Mál nr. 73/2009
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 21. október 2009 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 73/2009.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 7. maí 2009, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hafi tekið þá ákvörðun að fella niður greiðslu atvinnuleysisbóta til hennar. Kærandi vildi ekki una þeirri ákvörðun og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með bréfi, dags. 1. júlí 2009, og krefst þess að henni verði greiddar atvinnuleysisbætur. Kærandi krefst þess einnig að beiðni hennar um varðveislu réttar til atvinnuleysisbóta hjá Atvinnuleysistryggingasjóði meðan hún leiti atvinnu í landinu X, samkvæmt svokölluðu E303 vottorði, verði samþykkt. Kærandi gerir loks alvarlegar athugasemdir við meðferð máls hennar hjá Vinnumálastofnun samkvæmt stjórnsýslulögum, nr. 37/1993. Vinnumálastofnun krefst þess að hin kærða ákvörðun samkvæmt bréfi, dags. 7. maí 2009, verði staðfest og kveður einnig að kærandi hafi ekki átt rétt á að fá útgefið E303 vottorð.
Af hálfu kæranda kemur fram að hún eigi íslenskan eiginmann. Þau hafi bæði misst atvinnu sína í október 2008. Hún hafi misst sína atvinnu hjá R 20. október 2008 í kjölfar bankahrunsins og hafi fengið þriggja mánaða laun í kjölfar þess. Hún hafi því verið skráð atvinnulaus frá 1. febrúar 2009 og fengið greiddar atvinnuleysisbætur frá þeim tíma. Í lok nóvember 2008 hafi eiginmanni hennar boðist atvinna í landinu X sem hann hafi þegið. Kærandi kveðst hafa heimsótt eiginmann sinn um miðjan febrúar 2009 og dvalið hjá honum í eina viku. Hún hafi einnig heimsótt hann í byrjun marsmánaðar og um páskana. Þá kveðst kærandi hafa um mánaðamótin mars/apríl farið til landsins Z og verið þar í tvær vikur vegna veikinda föður síns. Kærandi var einnig í landinu X í maíbyrjun þar sem hún hafði þá ákveðið að búa í landinu X og sótti þar um dvalar- og atvinnuleyfi og varð að vera í landinu á meðan. Hún kveðst nú hafa fengið atvinnu- og dvalarleyfi í landinu X. Kærandi telur að ferðir hennar og dvöl utan Íslands hafi ekki komið í veg fyrir að hún gæti uppfyllt skyldu sína til að vera í virkri atvinnuleit. Ekki komi fram í lögunum að hún verði að dvelja á Íslandi ef hún sé tilbúin að koma í atvinnuviðtal með stuttum fyrirvara. Kærandi kveður jafn auðvelt að fara frá landinu X til Íslands á einum degi eins og frá Egilsstöðum til höfuðborgarsvæðisins. Þess vegna geti það ekki verið í vegi fyrir því að hún sé í virkri atvinnuleit á Íslandi að hún hafi dvalið í stuttan tíma af og til með fjölskyldu sinni. Auk þess eigi atvinnuleit sér að mestu stað á Netinu.
Kærandi telur að Vinnumálastofnun hafi ekki farið að ákvæðum 10., 11., 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga við meðferð máls þessa. Ekki hafi verið fullnægt ákvæði 10. gr. laganna varðandi rannsóknarskyldu. Þannig hafi Vinnumálastofnun ekki haft annað undir höndum þegar hin kærða ákvörðun var tekin en svokallaða IP-tölu vegna skráningar hennar. Þetta sé að mati kæranda ófullnægjandi upplýsingar, sérstaklega í ljósi þess að umrædd ákvörðun var afar íþyngjandi fyrir hana. Þá nefnir kærandi einnig að sé 3G netlykill notaður geti sá sem er með tengingu við Y í landinu X og noti það á Íslandi, haft þarlenda IP-tölu. Þannig sé hægt að vera í tilteknu landi en nota erlenda IP-tölu. Þannig geti IP-talan ein og sér aldrei verið eini grunnurinn undir ákvörðun sem þeirri sem hér er til umfjöllunar og hafi rétti kæranda því verið vikið til hliðar. Ákvörðunin hafi verið tekin án þess að sjónarmið hennar hafi komist að. Kærandi telur einnig að jafnræðisregla stjórnsýslulaganna hafi verið brotin þar sem hún hafi haft af því spurnir að álíka mál hafi verið unnin með öðrum hætti. Loks kemur fram af hálfu kæranda að hún hafi sótt um E303 vottorð en þeirri beiðni hafi ekki verið svarað.
Kærandi óskaði skýringa á ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 7. maí 2009 með tölvupóstum dagsettum 15. og 24. maí 2009. Með tölvupósti frá Vinnumálastofnun þann 26. maí 2009 var henni tjáð að ákvörðunin hefði verið tekin þar sem hún hefði ekki verið í virkri atvinnuleit á Íslandi og hefði skráð sig tvisvar sinnum frá landinu X en slíkt væri ekki heimilt. Með tölvupósti kæranda til Vinnumálastofnunar þann 29. maí andmælti hún niðurstöðum stofnunarinnar og var henni í kjölfarið sendur rökstuðningur Vinnumálastofnunar með bréfi, dags. 19. júní 2009.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 4. september 2009, kemur fram að kæranda hafi með bréfi, dags. 7. maí 2009, verið tilkynnt sú ákvörðun Vinnumálastofnunar að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar og jafnframt að afskrá hana af atvinnuleysisskrá. Ákvörðunin hafi verið tekin á grundvelli a-liðar 1. mgr. 13. gr., 14. gr. og 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Fyrir stofnuninni hafi legið gögn þess efnis að kærandi hafi í tvígang staðfest atvinnuleit sína á rafrænan hátt frá landinu X. Þær staðfestingar hafi verið dagsettar 20. febrúar og 20. apríl 2009. Kærandi hafi komið á framfæri andmælum sínum í bréfi til Vinnumálastofnunar, dags. 29. maí 2009, og staðfest að hún hefði dvalið að hluta til í febrúar, mars og apríl í landinu X og landinu Z. Vinnumálastofnun hafi svarað bréfi kæranda og rökstutt ákvörðun sína með bréfi, dags. 19. júní 2009.
Af hálfu Vinnumálastofnunar kemur fram að þau mistök hafi verið gerð við ritun ákvörðunarbréfs stofnunarinnar, dags. 7. maí 2009, að vísað hafi verið til f-liðar 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Slíkt hafi ekki átt að gera heldur hafi átt að vísa almennt til 14. gr. laganna. Stofnunin hafi leiðrétt þessi mistök í bréfi til kæranda, dags. 19. júní 2009.
Vinnumálastofnun kveður meginskilyrði 13. og 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar vera að einstaklingur sem þiggi atvinnuleysisbætur sé í virkri atvinnuleit. Nánar sé kveðið á um það í a- til h-liðum 1. mgr. 14. gr. hvað teljist vera virk atvinnuleit. Meðal annars sé gert ráð fyrir að sá einstaklingur sem þiggi atvinnuleysisbætur hafi vilja og getu til að taka við starfi án sérstaks fyrirvara og sé jafnframt reiðubúinn til að taka við starfi hvar sem er á Íslandi, sbr. c-og d-liði 1. mgr. 14. gr. Þessi ákvæði sem lúti að virkri atvinnuleit hafi verið túlkuð á þann veg að þeim sem þiggi atvinnuleysisbætur sé ekki heimilt að dveljast erlendis í lengri eða skemmri tíma enda komi það í veg fyrir að þeir fullnægi skilyrðum laganna. Þessi skilningur Vinnumálastofnunar á virkri atvinnuleit sé í samræmi við margra ára framkvæmd á þessu sviði.
Varðandi beiðni kæranda um E303 vottorð kemur fram hjá Vinnumálastofnun að það sé grundvallaratriði við afgreiðslu E303 vottorða að umsækjandi sæki um á sérstökum eyðublöðum sem viðurkennd séu á Evrópska efnahagssvæðinu og fari í gegnum ákveðið umsóknarferli sem krefjist þess meðal annars að umsækjandi sé búsettur á Íslandi þegar slík heimild er gefin út. Samkvæmt upplýsingum kæranda hafi hún sótt um atvinnu- og dvalarleyfi í landinu X og hafi búist við að fá það útgefið í byrjun júní síðastliðnum. Í ljósi þess geti kærandi ekki átt rétt á að fá útgefið E303 vottorð auk þess sem hún hafi aldri sótt um slíkt vottorð með réttum hætti að lögum. Það hafi svo orðið til þess að Vinnumálastofnun hafi láðst að svara kæranda með formlegum hætti.
Af hálfu Vinnumálastofnunar kemur fram að kærandi vísi í kæru sinni til 10., 11., 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og telji að málsmeðferð stofnunarinnar brjóti í bága við þau ákvæði laganna. Hvað rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga varði þá sé ljóst að stofnunin hafi haft undir höndum fullnægjandi gögn til að taka efnislega rétta ákvörðun í máli kæranda. Stofnunin hafi haft undir höndum tvær rafrænar staðfestingar kæranda á atvinnuleit og hafi þær báðar borið þarlendar IP-tölur. Þessi gögn hafi eindregið gefið til kynna að kærandi væri ekki í virkri atvinnuleit og hafi því ekki uppfyllt almenn skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar. Þar sem öll nauðsynleg gögn hafi legið fyrir hafi ekki verið ástæða til að rannsaka málið frekar. Kærandi telji Vinnumálastofnun einnig hafa brotið jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga við málsmeðferð stofnunarinnar. Vinnumálastofnun hafni því með öllu að málsmeðferð stofnunarinnar hafi brotið gegn 11. gr. laganna. Allir þeir sem eins sé ástatt um hljóti sömu meðferð af hálfu stofnunarinnar. Þjóðerni eða aðrir þættir skipti þar engu máli. Hvað andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga varði sé það afstaða stofnunarinnar að það hafi verið óþarft að veita aðila færi á að tjá sig um málið. Afstaða kæranda hafi legið fyrir þegar hún stimplaði sig erlendis. Af þessum sökum hafi Vinnumálastofnun ekki borið skylda til að tilkynna kæranda um meðferð málsins, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga.
Kæranda var með tölvupósti úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. september 2009, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda með tölvupósti þann 17. september 2009.
2.
Niðurstaða
Þegar hin kærða ákvörðun var tekin hafði Vinnumálastofnun undir höndum gögn er bentu til þess að kærandi hafi í tvígang staðfest atvinnuleit sína á rafrænan hátt frá landinu X. Greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda voru stöðvaðar og henni tilkynnt það með bréfi. Í þessu bréfi var henni gefinn kostur á að andmæla ákvörðun stofnunarinnar. Andmælum kæranda var af hálfu Vinnumálastofnunar svarað með bréfi, dags. 19. júní 2009. Í kjölfar þess var kæra í máli þessu lögð fram þar sem því er meðal annars haldið fram að Vinnumálastofnun hafi við meðferð málsins brotið á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, jafnræðisreglunni, andmælareglunni og reglunni um skyldu stjórnvalds að tilkynna aðila stjórnsýslumáls um meðferð þess, sbr. 10., 11., 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Eins og kærandi hefur bent á geta margvíslegar ástæður verið fyrir því að atvinnuleitandi staðfesti atvinnuleit sína á rafrænan hátt á erlendri IP-tölu. Þótt skráning af því tagi hafi tvívegis átt sér stað þá veita þau ekki fullvissu um að atvinnuleitandi sé staddur erlendis. Af þessu leiðir að þau gögn sem Vinnumálastofnun hafði undir höndum þegar hin kærða ákvörðun var tekin voru ófullnægjandi til að hægt væri að svipta kæranda atvinnuleysisbótum. Fallast má á það að Vinnumálastofnun hafi brotið rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Því bar Vinnumálastofnun að veita kæranda kost á að tjá sig áður en hin kærða ákvörðun var tekin enda lá afstaða hennar ekki fyrir í málinu og slíkt var ekki augljóslega óþarft, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þótt afgreiðsla Vinnumálastofnunar hafi að þessu leyti verið ábótavant gefa gögn málsins ekki til kynna að brotið hafi verið á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga eða skort hafi verið á að kæranda hafi verið tilkynnt um afgreiðslu málsins eftir að ákvörðun hafði verið tekin.
Þegar meta á hverjar afleiðingarnar skulu vera, að Vinnumálastofnun hafi við töku ákvörðunar sinnar brotið á rannsóknar- og andmælareglum stjórnsýslulaga, verður að líta til þess markmiðs laga um atvinnuleysistryggingar að tryggja launamönnum tímabundna fjárhagsaðstoð meðan þeir eru að leita sér að nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt, sbr. 2. gr. laganna. Af þessu markmiði leiðir að lögunum er ætlað að aðstoða þá sem eru atvinnulausir og uppfylla almenn skilyrði fyrir því að fá greiddar atvinnuleysisbætur. Augljóst er að þeir sem uppfylla ekki hin almennu skilyrði en njóta eigi að síður bóta, eru að skerða getu Atvinnuleysistryggingasjóðs til að styðja við bakið á þeim sem þurfa á bótunum að halda og eiga með réttu tilkall til þeirra. Þannig er það eitt grundvallarskilyrði þess að launamenn njóta greiðslu bóta úr sjóðnum að þeir séu búsettir hér á landi, sbr. c-lið 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Frá þessu skilyrði er hægt að veita undanþágu að tilteknum skilyrðum uppfylltum, sbr. VIII. kafla laga um atvinnuleysistryggingar sem fjallar meðal annars um atvinnuleit eða atvinnu í öðru aðildarríki að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Svo að atvinnuleitandi geti talist í virkri atvinnuleit þarf hann að vera reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi, sbr. d-lið 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Jafnframt verður að líta til þess að skv. h-lið 1. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar telst sá í virkri atvinnuleit sem er reiðubúinn að gefa Vinnumálastofnun nauðsynlegar upplýsingar til að auka líkur hans á að fá starf við hæfi og gefa honum kost á þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum og ber atvinnuleitanda án ástæðulauss dráttar að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum að öðru leyti samkvæmt þessum málslið, sbr. 2. mgr. 14. gr. laganna. Það er tekið fram í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 7. gr. laga nr. 97/2009, að sá sem fær greiddar atvinnuleysisbætur á grundvelli umsóknar um slíkar bætur skal upplýsa Vinnumálastofnun um allar þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum. Sá sem telst tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar skal tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit og skal tilkynningin gerð með sannanlegum hætti og taka skal fram ástæður þess að atvinnuleit var hætt, sbr. 10. gr. laganna.
Eftir að hin kærða ákvörðun var tekin var það staðfest af hálfu kæranda að hún hafi dvalist um lengri eða skemmri tíma í landinu X og landinu Z frá því í byrjun febrúar 2009. Hún lét Vinnumálastofnun ekki vita af þessu fyrr en eftir að hin kærða ákvörðun var tekin. Með hliðsjón af þessu er það mat úrskurðarnefndarinnar í þessu tiltekna máli, að það leiði ekki sjálfkrafa til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, að Vinnumálastofnun hafi brotið á rannsóknar- og andmælareglum stjórnsýsluréttar.
Það er óumdeilt að frá því að kærandi hóf töku atvinnuleysisbóta þá dvaldist hún um langt skeið erlendis án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því fyrirfram. Á þessu tímabili var hún því ekki lengur í virkri atvinnuleit í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar og hafði brotið þá skyldu sínar sem atvinnuleitanda að upplýsa Vinnumálastofnun um breytta hagi sína. Með hliðsjón af framanröktum ákvæðum 9., 10. 13. og 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er sú ákvörðun Vinnumálastofnunar staðfest að kærandi hafi ekki átt rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta frá og með 7. maí 2009.
Sú ákvörðun Vinnumálastofnunar er einnig staðfest að kærandi eigi ekki rétt til útgáfu E303 vottorðs enda telst hún ekki hafa verið tryggð samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar þegar hún sótti um útgáfu þess vottorð. Kærandi uppfyllti því ekki skilyrði þess að fá slíkt vottorð útgefið, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 7. maí 2009 í máli A um synjun atvinnuleysisbóta er staðfest. Sú ákvörðun stofnunarinnar að synja henni um útgáfu E303 vottorðs er einnig staðfest.
Brynhildur Georgsdóttir, formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir
Helgi Áss Grétarsson