sé liðinn frestur sem honum hefur verið settur til að byggja á lóðinni eða breyta nýtingu hennar.“ Þá kemur fram í 3. mgr. sömu greinar að: ,,Eignarnám er því aðeins heimilt að sveitarstjórn hafi áður með sannanlegum hætti leitast við að ná samningum við eigendur þeirra eigna eða réttinda sem hún hyggst taka eignarnámi.“

Í 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er kveðið á um að lögin gildi ekki um aðgang að gögnum samkvæmt stjórnsýslulögum. Þar af leiðandi ber því aðeins að leysa úr beiðni um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga að stjórnsýslulög taki ekki til hennar, enda er réttur aðila máls til aðgangs að málsgögnum rýmri samkvæmt þeim lögum. Þá er í 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga kveðið á um að synjun eða takmörkun á aðgangi aðila að gögnum skv. þeim lögum verði kærð til þess stjórnvalds sem ákvörðun í viðkomandi máli verður kærð til.

Ákvörðun sveitarfélagsins Borgarbyggðar um eignarnám á lóðinni að [Y-götu nr.x] í Borgarnesi telst ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Gögn sem tengjast þeirri ákvörðun teljast þar af leiðandi til gagna máls sem fellur undir ákvæði stjórnsýslulaga. Kærandi er aðili þess máls. Ber því að leysa úr beiðni hans um aðgang að þeim gögnum sem tilheyra eignarnámsmálinu á grundvelli stjórnsýslulaga, en ekki upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. þeirra laga. Synjun sveitarfélagsins um að veita kæranda aðgang að upplýsingunum verður því ekki kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál skv. 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga og ber að vísa þeim hluta kæru hans frá nefndinni.

Með hliðsjón af atvikum máls þessa, aðdraganda og svo töku umræddrar ákvörðunar sveitarfélagsins um eignarnám, ber að mati úrskurðarnefndarinnar að líta svo á að til gagna þess stjórnsýslumáls teljist öll gögn sem fyrir liggja hjá sveitarfélaginu Borgarbyggð og tengjast samningsumleitunum kærða og kæranda allt frá því að sveitarfélagið ákvað að því væri mikilvægt, í samræmi við ákvæði skipulags, að fá afnot af tilteknum hluta lóðarinnar að [Y-götu nr.x] og þar til ákvörðun um eignarnám hennar var tekin 23. janúar 2008.

Sé litið til þeirra gagna sem sveitarfélagið Borgarbyggð hefur afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál við meðferð á máli þessu er ljóst að hér er um að ræða öll þau gögn sem sveitarfélagið afhenti nefndinni og dagsett eru fyrir 23. janúar 2008, að undanskildum tölvpóstssamskiptum á milli [B], afkomanda [A], menningarfulltrúa Borgarbyggðar [E] og sveitastjórans [F] vegna fyrirhugaðs tilboðs í húseignina að [Y-götu nr.x], sbr. lið 4 að ofan.

3.2.
Um skjöl samkvæmt lið 2.a
Í 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að þegar farið er fram á aðgang að gögnum um mál þar sem taka á eða tekin hefur verið ákvörðun um rétt eða skyldu manna skal beiðni beint til þess stjórnvalds sem tekið hefur eða taka mun ákvörðun í málinu. Annars skuli beiðni beint til þess stjórnvalds sem hefur gögnin í sínum vörslum.

Þegar kæra máls þessa var borin undir úrskurðarnefndina lá ekki fyrir synjun þar til bærs stjórnvalds, matsnefndar eignarnámsbóta, um aðgang að gögnum sem afhent voru matsnefndinni vegna úrskurðar hennar í máli nr. 1/2008 frá 28. ágúst 2008 um fjárhæð eignarnámsbóta. Ber því að vísa frá þeim þætti kærunnar er varðar gögn sem sveitarfélagið Borgarbyggð afhenti matsnefnd eignarnámsbóta og ljóst er að teljast hluti þess stjórnsýslumáls sem var til meðferðar og ákvörðunar hjá matsnefndinni. Þau gögn sem um ræðir eru; bréf Skipulagsstofnunar til [C], dags. 18. mars 2008, umsögn [C] vegna fyrirhugaðs eignarnáms til Skipulagsstofnunar, dags. 14. mars 2008 og greinargerð eignarnema til matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 30. maí 2008.

Beiðni um aðgang að þessum þremur gögnum bar kæranda, sbr. 3. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, sbr. einnig 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að beina til matsnefndar eignarnámsbóta.

Um skjöl samkvæmt lið 2.b
Úrskurðarnefndin hefur yfirfarið þau skjöl sem falla undir lið 2.b, sbr. kafla 2 hér að framan. Um er að ræða gögn sem innihalda upplýsingar um samskipti kjörinna fulltrúa og starfsmanna sveitarfélagsins Borgarbyggðar og ekki teljast með beinum hætti hluti af stjórnsýslumáli sem lokið var af hálfu sveitarfélagsins með töku ákvörðunar um eignarnám. Hér er um að ræða gögn sem geyma upplýsingar um samskipti kjörinna fulltrúa og starfsmanna sveitarfélagsins Borgarbyggðar og dags. eru eftir 23. janúar 2008. Þar sem þessi gögn teljast ekki til gagna stjórnsýslumáls fer um rétt kæranda til aðgangs að þeim eftir ákvæðum upplýsingalaga. Kærði hefur í máli þessu byggt synjun á aðgangi að þeim á þeirri forsendu að um vinnuskjöl sé að ræða.

Samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga eru vinnuskjöl sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota undanþegin upplýsingarétti. Í skýringum á þessu ákvæði í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 segir eftirfarandi: „Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað.“

Í þeim gögnum sem hér um ræðir er ekki að finna endanlegar ákvarðanir sem teknar eru af hálfu Borgarbyggðar. Þar sem gögnin innihalda einvörðungu upplýsingar um samskipti kjörinna fulltrúa sveitarfélagsins og starfsmanna þess og þau hafa ekki, skv. gögnum málsins, verið send öðrum stjórnvöldum eða einkaaðilum sem standa utan sveitarfélagsins, ber að fallast á með sveitarfélaginu Borgarbyggð að þessi hluti gagna málsins teljist til vinnuskjala sem stjórnvaldið hefur ritað til eigin afnota í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Þau eru þar með undanþegin upplýsingarétti kæranda. Verður því sveitarfélaginu ekki gert að afhenda kæranda umrædd gögn, enda verður af efni þeirra ekki ráðið að þau hafi að geyma upplýsingar um staðreyndir málsins sem ekki verður aflað annars staðar frá.

Um skjöl samkvæmt lið 2.c
Sveitarfélagið Borgarbyggð hefur, auk framangreinds, synjað kæranda um aðgang að nokkrum gögnum sem geyma upplýsingar um samskipti sveitarfélagsins Borgarbyggðar við [C]. Þessi gögn lýsa annars vegar samskiptum [C] og sveitarstjóra Borgarbyggðar vegna dómsmáls sem nú er rekið á milli sveitarfélagsins og kæranda máls þessa og tengjast ákvörðun sveitarfélagsins um eignarnám lóðarinnar að [Y-götu nr.x] í Borgarnesi. Hins vegar er um að ræða gögn sem tengjast máli því sem matsnefnd eignarnámsbóta hafði til meðferðar vegna ákvörðunar um eignarnámsbætur fyrir umrædda lóð og lokið var með ákvörðun matsnefndarinnar nr. 1/2008.

Samkvæmt 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum segir um skýringu þessa ákvæðis að því til grundvallar liggi það sjónarmið að hið opinbera, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, geti leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar, sem þannig er aflað, komist til vitundar gagnaðila. Undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og hún taki því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.

Orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn benda ekki til þess að gerð sé krafa um að umrædd bréfaskipti eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að nauðsynlegt sé að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála, sbr. hér einnig úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-300/2009.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir fyrirliggjandi tölvupóstssamskipti [F] sveitarstjóra Borgarbyggðar við [C]. Lítur úrskurðarnefndin svo á að tölvupóstar sem fóru á milli sveitarstjórans [F] og [C] dags. 10. desember 2008 til 2. júní 2009 séu gögn sem varði fyrirliggjandi dómsmál og séu því undanþegin rétti kæranda til aðgangs skv. 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Með vísan til framangreinds verður sveitarfélaginu Borgarbyggð ekki gert að afhenda þá tölvupósta.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir önnur fyrirliggjandi tölvupóstssamskipti sveitarstjórans []F og [C]. Þau samskipti áttu sér stað tímabilið 24. janúar 2008 til 2. júlí 2008. Samkvæmt efni sínu fela umrædd tölvupóstssamskipti í sér upplýsingar um samskipti þessara aðila í tengslum við meðferð matsnefndar eignarnámsbóta á máli sem hún lauk með ákvörðun nr. 1/2008. Standa gögnin því í tengslum við stjórnsýslumál matsnefndar eignarnámsbóta án þess þó að hafa verið afhent matsnefndinni eins og á við um skjöl samkvæmt lið 2.a hér að framan. Þessi gögn geta samkvæmt efni sínu ekki fallið undir undanþágu 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Þá eru umrædd gögn ekki beinn hluti af gögnum þess máls sem síðan lauk með ákvörðun matsnefndar eignarnámsbóta í máli nr. 1/2008, enda verður ekki séð að þau hafi borist þeirri nefnd, heldur er hér um að ræða gögn sem tengjast þeim þætti í stjórnsýslu sveitarfélagsins Borgarbyggðar að leiða ágreining um bætur fyrir eignarnumda lóð til lykta samkvæmt lögmæltri meðferð slíks ágreinings. Þá teljast þessi gögn ekki til vinnuskjala í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga enda ekki einvörðungu rituð af starfsmanni sveitarfélagsins til afnota fyrir sveitarfélagið sjálft. Ekki verður séð að aðgangi að umræddum gögnum verði hafnað á grundvelli annarra þeirra röksemda sem kærði hefur vísað til í þessu sambandi.

Samkvæmt framansögðu, og með vísan til efnis þeirra tölvupósta sem hér um ræðir, ber Borgarbyggð að veita kæranda aðgang að tölvupóstum sem afhentir hafa verið úrskurðarnefnd um upplýsingamál og fóru á milli sveitarstjóra Borgarbyggðar, [F], og [C] á tímabilinu 24. janúar 2008 til 2. júlí sama ár.

3.3.
Um skjöl samkvæmt lið 3
Eins og komið hefur fram leitaði sveitarfélagið álits lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga vegna beiðni kæranda um afhendingu tiltekinna gagna. Lögmaður kæranda fór ekki fram á það við úrskurðarnefnd um upplýsingamál í kæru, dags. 24. júlí 2009, að það álit yrði afhent enda tók sveitarfélagið ekki afstöðu til beiðni kæranda, dags. 13. júlí 2009, fyrr en 28. júlí 2009 eða fjórum dögum eftir dagsetningu kærunnar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur samt sem áður svo á að með bréfi kæranda, dags. 27. ágúst 2009, hafi hann aukið við kæru sína að þessu leyti. Þá liggur fyrir synjun kærða á afhendingu umrædds gagns, sbr. bréf kærða til kæranda, dags. 28. júlí 2009. Skilyrðum laga til að leysa hér, auk annarra álitaefna, úr þessum þætti málsins er því fullnægt.

Sveitarfélagið Borgarbyggð hefur rökstutt synjun sína um aðgagng að umræddu skjali með vísan til þess að um sé að ræða bréfaskriftir á milli sveitarstjóra og sérfróðs aðila sem tengist dómsmáli sem sé til meðferðar. Þar sem ekki er um að ræða skjal sem tengist meðferð máls þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu aðila máls í skilningi stjórnsýslulaga, að öðru leyti en því sem tengist afgreiðslu á umræddri beiðni um aðgang að gögnum, fer um rétt kæranda til aðgangs að skjalinu að ákvæðum upplýsingalaga. Með vísan til þeirrar röksemdar sem sveitarfélagið hefur byggt umrædda synjun á verður hér að taka til þess afstöðu hvort kærða, sveitarfélaginu Borgarbyggð, hafi verið heimilt að byggja synjun á aðgangi að umræddu gagni á ákvæði 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Eins og að framan hefur verið rakið býr það sjónarmið að baki umræddum tölulið að hið opinbera, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, skuli geta leitað ráðgjafar sérfróðs aðila án þess að þær upplýsingar, sem þannig er aflað, komist til vitundar gagnaðila. Undanþágunni verður aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað er gagngert í þessu skyni og tekur því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumáls almennt.

