A 317/2009. Úrskurður frá 23. nóvember 2009
ÚRSKURÐUR
Hinn 23. nóvember 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-317/2009.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 28. ágúst 2009, kærði [...] þá ákvörðun forsætisráðuneytisins frá 12. ágúst að synja beiðni lögmannsins um aðgang að gögnum er tengdust ráðgjöf ríkislögmanns um lögfræðileg álitaefni er lytu að framkvæmd laga nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl.
Forsaga málsins er sú að umboðsmaður Alþingis átti frumkvæði að fundi sem hann hélt með fulltrúum forsætisráðuneytis, viðskiptaráðuneytis og forstjóra Fjármálaeftirlitsins 28. október 2008 þar sem hann kom á framfæri áhyggjum sínum vegna stjórnsýslu við framkvæmd laga nr. 125/2008. Umboðsmaður óskaði eftir svörum og útskýringum stjórnvalda við 12 efnisatriði og eitt þeirra var svohljóðandi:
„10. Nauðsyn á því að ríkið afli sjálfstæðs lögfræðilegs mats á áhættu og hugsanlegum bótakröfum í kjölfar laga nr. 125/2008 sem taki þá einnig til takmarkana á heimildum ríkisins vegna EES-samningsins. Hef ég þá einkum í huga skyldu stjórnvalda til að kappkosta að þær lagalegu forsendur sem gengið er út frá við ákvarðanir þeirra og aðgerðir séu (sic) liggi eins skýrt fyrir og mögulegt er þannig að stjórnsýslan fari fram með forsvaranlegum hætti og áhætta af skaðabótum sé lágmörkuð.“
Þessu efnisatriði svaraði forsætisráðuneytið í bréfi til umboðsmanns, dags. 2. desember 2008, með eftirfarandi hætti:
„Um 10
Í kjölfar ábendingar yðar um þetta efni fól forsætisráðherra ríkislögmanni að veita ráðgjöf um lögfræðileg álitaefni er lúta að framkvæmd l. nr. 125/2008. Var hann sérstaklega beðinn um að benda á þau atriði sem ríkið og stofnanir þess þyrftu að hafa í huga til að lágmarka hættu á skaðabótaskyldu ríkisins. Ríkislögmaður hefur í þessu efni fengið til liðs við sig prófessorana [A], [B] og [C]. Þá hefur ríkislögmaður ásamt fræðimönnum haldið nokkra fundi með lögfræðilegum ráðgjöfum Fjármálaeftirlitsins til þess að ræða ýmis álitaefni sem uppi eru í starfi Fjármálaeftirlitsins og skilanefnda bankanna.“
Með bréfi til forsætisráðuneytisins, dags. 21. júlí 2009, óskaði kærandi eftir afriti af öllum þeim gögnum sem til væru í fórum ráðuneytisins og tengdust ofangreindri tilvitnun í bréfi þess til umboðsmanns, dags. 2. desember 2008, s.s. fundargerðum, bréfaskiptum, skipunarbréfum, skýrslum og álitsgerðum í hvaða formi sem þær væru.
Forsætisráðuneytið synjaði framangreindri beiðni í bréfi, dags. 12. ágúst 2009, með vísan til 2. tl. 4. gr., sbr. 4. tl. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Málsmeðferð
Eins og fram er komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 28. ágúst 2009. Var kæran send forsætisráðuneytinu með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. september 2009, og ráðuneytinu veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 14. september 2009. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests.
Svar forsætisráðuneytisins barst með bréfi, dags. 30. september 2009. Í upphafi bréfsins er áréttuð sú afstaða ráðuneytisins sem fram kom í bréfi þess til kæranda, dags. 12. ágúst 2009, að ekki beri að túlka 2. tl. 4. gr. upplýsingalaga svo þröngt að hann eigi ekki við um gögn sem aflað sé áður en fyrirsjáanlegt dómsmál er höfðað á hendur ríkinu. Í bréfi forsætisráðuneytisins frá 12. ágúst segir m.a. eftirfarandi:
„Undanþága 2. tl. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 helgast af því sjónarmiði að gera ríkinu kleift að afla gagna og ráðgjafar vegna væntanlegra eða yfirstandandi dómsmála og varðveita um þau trúnað. Eðli málsins samkvæmt kunna að felast í þessari ráðgjöf upplýsingar og ábendingar sem kynnu að torvelda málatilbúnað ríkisins í dómsmáli ef þær kæmust í hendur gagnaðila. Jafnframt kann þar að vera bent á leiðir til að draga úr hættu á fjárhagslegu tjóni fyrir ríkið, þ.m.t. úrræði og áform sem ekki næðu tilgangi sínum ef þau væru á almanna vitorði, sbr. 4. tl. 6. gr. upplýsingalaga.“
Í bréfi ráðuneytisins frá 30. september segir að eftir setningu laga nr. 125/2008 hafi verið ljóst að miklar líkur væru til að kröfuhafar bankanna myndu láta reyna á gildi laganna og hugsanlega skaðabótaskyldu ríkisins eins og umboðsmaður Alþingis hafi bent á á fundi 28. október 2008. Er síðan vísað til 10. efnisatriðis sem fram kom hjá umboðsmanni og viðbragða ráðuneytisins við því, þ.e. beiðni til ríkislögmanns um ráðgjöf, en hvorutveggja er rakið hér að framan. Segir síðan áfram í bréfi forsætisráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar eftirfarandi:
„Óskað var eftir því að um þau gögn sem unnin yrðu á vegum ríkislögmanns ríkti fullur trúnaður, sbr. 4.-6. gr. upplýsingalaga. Í framhaldi áttu sér stað frekari bréfaskipti milli ríkislögmanns og ráðuneytisins og fylgir bréfi þessu afrit af viðkomandi gögnum í trúnaði.
Eins og gögnin bera með sér er þar verið að benda á atriði sem ríkið eða stofnanir þess þyrftu að hafa í huga til að lágmarka hættu á skaðabótaskyldu ríkisins vegna aðgerða á grundvelli l. nr. 125/2008. Síðar átti eftir að koma á daginn að dómsmál yrðu höfðuð vegna athafna ríkisins bæði að því er varðar setningu laganna og framkvæmd þeirra. Lögmannsstofa sú sem kærandi starfar hjá fer einmitt með eitt slíkt skaðabótamál á hendur ríkinu fyrir hönd Dekabank Deutsche Girozentrale, sem þingfest var í Héraðsdómi Reykjavíkur 30. júní síðastliðinn. Það myndi því ganga gegn tilgangi umrædds ákvæðis ef kærandi fengi umbeðin gögn í hendur og gæti notað þau í málflutningi sínum. Af hálfu ríkislögmanns sem fer með varnir íslenska ríkisins í því máli er lögð rík áhersla á að trúnaður ríki áfram um umrædd gögn.
Að auki er að finna í gögnum þessum ábendingar um ráðstafanir sem enn eru ekki að öllu leyti komnar fram en ríkið kann að vilja grípa til síðar og þær myndu þá ekki ná tilgangi sínum ef þær væru á almannavitorði, sbr. 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.“
Með bréfi, dags. 30. september sl. gaf úrskurðarnefndin kæranda kost á því að gera frekari athugasemdir vegna kærunnar í ljósi umsagnar forsætisráðuneytisins. Svarbréf kæranda er dags. 23. október sl. Segir þar meðal annars eftirfarandi:
„Bréf forsætisráðherra rennir frekari stoðum undir það sem fram kom í kæru – að ráðgjafar ríkislögmanns var aflað til þess að tryggja lögfræðilegan grunn stjórnvaldsákvarðana sem fyrirhugað var að taka á grundvelli laga nr. 125/2008. Í hinum umbeðnu gögnum er bent á atriði sem stjórnvöldum ber að hafa í huga við framkvæmd laganna, einkum til þess að lágmarka hættu á skaðabótaskyldu ríkisins. Ótækt er að túlka ákvæði 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um bréfaskipti til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað svo rúmt að ákvæðið taki til almennra ráðlegginga ríkislögmanns um hvernig haga skal stjórnvaldsákvörðunum á ákveðnu sviði. Því hefur í reynd ekki verið haldið fram að gögnin séu til afnota í dómsmáli – þau voru þvert á móti til afnota við meðferð stjórnsýslumáls en ekki dómsmáls. Ennfremur er ekki unnt að fallast á að takmarka aðgang að umræddum gögnum á þeim grundvelli að þegar þeirra var aflað væri hugsanlegt að síðar myndi koma til málaferla í tengslum við umfjöllunarefni gagnanna. Ekki verður séð – og forsætisráðuneytið hefur kosið að svara því ekki – hvernig málið er frábrugðið úrlausn úrskurðarnefndarinnar 26. júní 1998 í málinu nr. A-50/1998, en þar setti nefndin með skýrum hætti fram það skilyrði að gagna þyrfti að vera aflað gagngert í tengslum við tiltekið dómsmál til þess að undanþágan gæti átt við. Í málinu var því hafnað að lögfræðiálit sem þó snerist um hugsanlega bótaskyldu vegna framkvæmdar laga gæti verið undanskilið upplýsingarétti og það þótt ljóst væri að málaferli myndu hefjast vegna þeirra atriða sem þar voru til umfjöllunar.“
Kærandi vísar í bréfi sínu til umfjöllunar í kæru um 4. tl. 6. gr. upplýsingalaga. Þar kemur m.a. fram að lög nr. 125/2008 séu að umtalsverðu leyti fallin úr gildi með setningu laga nr. 44/2009. Af því verði ekki annað ráðið en lokið sé þeim aðgerðum stjórnvalda sem vikið sé að í umbeðnum gögnum. Samkvæmt því sem fram komi í athugasemdum með frumvarpi því sem orðið hafi að upplýsingalögum sé almenningi heimill aðgangur að gögnum þegar þær ráðstafanir séu afstaðnar sem 4. töluliður taki til. Ekki sé hægt að fallast á að nokkur geti með lestri gagnanna aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir að vegum hins opinbera enda sé í gögnunum fjallað um ráðstafanir sem þegar hafi komið til framkvæmdar. Þá sé ekki fjallað um fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum eða sambærileg efni. Ekki sé hægt að fallast á að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að synjað sé um aðgang að gögnunum.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er ekki þörf á að rekja hér frekar athugasemdir og rök ofangreindra aðila. Úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstöður
1.
Eins og fyrr er rakið bað kærandi um aðgang að gögnum er tengdust ráðgjöf ríkislögmanns um lögfræðileg álitaefni er lytu að framkvæmd laga nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Samkvæmt beiðni úrskurðar-nefndarinnar hefur forsætisráðuneytið afhent nefndinni þau gögn sem beiðni kæranda lýtur að. Þau eru eftirtalin:
1) Bréf [B] og [C] til ríkislögmanns, dags. 30. nóvember 2008.
2) Svör við fyrirspurnum sem tengjast hugsanlegri sölu á [G], dótturfélagi [E]., dags. 6. desember 2008, samin af [B] og [C].
3) Álitsgerð frá 14. nóvember 2008 um ýmis atriði sem lúta að lögum nr. 125/2008 samin af [A], [B] og [C]
2.
Um aðgang kæranda að framangreindum gögnum fer eftir II. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem kveðið er á um almennan aðgang að upplýsingum. Forsætisráðuneytið byggir synjun sína um aðgang aðallega á 2. tölul. 4. gr. laganna en bendir jafnframt á að í gögnunum geti verið bent á leiðir til að draga úr hættu á fjárhagslegu tjóni fyrir ríkið, þ.m.t. úrræði og áform sem ekki næðu tilgangi sínum ef þau væru á almanna vitorði, sbr. 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þessum málatilbúnaði hafnar kærandi.
Samkvæmt 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum segir um skýringu þessa ákvæðis að því til grundvallar liggi það sjónarmið að hið opinbera, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, geti leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar, sem þannig er aflað, komist til vitundar gagnaðila. Undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verði til eða aflað sé gagngert í þessu skyni og hún taki því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað sé við meðferð stjórnsýslumála almennt.
Orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn benda ekki til þess að gerð sé krafa um að umrædd bréfaskipti eigi sér stað eftir að dómsmál er höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að nauðsynlegt sé að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála, sbr. hér einnig úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-300/2009.
Í athugasemdum í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 50/1996 er m.a. eftirfarandi að finna í skýringum við 4. tl. 6. gr.: „Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum á vegum ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. [...] Ákvæðið gerir ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þó ekki sé nema að litlu leyti, myndi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis. Þegar þær ráðstafanir eru afstaðnar sem 4. tl. tekur til er almenningi heimill aðgangur að gögnunum nema ákvæði 5. gr. eða 1.-3. tölul. 6. gr. eigi við, sbr. 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins.“
3.
Bréf [B] og [C] til ríkislögmanns, dags. 30. nóvember 2008, inniheldur frásögn af fundi sem þeir áttu með ríkislögmanni og þremur öðrum lögfræðingum. Skjalið er stílað á ríkislögmann. Efni skjalsins lýtur að breytingum á XII. kafla laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002. Er í því m.a. fjallað um nauðsyn þess að setja lög til að unnt verði að setja „gömlu bankana“, þ.e. [D], [E] og [F] í endurskipulagningar- eða slitameðferð, þ.e. að breyta þeim lagaramma sem meðferð þessara banka laut skv. lögum nr. 125/2008. Þessi fyrirhuguðu lög hafa nú verið sett, nr. 44/2009, um breytingar á lögum um fjármálafyrirtæki með síðari breytingum. Með þeim var breytt þeim lagagrundvelli sem meðferð þessara banka hafði hvílt á frá þeim tíma að lög nr. 125/2008 tóku gildi. Eru því þær aðgerðir afstaðnar sem lýst er í skjalinu að æskilegt sé að grípa til. Meðal annars af þeim ástæðum verður synjun um aðgang að skjalinu ekki byggð á 4. tölul 6. gr. laga nr. 50/1996. Telja má ljóst að þetta skjal hefur ekki orðið til í tilefni málsóknar eða yfirvofandi málsóknar. Enda þótt hugsanlegt hafi mátt telja að efni skjalsins yrði einhvern tíma á einhvern hátt notað í rekstri dómsmáls af hálfu ríkisins eða gagnaðila þess telur úrskurðarnefndin engu að síður að tilurð þess og efni sé með þeim hætti að synjun um aðgang að því verði ekki byggð á undantekningarákvæði 2. tölul. 4. gr. Til þess að svo mætti verða yrðu tengsl skjalsins við málarekstur að vera skýrari og augljósari. Samkvæmt því sem að framan segir er forsætisráðuneytinu skylt að heimila kæranda aðgang að því skjali sem hér hefur verið fjallað um.
Í öðru lagi reynir í máli þessu á rétt kæranda til aðgangs að svörum við fyrirspurnum sem tengjast hugsanlegri sölu á [G], dótturfélagi [E] dags. 6. desember 2008, samin af [B] og [C]. Umrætt skjal er stílað á ríkislögmann. Í upphafi þess er fjallað um þau atvik málsins sem „eru upplýst og hafa þýðingu fyrir þau álitaefni, sem óskað hefur verið eftir athugun á ...“ Síðan eru gefin svör við álitaefnum undir svohljóðandi fyrirsögnum: „1. Fyrri spurning um hvort KB í greiðslustöðvun sé heimilt að selja KL fyrir eina evru“ og „2. Er möguleiki á, að kröfur innstæðueigenda í Lúxembourg og Belgíu geti með einhverju móti fallið á íslenzka ríkið, eða Tryggingasjóð innstæðueigenda og fjárfesta?“
Samkvæmt upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað sér var [G] og tók [F] við rekstrinum 13. júlí sl. Ekki hafa orðið eftirmál þeirrar sölu svo vitað sé. Um þetta skjal gegnir svipuðu máli og skjalið sem fjallað var um hér að framan. Bankinn hefur nú verið seldur en ekki liggja fyrir úrskurðarnefndinni upplýsingar um með hvaða hætti sú sala fór fram. Sala bankans gæti hafa farið fram samkvæmt þeirri aðferð sem íslenska ríkið kann að hafa haft í hyggju á þeim tíma er skjalið var ritað eða þá á grundvelli annarra forsendna. Hvort heldur er skiptir hér ekki máli þar sem salan er afstaðin og þeir hagsmunir sem ríkið kann að hafa haft af því á sínum tíma að halda leynd yfir skjalinu vegna fyrirhugaðrar sölu á bankanum er ekki lengur fyrir hendi. Þá verður heldur ekki séð að ástæða sé til þess að halda leyndum skoðunum þeirra er skjalið rita á því hver ábyrgð íslenska ríkisins eða Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta kynni að vera. Af þessu leiðir að synjun um afhendingu skjalsins verður ekki byggð á undantekningarákvæðinu í 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Ekki verður séð að þetta skjal hafi orðið til vegna málsóknar eða yfirvofandi málsóknar. Þá verður heldur ekki séð að skjalið sé þess efnis að það kynni að vera nothæft í rekstri dómsmáls af hálfu ríkisins eða gagnaðila. Af þessu ástæðum verður synjun um aðgang að skjalinu ekki byggð á undantekningarákvæði 2. tölul. 4. gr. Samkvæmt því sem að framan segir er forsætisráðuneytinu skylt að heimila kæranda aðgang að því skjali sem hér hefur verið fjallað um.
Eins og fyrr er greint frá sömdu prófessorarnir [A], [B] og [C] álitsgerð um ýmis atriði sem lúta að lögum nr. 125/2008. Skjal þetta er stílað á ríkislögmann og er dags. 14. nóvember 2008. Skjalið er orðið til vegna þess að forsætisráðherra fól ríkislögmanni að veita ráðgjöf um lögfræðileg álitaefni er lytu að framkvæmd laga nr. 125/2008, sérstaklega að því er varðaði þau atriði sem ríkið og stofnanir þess þyrftu að hafa í huga til að lágmarka hættu á skaðabótaskyldu ríkisins.
Af þessu leiðir að álitsgerðarinnar var ekki aflað sérstaklega í tilefni af fyrirhugaðri málsókn íslenska ríkisins, fyrirliggjandi málshöfðunar á hendur ríkinu, eða vegna hótunar um slíka málshöfðun heldur til þess að tryggja sem besta framkvæmd laganna á sviði stjórnsýslunnar sem umboðsmaður Alþingis hafði haft áhyggjur af. Þrátt fyrir að af efni skjalsins sé ljóst að þar er m.a. fjallað um atriði sem íslenska ríkið gæti byggt málatilbúnað sinn á, s.s. í dómsmálum þar sem reyndi á gildi laga nr. 125/2008 gagnvart ákvæðum stjórnarskrár, verður jafnframt að telja að við umrædd bréfaskipti ríkislögmanns og þeirra sem rituðu álitsgerðina hafi slík málshöfðun ekki verið nærliggjandi með þeim hætti að það geti leitt til þess að undanþáguákvæði 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga eigi við um umrætt skjal. Verður synjun á aðgangi að skjalinu því ekki byggð á því ákvæði laganna.
Þá lúta þau álitaefni sem fjallað er um í ofangreindu áliti ekki að fyrirhuguðum ráðstöfunum íslenskra stjórnvalda eða ríkisins að öðru leyti. Verður synjun á aðgangi að því af þeim sökum ekki byggð á 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt framansögðu ber forsætisráðuneytinu að heimila kæranda aðgang að skjalinu.
Úrskurðarorð
Forsætisráðuneytinu ber að afhenda kæranda, [...] afrit af eftirtöldum skjölum: 1) [B] og [C] til ríkislögmanns, dags. 30. nóvember 2008. 2) Svörum við fyrirspurnum sem tengjast hugsanlegri sölu á [G], dótturfélagi [E], dags. 6. desember 2008, sömdum af [B] og [C]. 3) Álitsgerð frá 14. nóvember 2008 um ýmis atriði sem lúta að lögum nr. 125/2008 saminni af [A], [B] og [C]
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson