Meðferð sakamála.

Skömmu eftir að ég varð dóms- og kirkjumálaráðherra í maí 2003, var vakið máls á því við mig, að nauðsynlegt væri að gera verkáætlun varðandi vinnu í réttarfarsnefnd við endurskoðun laga um meðferð opinberra mála. Ég tók tillögum um það vel, en jafnframt var mér skýrt frá því, að þessi endurskoðun hefði þá verið í nokkur ár á dagskrá nefndarinnar undir formennsku Markúsar Sigurbjörnssonar, hæstaréttardómara, en jafnframt hvíldi hún einkum á prófessorunum Eiríki Tómassyni og Stefáni Má Stefánssyni.

Síðan hef ég fylgst með framvindu þessa mikla verks. Ég hef orðið var við áhuga á því víða, að vita um lyktir þess. Á alþingi hefur því sjónarmiði verið hreyft vegna breytinga á einstökum greinum laganna um meðferð opinberra mála, að þeim mætti skjóta á frest, þar sem heildarfrumvarp væri á næstu grösum.

Nú er biðtíminn eftir tillögum réttarfarsnefndar á enda runninn. Ég kynnti ríkisstjórninni síðastliðinn þriðjudag, hvernig ég ætlaði að standa að næstu skrefum í málinu. Í minnisblaði, sem ég lagði fram á ríkisstjórnarfundinum sagði:

„Nokkrum árum áður en þetta kjörtímabil alþingis hófst fól dóms- og kirkjumálaráðherra réttarfarsnefnd að endurskoða gildandi lög um meðferð opinberra mála. Nefndin lauk endurskoðuninni í sumar og hefur lagt fyrir dóms- og kirkjumálaráðuneytið tillögu að frumvarpi um meðferð sakamála og að frumvarpi til laga um nálgunarbann.

Að tillögu nefndarinnar eru frumvarpsgreinar um meðferð sakamála 240 talsins, og er skjalið alls yfir 200 síður. Í frumvarpinu um meðferð sakamála er að finna tillögur um þrískiptingu ákæruvaldsins en þær byggjast á hugmyndum Boga Nílssonar, ríkissaksóknara, sem ráðuneytið beindi til réttarfarsnefndar.

Þótt ráðherra og embættismenn dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hafi farið yfir ýmis álitaefni með Markúsi Sigurbjörnssyni, formanni réttarfarsnefndar, eru ýmsir mikilvægir þættir ekki enn ræddir til hlítar. Á það til dæmis við um skipan ákæruvalds, heimildir lögreglu við rannsókn máls og um málefni, sem tengjast meðferð sakamáls fyrir dómi.

Til að hvetja til málefnalegra umræðna um þennan mikilvæga málaflokk, sem virðist vekja meiri almennan áhuga en oft áður, verða frumvörpin kynnt til umsagnar, áður en dóms- og kirkjumálaráðuneytið tekur endanlega ákvörðun um í hvaða búningi þau verða lögð fyrir Alþingi. Í þeim tilgangi verða þau sett á vefsíðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og óskað eftir ábendingum og umsögnum fram til 1. nóvember 2006. Þá verður efni frumvarpanna kynnt á fundi Lögfræðingafélags Íslands 22. september.“

Í ríkisstjórn var ekki gerð athugasemd við, að haldið yrði á málum á þennan veg. Raunar er kynning af þessu tagi á svo viðamiklum lagabálki í góðu samræmi við þá stefnu ríkisstjórnarinnar, að leitað sé umsagnar sem flestra, áður en frumvörp eru færð í endanlegan búning til flutnings á alþingi. Síðdegis þriðjudaginn 19. september sendi ráðuneytið tilkynningu um frumvörpin tvö og frest til að skila við þau athugasemdum – og í dag komum við saman til þessa fundar.

Ég þakka stjórn Lögfræðingafélags Íslands fyrir að standa fyrir þessum kynningarfundi og hleypa þannig umræðum um tillögurnar að hinum nýju frumvörpum af stokkunum.

Þá vil ég ekki síður þakka réttarfarsnefnd og sérstaklega höfundum tillagnanna fyrir hið mikla starf þeirra við gerð þeirra.

Áður en ég ræði lítillega efnisatriði tillagna að frumvarpi um meðferð sakamála, ætla ég að líta á hina alþjóðlegu umgjörð, sem hafa ber í huga, þegar lagt er mat á mál af þessum toga.

II.

Eftir þátttöku í mörgum alþjóðafundum ráðherra um lögfræðileg efni, sakamál og refsingar, er mér ljóst, að hvarvetna er hugað að nýmælum á sviði sakamála. Raunar er þróunin í Evrópu mjög þung til þeirrar áttar, að settar verði sameiginlegar reglur um flest svið refsiréttarins til að auðvelda viðbrögð við vaxandi alþjóðlegri glæpastarfsemi og til að tryggja lögreglu sem einfaldasta leið til að hafa hendur í hári afbrotamanna.

Samstarf á sviði gagnkvæmrar réttaraðstoðar eykst sífellt, og er þrýst á ríki að láta af öllum fyrirvörum, sem eru taldir tefja úrlausn mála, hér má sérstaklega nefna skilyrðið um tvöfalt refsinæmi. Þá er lögð áhersla á samræmi í rannsóknarheimildum lögreglu, ekki síst á sviði fjarskipta, en það má ekki síst rekja til vaxandi rafrænnar glæpastarfsemi í netheimum.

Ég nefni þetta atriði sérstaklega vegna þess að hér geta mínútur skipt sköpum, eigi lögregla að ná þeim árangri, sem af henni er krafist. Samkvæmt norskri og danskri réttarfarslöggjöf getur lögregla, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, hafið hlerun án undangengins dómsúrskurðar, enda fáist slíkur úrskurður innan 24 tíma frá því að aðgerð hófst. Hér er ekki að finna nein sambærileg ákvæði.

Sumir þeirra, sem hafa lagst gegn því, að íslenska lögreglan hefði að þessu leyti sömu heimildir og lögregla í Noregi og Danmörku hafa gert það á þeirri forsendu, að í heimildinni fælist skerðing á mannréttindum, þar sem ekki væri leitað til dómara fyrirfram. Þessir sömu menn gagnrýna síðan ákvæði í tillögunum að frumvarpi til laga um nálgunarbann vegna þess, að þar sé lögreglu ekki veitt heimild án dómsúrskurðar til að ganga á mannréttindi með því að fjarlægja mann af heimili hans og banna honum aðgang að því, ef rétt er skilið.

III.

Undir forsæti Finna innan Evrópusambandsins nú á seinni hluta þessa árs er lögð rík áhersla á, að samkomulag takist um að flytja mál á starfssviði dómsmála- og innanríkisráðherra úr svonefndri þriðju stoð innan sambandsins til fyrstu stoðar – það er frá því að um sé að ræða málefni á þjóðlegu forræði hvers aðildarríkis til þess að málefnin lúti meirihlutaákvörðunum eða yfirþjóðlegu valdi innan stjórnkerfis Evrópusambandsins.

Ég er þeirrar skoðunar, að enn muni líða nokkuð mörg ár, þar til þessi breyting verði á skipulagi Evrópusamstarfsins, en hún kann hins vegar að taka á sig þá mynd, eins og svo margt annað í Evrópusambandinu, að sum ríki gangi lengra til samstarfs en önnur – að til verði samevrópskur refsiréttur eins og samevrópsk mynt og ríki meti hag sinn af því að tileinka sér hann og gerast aðilar að hinu samevrópska refsiréttarsvæði.

Við Íslendingar höfum kynnst stigbundinni samvinnu Evrópuþjóða innan vébanda Schengensamstarfsins. Það er margbrotið og flókið, þegar litið er til ólíkrar þátttöku einstakra ríkja í samstarfinu. Sérstaða Breta og Íra gagnvart Schengen, ræður því til dæmis, að hætt var við, að láta evrópsku handtökuskipunina falla undir Schengensamkomulagið. Af því leiddi hins vegar, að Íslendingar og Norðmenn, sem eru í Schengen, urðu að gera sérstakan samning um það, hvernig þeir tengdust þessu nána evrópska samstarfi um framsal sakamanna. Samningurinn var undirritaður í Vínarborg 28. júní síðastliðinn.

Í desember á liðnu ári var ritað undir aðild Íslands að Eurojust, sem hefur verið nefnd evrópska réttaraðstoðin á íslensku. Á bak við þetta samstarf standa fulltrúar saksóknara og ákæruvalds í aðildarríkjunum og er verkefni þeirra að greiða fyrir samstarfi um úrlausn sakamála, sem teygja sig yfir landamæri.

Ísland á einnig aðild að Europol, evrópsku lögreglunni, og á næsta ári er stefnt að því, að fyrsti íslenski lögreglumaðurinn fari þar til starfa sem tengifulltrúi, og hefur Arnar Jensson, aðstoðaryfirlögregluþjónn orðið fyrir valinu.

Ég nefni þessi dæmi hér til að árétta, að hnattvæðingin lætur að sér kveða á sviði réttarvörslunnar og refsiréttarins með sívaxandi þunga. Á þeim tíma, sem réttarfarsnefnd hefur unnið að endurskoðun laganna um meðferð opinberra mála, hefur þróunin verið svo ör í þessu efni, að það er í raun sérstakt viðfangsefni að fylgjast með henni og átta sig á hinum miklu breytingum.

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur leitast við að fylgjast með því, sem hæst ber á þessum vettvangi. Þá hefur ráðuneytið fengið erlenda sérfræðinga til samstarfs um einstök nýmæli. Má þar nefna skýrsluna, sem ég kynnti 29. júní síðastliðinn, þar sem sérfræðingar ráðherraráðs Evrópusambandsins í hryðjuverkavörnum kynna það, sem þeir telja nauðsynlegar ráðstafanir hér á landi til að íslensk löggjöf fullnægi þeim kröfum, sem gerðar séu til allra Evrópuríkja. Þeir telja hér skorta heimildir til forvirkra aðgerða, eða pro active aðgerða, sem má á einfaldan hátt lýsa á þann veg, að lögregla geti rannsakað mál, án þess að um sé að ræða rökstuddan grun hennar um afbrot.

Ýmsar leiðir eru færar til að ná þeim markmiðum, sem sérfræðingar Evrópusambandsins lýsa. Ákveða þarf skipulag og yfirstjórn þeirra lögreglusveita, sem hefðu heimildir til forvirkra aðgerða. Setja þarf í lög ákvæði um efnislegar heimildir þessara lögreglumanna og síðan þarf að lögbinda eftirlit af hálfu alþingis með störfum þeirra. Danir hafa tekið á þessum álitaefnum í réttarfarslögum sínum en Norðmenn hafa sett sérstök lög um öryggisþjónustu lögreglunnar.

IV.

Íslensk löggjöf um meðferð sakamála verður að taka mið af hinni alþjóðlegu þróun, svo að hún komi að því gagni, sem að er stefnt. Hafi íslensk lög að geyma sérhannaðar, heimatilbúnar réttarfarsreglur, sem ganga á svig við almenna þróun erlendis, þurfa að vera fyrir þeim sterk og skýr rök.

Í tillögum að frumvarpi að lögum um meðferð sakamála eru mörg álitaefni.

Um það eru vafalaust skiptar skoðanir, hvort sú stefna réttarfarsnefndar sé rétt, að lög um meðferð sakamála skuli líkjast sem mest lögum um meðferð einkamála. Þá eru ekki allir á einu máli um þá skipan ákæruvalds, sem lýst er í tillögunum. Auk þess sem deilt er um atriði eins og það, hvort dómari geti tekið sjálfstæða ákvörðun en sé ekki bundinn með lögum um að yfirheyrslur á börnum skuli fara fram í Barnahúsi.

Mér er ljóst, að lögregla telur, að íslenskar reglur um aðgang að rannsóknargögnum á meðan mál eru á vinnslustigi, veiti henni minna svigrúm til úrvinnslu en tíðkast annars staðar. Og þannig gæti ég haldið áfram að nefna fleiri álitaefni.

Ég lít á þetta málþing sem góðan vettvang til að hleypa af stað umræðum um ákveðna þætti tillagnanna, áður en frumvarpið verður lagt fram á alþingi en að lokinni hinni almennu kynningu 1. nóvember munu embættismenn ráðuneytisins fara yfir þær athugasemdir, sem borist hafa og síðan verður hugað að því að leggja frumvarp um meðferð sakamála fyrir alþingi.

Á þessu stigi get ég ekki gefið nein fyrirheit um það, hvort eða hvenær frumvarp um meðferð sakamála verður að lögum. Þingið, sem hefst 2. október, er kosningaþing og á því að ljúka í mars á næsta ári.

V.

Áður en ég lýk máli mínu vil ég vekja máls á einu mikilvægu atriði tillagna réttarfarsnefndar, sem ég tel æskilegt að rætt sé til hlítar og lýtur það að skipan ákæruvaldsins. Í upphafi árs, þegar unnið var að lokagerð frumvarps til laga um nýskipan lögreglumála, lét ég þá skoðun í ljós, að samhliða því frumvarpi væri æskilegt, að alþingi fjallaði um sérstakt frumvarp um ákæruvaldið.

Við nánari athugun og eftir viðræður við formann réttarfarsnefndar féll ég frá þessum áformum um sérstök lög um ákæruvaldið. Það hefði verið stílbrot á þeirri meginstefnu höfunda tillagnanna að skipa þessum málum öllum með einum lagabálki, þótt mikill yrði að vöxtum. Þar að auki var ríkissaksóknari ekki áhugasamur um sérstök ákæruvaldslög, þegar á reyndi. Hann hreyfði hins vegar öðrum hugmyndum varðandi ákæruvaldið, sem ráðuneytið beindi til réttarfarsnefndar og hún tók síðan inn í tillögur sínar.

Þar er gert ráð fyrir breytingu á skipan ákæruvalds, þannig að það verði þrískipt. Með ákæruvald fari ríkissaksóknari, yfirsaksóknarar og lögreglustjórar.

Nú er unnið að því að hrinda í framkvæmd umfangsmiklum breytingum á skipan lögreglumála. Að baki breytingunum liggja athuganir og greinargerðir, sem snertu meðal annars hlutverk og skipan ákæruvalds. Í skýrslu verkefnisstjórnar um nýskipan lögreglumála frá því í janúar 2005 var bent á að ástæða væri til að gefa hugmyndum ríkissaksóknara um endurskipulagningu ákæruvaldsins gaum, þ.e. um að bæta inn stjórnsýslustigi í ákæruvaldið. Þannig væri komist hjá því að ríkissaksóknari, sem æðsti handhafi ákæruvalds, tæki ákvarðanir í ýmsum álitamálum á frumstigi ákæruvalds sem ekki væru kæranlegar.

Samhliða því sem unnið var að framgangi frumvarpsins um breytingar á lögreglulögunum var í dómsmálaráðuneytinu haldið áfram að huga að breyttri skipan ákæruvalds á grundvelli tillagna ríkissaksóknara. Var meðal annars farið í saumana á skipan ákæruvalds í Danmörku, Noregi og Svíþjóð. Niðurstaða þeirrar vinnu voru eftirtaldar tillögur:

Lagt var til að ákæruvaldi yrði þrískipt milli ríkissaksóknara, millisaksóknara (yfirsaksóknara) og lögreglustjóra, þar á meðal ríkislögreglustjóra. Ákvarðanir á fyrsta stigi ákæruvalds yrðu kæranlegar, ýmist til millisaksóknara eða ríkissaksóknara eftir atvikum hverju sinni.

Ákæruvald í málum sem samkvæmt gildandi lögum heyrði undir ríkissaksóknara yrði að mestu fært til millisaksóknara. Ríkissaksóknari myndi þó áfram höfða opinber mál ef um væri að ræða brot á ákvæðum er varða landráð, brot gegn stjórnskipan ríkisins og æðstu stjórnvöldum þess og brot gegn valdsstjórninni. Eftir sem áður gæti ríkissaksóknari gefið fyrirmæli í einstökum málum, tekið mál yfir hvenær sem hann teldi þess þörf, o.s.frv.

Ákæruvald lögreglustjóra yrði í aðalatriðum óbreytt, þ.e. að þeir höfði önnur opinber mál en þau sem ríkissaksóknari eða millisaksóknarar höfða.

Í öðru lagi var lagt til að sérstakt embætti saksóknara á millisaksóknarastigi færi með ákæruvald og stýrði rannsóknum skatta- og efnahagsbrota. Embættinu yrði stjórnað af saksóknara, sem fengi til liðs við sig rannsóknarlögreglumenn frá ríkislögreglustjóra, sem störfuðu undir daglegri og faglegri stjórn saksóknara. Einnig yrði höfð samvinna við sérfræðinga frá eftirlitsstofnunum á borð við skattrannsóknarstjóra, fjármálaeftirlit og samkeppniseftirlit. Þá yrði eftir atvikum leitað til sérfræðinga á sviði skattaréttar, fjármunaréttar og samkeppnisréttar.

Þetta fyrirkomulag á rannsóknum efnahagsbrota er einna líkast því sem er við lýði í Danmörku, og einnig efnislega í samræmi við fyrirkomulag efnahagsbrotarannsókna í Svíþjóð og Noregi.

VI.

Við mótun þessara tillagna um skipan ákæruvalds hef ég saknað fræðilegra umræðna um þessi mál hér á landi. Menn hafa ekki skipst á skoðunum um þennan þátt á jafnskipulegan hátt og um ýmis önnur atriði í tillögum réttarfarsnefndar. Ég tel brýnt, að áfram verði fjallað um þessi ákvæði um ákæruvaldið með það í huga, að málsmeðferðartími verði ekki lengdur og málsmeðferð að öðru leyti ekki gerð óþarflega flókin. Einnig er brýnt að lagaramminn um starfsemi ákæruvaldsins sé á þann veg að öll stjórnsýsla á þessu sviði sé skýr. Loks ber að líta til þess hvort fleiri mál eigi heima hjá millisaksóknara, í stað lögreglustjóra.

Ég vona, að sú aðferð, sem ákveðin hefur verið um kynningu á þeim mikilvægu málum, sem hér eru til umræðu, greiði fyrir því, að víðtæk sátt náist um niðurstöðuna, enda hiki menn ekki við að koma athugasemdum á framfæri. Ég fullvissa ykkur um það, góðir fundarmenn, að allar ábendingar verða vegnar og metnar við lokagerð frumvarpsins.

Ég ítreka þakkir mínar til réttarfarsnefndar fyrir tillögur hennar að frumvarpi til nýrra laga um meðferð sakamála og frumvarpi til laga um nálgunarbann. Og enn á ný til þeirra sem staðið hafa að undirbúningi og skipulagi þessa málþings og þeirra, sem hér munu tala. Ég vænti þess að hér verði upphaf málefnalegrar umræðu um þennan mikilvæga málaflokk.