Í áliti lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 23. júní 2009, er fjallað um skyldur sveitarfélaga til að afhenda gögn um samskipti starfsmanna sín á milli, samskipti starfsmanna við kjörna fulltrúa og lögfræðilega ráðgjafa. Umrædds álits var því ekki aflað í beinum tengslum við fyrirliggjandi dómsmál. Af þessum sökum fellur það ekki undir undanþáguákvæði í 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Ber sveitarfélaginu Borgarbyggð því að veita kæranda aðgang að álitinu.

3.4.
Um skjöl samkvæmt lið 4
Með vísan til framangreinds verður næst að taka afstöðu til synjunar sveitarfélagsins Borgarbyggðar á afhendingu tölvupóstssamskipta milli [B], afkomanda [A], menningarfulltrúa Borgarbyggðar [E] og sveitastjórans [F] vegna fyrirhugaðs tilboðs sveitarfélagsins í húseignina að [Y-götu nr.x].

Beiðni sína að þessu leyti hefur kærandi afmarkað með þeim hætti að hún lýtur einvörðungu að þeim tölvupóstssamskiptum þessara aðila er varða fyrirhugað tilboð í umrædda eign. Borgarbyggð hefur afhent úrskurðarnefndinni allnokkra tölvupósta sem farið hafa milli ofangreindra aðila á tímabilinu 22. maí 2007 til 9. maí 2008. Eftir könnun á þeim lítur nefndin svo á að aðeins tölvupóstar frá [E] til afkomenda [A]; dags. 1. október 2007 kl. 09:53, dags. 14. nóvember 2007 kl. 14:39, dags. 18. janúar 2008 kl. 13:38 og dags. 9. maí 2008 kl. 12:09 innihaldi upplýsingar sem falli undir beiðni kæranda eins og hann hefur afmarkað hana skv. framangreindu. Í máli þessu þarf því ekki að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að öðrum tölvupóstum milli umræddra aðila.

Telur nefndin að í þeim tölvupóstum sem að framan eru taldir, þ.e. tölvupóstum frá [E] til afkomenda [A]; dags. 1. október 2007 kl. 09:53, dags. 14. nóvember 2007 kl. 14:39, dags. 18. janúar 2008 kl. 13:38 og dags. 9. maí 2008 kl. 12:09, felist ekki upplýsingar um einkamálefni annarra sem takmarka eigi aðgang að sbr. 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Ber sveitarfélaginu Borgarbyggð því að afhenda kæranda umrædd gögn.

Úrskurðarorð

Kröfu er lýtur að gögnum sem tengjast ákvörðun um eignarnám er vísað frá. Kröfu er lýtur að gögnum sem lögð hafa verið fyrir matsnefnd eignarnámsbóta og tengjast með beinum hætti ákvörðun nefndarinnar í máli nr. 1/2008 og vistuð eru hjá henni er vísað frá. Sveitarfélaginu Borgarbyggð ber hvorki að afhenda kæranda, [D], tölvupóstssamskipti kjörinna fulltrúa og starfsmanna sveitarfélagsins né þá tölvupósta sem fóru á milli sveitarstjórans [F] og [C] dags. 10. desember 2008 til 2. júní 2009.

Sveitarfélaginu Borgarbyggð ber að afhenda kæranda tölvupóstssamskipti sveitarstjórans [F] og [C] á tímabilinu frá 24. janúar 2008 til 2. júlí 2008. Sveitarfélaginu Borgarbyggð ber að afhenda kæranda álit lögfræðings Sambands íslenskra sveitarfélaga, dags. 23. júní 2009. Sveitarfélaginu Borgarbyggð ber ennfremur að afhenda kæranda tölvupósta frá [E] til afkomenda [A]; dags. 1. október 2007 kl. 09:53, dags. 14. nóvember 2007 kl. 14:39, dags. 18. janúar 2008 kl. 13:38 og dags. 9. maí 2008 kl. 12:09.

Friðgeir Björnsson
formaður

Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson

Efnisorð

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál