Nr. 255/2018 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 28. maí 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 255/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU18020026

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestur og kæruheimild

Með kæru, dags. 5 febrúar 2018, sem barst Útlendingastofnun þann 6. febrúar sama ár, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Kína (hér eftir nefnd kærandi), þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 31. janúar 2018, að synja henni um vegabréfsáritun til Íslands.

Af greinargerð kæranda má ráða að hún krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga nr. 80/2017 um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 8. desember 2017, óskaði kærandi eftir vegabréfsáritun til Íslands í sjö daga hjá sendiráði Íslands í Peking í Kína. Í umsókninni kom fram að tilgangur ferðar kæranda hingað til lands væri að ferðast um landið. Útlendingastofnun synjaði umsókn kæranda þann 31. janúar 2018 og barst kæranda ákvörðunin þann 2. febrúar 2018. Kærandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála þann 6. febrúar 2018.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Útlendingastofnun synjaði kæranda um vegabréfsáritun þar sem tilgangur dvalar hennar þótti ótrúverðugur. Við umsóknina hafi kærandi lagt fram gögn um að hún væri starfsmaður hjá [...]. Starfsmenn fyrirtækisins hafi hins vegar neitað að staðfesta hvort kærandi væri starfsmaður þess þegar starfsmenn sendiráðs Íslands hafi haft samband þangað símleiðis vegna umsóknar kæranda. Ekki hafi því verið hægt að staðfesta ætlun kæranda til að yfirgefa yfirráðasvæði aðildarríkja Schengen áður en vegabréfsáritunin rynni út. Í ákvörðuninni kom fram að við skoðun á umsóknum um vegabréfsáritanir væru tengsl umsækjanda við heimaríki skoðuð en þar sem ekki hefði tekist að staðfesta atvinnu kæranda væri vafi um tengsl hennar við heimaríki.Þar sem kærandi þótti ekki uppfylla skilyrði 20. gr. laga um útlendinga og 32. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir nr. 1160/2010 um skilyrði til útgáfu vegabréfsáritunar þótti ástæða til að synja umsókn hennar.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að tilgangur ferðar hennar til Íslands sé að ferðast um landið ásamt eiginmanni sínum. Kærandi og eiginmaður hennar hafi skipulagt ferðina nákvæmlega og að allar bókanir vegna ferðarinnar, svo sem vegna flugs, gistingar og skipulagðra ferða, séu raunverulegar. Fram kemur að þau hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna synjunar Útlendingastofnunar á vegabréfsáritunum. Í hinni kærðu ákvörðun hafi kærandi að vissu leyti verið sökuð um ósannindi vegna ástæðna sem eigi sér ekki stoð í raunveruleikanum. Hún hafi lagt fram staðfestingu á því að hún sé starfsmaður [...] en þar komi m.a. fram staða hennar, tekjur vegna starfsins og símanúmer fyrirtækisins. Eftir því sem kærandi best viti hafi sendiráð Íslands í Peking ekki haft samband við mannauðsdeild fyrirtækisins heldur fengið upplýsingar um hana frá móttökuritara. Sá aðili hafi tjáð starfsmanni sendiráðsins að starfsmaður sem sé yfir mannauðsdeildinni hafi ekki verið við þegar sendiráðið hafi hringt og að því hafi ekki verið hægt að staðfesta hvort kærandi væri starfsmaður fyrirtækisins. Kærandi bendir á að starfsmaður fyrirtækisins hafi með því ekki átt við að kærandi væri ekki starfsmaður heldur hafi móttökuritari ekki heimild til að veita slíkar upplýsingar án aðkomu starfsmanns mannauðsdeildar. Hafi þetta verið ástæðan fyrir því að kærandi hafi gefið sendiráðinu upp símanúmer hjá mannauðsdeild fyrirtækisins í umsókn um vegabréfsáritun. Í kærunni kveðst kærandi þurfa að snúa aftur til Kína eftir að vegabréfsáritunin renni út enda muni móðir hennar þurfa á umönnun að halda eftir aðgerð. Þá eigi hún og eiginmaður hennar fasteign, bíla, banka innistæður og gæludýr í heimaríki.

V. Niðurstaða

Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 80/2016 ásamt reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 1160/2010, Schengen-samningurinn og verklagsreglur þess samnings.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga um útlendinga þurfa útlendingar að hafa vegabréfsáritun til að koma hingað til lands, nema annað sé ákveðið í reglum sem ráðherra setur. Ríkisborgarar Kína þurfa vegabréfsáritun til Íslands. Í 6. mgr. 20. gr. laga um útlendinga koma fram skilyrði til útgáfu vegabréfsáritunar og í 32. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir er tilgreint hvenær synja skuli um vegabréfsáritun. Heimilt er skv. fyrrgreindri 6. mgr. 20. gr. að veita útlendingi vegabréfsáritun sem gildir á öllu Schengen-svæðinu ef grunnskilyrðum a – h liða sömu greinar er fullnægt.

Samkvæmt 7. mgr. 20. gr. útlendingalaga skal vegabréfsáritun ekki veitt ef ástæða er til að vefengja uppgefinn tilgang ferðar útlendings hingað til lands eða réttmæti upplýsinga sem hann hefur veitt. Er þessi regla áréttuð í 8. mgr. ákvæðisins en þar kemur fram að við mat á umsókn um vegabréfsáritun skuli auk þjóðernis taka tillit til félagslegrar stöðu og hættu á að útlendingur dvelji lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt.

Með aðild að Schengen-samstarfinu og undirritun Brussel-samningsins þann 18. maí 1999 tókust íslensk stjórnvöld á hendur skyldu til að fylgja samræmdum reglum um útgáfu vegabréfsáritana. Hafa stjórnvöld sem annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir mótað tilteknar verklagsreglur til að styðjast við, byggðar á efnisreglum Schengen–samningsins, en með aðild Íslands að Schengen-samstarfinu fylgir skuldbinding til þess að fylgja sameiginlegri stefnu að því er lýtur ferðum fólks, sbr. reglugerð Evrópuþingsins og Ráðsins (EB) nr. 810/2009 um vegabréfsáritanir.

Við veitingu vegabréfsáritana ber íslenskum stjórnvöldum sem einu af Schengen-ríkjunum ekki aðeins að ganga úr skugga um að öllum formskilyrðum sé fullnægt heldur einnig að meta hvort hætta sé talin á að viðkomandi útlendingur muni dvelja lengur á Schengen-svæðinu en honum er heimilt og/eða snúi ekki aftur til heimalands. Þessi skylda íslenskra stjórnvalda er lögfest í 8. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þannig er reynt af fremsta megni að stemma stigu við því að gildandi reglur um dvalarleyfi séu sniðgengnar með því að útlendingur sæki um vegabréfsáritun í staðinn. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að rétt sé að lögfesta ákveðin sjónarmið sem beri að miða við í mati á umsókn um vegabréfsáritun. Séu þessi sjónarmið í samræmi við markmið útlendingalaganna og hafi mótast í framkvæmd Schengen-ríkjanna. Ennfremur segir í athugasemdum með frumvarpinu að við mat á einstökum atriðum sé nauðsynlegt að taka tillit til reynslu og framkvæmdar annarra Schengen-ríkja. Leiði það af eðli samstarfsins að mikilvægt sé að samræmis sé gætt á þessu sviði svo sömu skilyrði gildi um vegabréfsáritanir á Schengen-svæðinu.

Samkvæmt 32. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir skal með fyrirvara um 1. mgr. 25. gr. reglugerðarinnar synjað um vegabréfsáritun í nokkrum tilvikum. Meðal þeirra tilvika sem nefnd eru er ef rökstudd ástæða sé til að draga í efa að fylgiskjöl, sem umsækjandi leggur fram, séu ósvikin eða að innihald þeirra sé rétt, eða áreiðanleika framburðar umsækjanda eða ásetning hans til að yfirgefa yfirráðasvæði aðildarríkjanna áður en vegabréfsáritunin sem sótt er um rennur út.

Íslenska sendiráðið í Peking tekur á móti og fer með meðferð umsókna um vegabréfsáritanir til Íslands sem lagðar eru fram í Peking, sbr. 10. mgr. 20. gr. laga um útlendinga. Þyki skilyrði ekki fyrir hendi til útgáfu áritunar er mál lagt fyrir Útlendingastofnun til ákvörðunar. Fulltrúi íslenska sendiráðsins í Peking taldi tilgang ferðar kæranda ótrúverðugan og því var umsókn kæranda send til Útlendingastofnunar til ákvörðunar.

Meginástæða synjunar á umsókn kæranda um vegabréfsáritun var sú að Útlendingastofnun taldi hana ekki uppfylla skilyrði 20. gr. laga um útlendinga sem og 32. gr. reglugerðar um vegabréfsáritanir. Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kærandi hafi lagt fram staðfestingu á atvinnu frá vinnuveitanda. Hins vegar hafi vinnuveitandi kæranda ekki getað staðfest að hún væri starfsmaður fyrirtækisins þegar sendiráð Íslands í Peking hafi haft samband þangað. Þar sem ekki hafi tekist að staðfesta atvinnu kæranda væri uppi vafi um tengsl hennar við heimaríki. Í málinu liggur einnig fyrir tölvupóstur frá starfsmanni sendiráðs Íslands í Peking til Útlendingastofnunar, dags. 7. febrúar 2018, þar sem greint er frá því að í kjölfar athugunar starfsfólks sendiráðsins á atvinnu kæranda hafi sendiráðið haft rökstuddar efasemdir um áreiðanleika þeirra gagna sem kærandi hafi sent inn. Því hafi sendiráðið talið að hætta væri á að kærandi myndi ekki snúa til baka til Kína.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Það leiðir af fyrirmælum 13. gr. stjórnsýslulaga að hafi nýjar upplýsingar bæst við í máli án þess að aðila sé kunnugt um það ber stjórnvaldi að hafa frumkvæði að því að kynna aðila slíkar upplýsingar og gefa honum kost á að tjá sig um þær, ef um er að ræða upplýsingar sem eru aðila í óhag og ætla má að muni hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Samkvæmt niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga er ekki skylt að gefa aðila kost á að tjá sig ef afstaða hans og rök fyrir henni liggja fyrir í gögnum málsins eða slíkt sé augljóslega óþarft. Framangreindar undantekningar frá andmælarétti ber almennt að skýra þröngt.

Við meðferð máls kæranda komu fram áðurnefndar upplýsingar varðandi atvinnu hennar. Þessar upplýsingar voru kæranda í óhag og höfðu verulega þýðingu við úrlausn máls. Gögn málsins benda ekki til þess að kæranda hafi verið gefinn kostur á að taka afstöðu til þessara nýju upplýsinga eins og þörf var á í ljósi eðlis þeirra og innihalds. Kærunefnd telur því að meðferð málsins hafi ekki verið í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá telur kærunefnd að ekki sé ljóst að niðurstaða málsins hefði orðið hin sama ef kæranda hefði verið gefinn kostur á að tjá sig um upplýsingarnar.

Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Við meðferð máls kæranda fyrir kærunefnd kom kærandi á framfæri athugasemdum sínum við þær upplýsingar sem Útlendingastofnun byggði á við ákvörðun sína. Kærunefnd telur að niðurstaða þessa máls velti að nokkru leyti á trúverðugleika þeirra gagna sem kærandi lagði fram í tengslum við umsókn sína og að í ljósi uppruna og eðlis gagnanna sé réttaröryggi kæranda betur tryggt með því að það mat fari fram hjá Útlendingastofnun eða viðkomandi sendiráði. Kærunefnd telur því að framangreindir annmarkar á ákvörðun Útlendingastofnunar séu þess eðlis að ekki verði bætt úr þeim á fullnægjandi hátt á æðra stjórnsýslustigi. Verður ákvörðun Útlendingastofnunar því felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kæranda fyrir að nýju.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir stofnunina að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellant´s application.

Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður