20. október 2022 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 427/2022 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 20. október 2022 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 427/2022

í stjórnsýslumáli nr. KNU22090069

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 27. september 2022 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Venesúela (hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. september 2022, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa henni frá landinu. Kærandi sótti um alþjóðlega vernd ásamt syni sínum og voru mál þeirra unnin samhliða. Fjallað er um umsókn hans í úrskurði kærunefndar nr. 428/2022.

Kærandi gerir kröfu um að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka umsókn hennar um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar aðallega með vísan til 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, en til vara á grundvelli 2. mgr. 36. gr. sömu laga og til þrautavara á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laganna. Til þrautaþrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn hennar um alþjóðlega vernd hér á landi til nýrrar meðferðar.

Fyrrgreind ákvörðun eru kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi 14. mars 2022. Með umsókn framvísaði kærandi vegabréfi frá Venesúela og dvalarleyfisskírteini frá Síle með gildistíma til 13. janúar 2025 sem ber með sér að hún sé handhafi ótímabundins dvalarleyfis þar í landi. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun 23. maí 2022, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað 27. júní 2022 að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að henni skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda 28. júní 2022 og kærði hún ákvörðunina 12. júlí 2022 til kærunefndar útlendingamála. Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 339/2022, dags. 7. september 2022, var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál hennar til meðferðar á ný. Útlendingastofnun ákvað 12. september 2022 að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að henni skyldi vísað frá landinu. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála 27. september 2022. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 11. október 2022, ásamt fylgigögnum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi er með gilt dvalarleyfi í Síle. Umsókn hennar um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Síle ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hún fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hún flutt til Síle.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hún hafi flúið frá heimaríki til Síle vegna ofbeldis af hálfu yfirvalda. Kærandi hafi greint frá því að hafa búið í íbúðablokk í Síle en nágrannar hennar hafi verið ógæfufólk sem hafi neytt eiturlyfja. Kærandi hafi orðið fyrir árás af þeirra hendi og í kjölfarið fengið ítrekaðar líflátshótanir. Kærandi og barnsfaðir hennar hafi ekki séð sér annað fært en að flýja burt af ótta við mennina. Þá hafi lögreglan hvatt kæranda til að flytja annað þar sem um afar hættulega menn væri að ræða. Kærandi hafi því flutt í aðra borg í kjölfarið en fengið óvænt símtal þar sem henni hafi verið hótað. Kærandi hafi þá haft samband við lögregluna sem hafi ráðlagt þeim að flytja úr landi. Jafnframt hafi kærandi orðið fyrir útlendingahatri í Síle en fordómar í garð fólks frá Venesúela hafi hlotið mikinn hljómgrunn í fjölmiðlum í Síle. Þá hafi kærandi upplifað mismunun af hálfu heilbrigðisstarfsfólks. Kærandi vísar til þess að framlögð heilsufarsgögn beri með sér að hún glími við þunglyndi og kvíða auk þess sem hún sýni einkenni áfallastreitu. Þá hafi kærandi greinst með frumubreytingar í leghálsi og sé í þörf fyrir keiluskurð auk þess sem hún sé mögulega í þörf fyrir frekari greiningu og meðferð. Þá hafi kærandi verið metin í aukinni sjálfsvígshættu. Jafnframt standi kærandi í skilnaði við eiginmann sinn sem sé enn eitt áfallið til að takast á við. Kærandi óttast því að enn frekar að vera send aftur til Síle þar sem hún hafi takmarkað tengslanet.

Kærandi byggir aðallega á því að það sé meginregla í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga að taka beri umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar. Hins vegar séu gerðar nokkrar undantekningar í a til c-lið ákvæðisins sem beri að túlka þröngt í samræmi við viðurkenndar lögskýringaraðferðir og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Kærandi vísar til þess að Útlendingastofnun beri sönnunarbyrðina fyrir því að skilyrði séu uppfyllt til að víkja frá meginreglunni um efnismeðferð, að beiting undantekningarinnar sé í þágu lögmæts markmiðs og að ekki hafi verið farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Kærandi byggir á því að engin undantekningarheimild a til c-liðar eigi við um mál sitt. Eina undantekningin sem kæmi til skoðunar í tilfelli kæranda væri a-liður vegna dvalarleyfis hennar í Síle en hún hafi sætt ofsóknum þar í landi og þar af leiðandi eigi undantekningarákvæðið ekki við. Þá vísar kærandi til þeirra fordóma sem hún hafi orðið fyrir í Síle á grundvelli þjóðernis. Telur kærandi að sú háttsemi sem hún hafi lýst og orðið fyrir í Síle teljist til ómannúðlegrar og vanvirðandi meðferðar í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þá telur kærandi að öll skilyrði 1.-4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga séu uppfyllt í tilfelli hennar. Að því virtu eigi undantekningarákvæði a til c- liðar 1. mgr. 36. gr. laganna ekki við í hennar tilfelli og því beri að taka mál hennar til efnismeðferðar hér á landi samkvæmt skýrri meginreglu laga um útlendinga.

Til vara byggir kærandi á því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn hennar til efnismeðferðar hér á landi samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi byggir fyrst og fremst á því að taka beri umsókn hennar til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna sem mæli með því vegna þess að hún eigi til þess réttmætar væntingar. Á sama tíma og talsmanni hafi verið birt neikvæð niðurstaða í máli hennar og áður en talsmaður gat náð í kæranda fékk hún boðun frá Útlendingastofnun um að hún ætti að mæta og láta taka myndir af sér og fylla út eyðublöð til að geta hlotið dvalarleyfi. Síðar hafi kærandi fengið þær upplýsingar að um mistök hafi verið að ræða. Kærandi byggir á því að Útlendingastofnun beri ábyrgð á því að hafa skapað réttmætar væntingar hjá henni og leiðréttingin sé íþyngjandi sem sé fjarri því að vera bersýnileg. Þá vísar kærandi til þess að stjórnvöldum beri að meta hvaða afleiðingar endursending til Síle muni hafa á hana, bæði líkamlega og andlega auk þess að meta þurfi hvort hún sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kærandi hafi sýnt fram á að atvinnumöguleikar hennar hafi verið verulega skertir í Síle, hún hafi hlotið óásættanlega heilbrigðismeðferð og staða venesúelskra ríkisborgara í Síle fari síversnandi. Telur kærandi miðað við aðstæður venesúelskra flóttamanna í Síle og framburðar hennar beri að veita henni alþjóðlega vernd hér á landi á grundvelli sérstakra ástæðna. Þá vísar kærandi til þess að andleg heilsa hennar hafi verið slæm auk þess sem hún hafi verið greind með frumubreytingar í leghálsi og þurfi að undirgangast keiluskurð. Þá hafi kærandi jafnframt sérstök tengsl við Ísland en hún hafi myndað sterk vinatengsl hér á landi.

Til þrautavara byggir kærandi á því að taka beri mál hennar til efnismeðferðar hér á landi enda myndi beiting undantekningarákvæða 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr. sömu laga vegna aðstæðna í Síle. Kærandi hafi fjallað um þær ofsóknir sem hún hafi mátt sæta í Síle og þeirri hættu sem kæranda og syni hennar hafi staðið af hættulegum venesúelskum glæpahópi og vegna þess útlendingahaturs sem hún hafi orðið fyrir í þar í landi. Þá sé ofbeldi gagnvart fólki frá Venesúela sífellt að aukast sem og barnsrán.

Til þrautaþrautavara gerir kærandi þá kröfu að mál hennar verði tekið til meðferðar á ný. Kærandi vísar til þess að ákvörðun Útlendingastofnunar sé samhljóða fyrri ákvörðun í málinu. Engin frekari rannsókn hafi farið fram né hafi kæranda verið gefið færi á að skila inn frekari gögnum eða kallað sérstaklega eftir þeim. Þá hafi kæranda ekki verið gerð grein fyrir því að til stæði að taka nýja ákvörðun í máli hennar innan við viku síðar og engar leiðbeiningar veittar eða sjálfstæð rannsókn farið fram af hálfu Útlendingastofnunar til að upplýsa um heilsufar kæranda samkvæmt þeim gögnum sem stofnuninni mátti vera kunnugt um að lægju fyrir. Umfjöllun um heilsufar hafi verið óbreytt frá fyrri ákvörðun og því hafi Útlendingastofnun brotið gegn 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því beri að ógilda hina kærðu ákvörðun og taka hana til nýrrar meðferðar, að öðrum kosti væri kærandi svipt rétti sínum til að fá heildstæða skoðun á máli sínu á tveimur stjórnsýslustigum. Þá telur kærandi að skortur á allri umfjöllun um framlögð gögn séu til marks um að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað þær upplýsingar og gögn sem lögð hafi verið fram málsástæðum hennar til stuðnings og beri ákvörðun í máli hennar þess merki að um staðlaðan rökstuðning sé að ræða án nokkurrar heimfærslu til einstaklingsbundinna aðstæðna. Þá hafi verið brotið gegn skyldu stjórnvaldsins til að rökstyðja ákvörðun, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Enga umfjöllun sé að finna um atvik og aðstæður að baki flótta kæranda sem byggt hafi verið á í greinargerð og hún hafi lýst í viðtali hjá Útlendingastofnun. Jafnframt telur kærandi að vegna skorts á rannsókn af hálfu Útlendingastofnunar á aðstæðum og heilsufari hennar hafi það áhrif á matið í máli sonar hennar.

Samkvæmt framangreindu sé óhjákvæmilegt að ógilda hina kærðu ákvörðun og leggja fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til meðferðar á ný. Þá fer kærandi fram á frestun á framkvæmd sbr. 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga en til vara byggir kærandi á 2. mgr. 104. gr. sömu laga þar sem kærandi og sonur hennar geti ekki dvalið á Íslandi án hins.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi kona á [...]sem stödd er hér á landi ásamt [...]ára syni sínum. Við meðferð málsins hefur kærandi greint frá því að hafa lagt á flótta frá heimaríki til Síle m.a. vegna ofbeldis af hálfu yfirvalda. Kærandi hafi flúið til Síle og dvalið þar síðustu 5 ár. Af gögnum málsins er ljóst að kærandi er handhafi ótímabundins dvalarleyfis í Síle og hefur lagt fram dvalarleyfisskírteini með gildistíma til ársins 2025. Kærandi hafi greint frá því að hafa m.a. starfað í kaffiteríu og sem bókari í Síle. Þá kvaðst kærandi hafa haft aðgang að heilbrigðiskerfinu í Síle og að hún hafi leigt húsnæði í þar í landi ásamt fyrrverandi eiginmanni sínum sem sé ríkisborgari Síle. Þá kemur fram í gögnum málsins að sonur kæranda sé með ríkisborgararétt í Síle. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að hafa yfirgefið Síle vegna fordóma þar í landi í garð einstaklinga frá Venesúela. Þá hafi kærandi óttast nágranna sína sem hafi hótað þeim. Af gögnum málsins er ljóst að kærandi hefur greinst með frumubreytingar í leghálsi hér á landi og sé í þörf fyrir keiluskurð. Þá hefur kærandi hitt sálfræðing á Göngudeild sóttvarna í þrjú skipti.

Aðstæður í Síle

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Síle, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

2021 Country Reports on Human Rights Practices: Chile (United States Department of State, 12. apríl 2022);
Amnesty International Report 2021/22: The State of the World‘s Human Rights (Amnesty International, 29. mars 2022);
Cartagena Declaration on Refugees (UNHCR, ódagsett);
Chile 2020 Crime & Safety Report (OSAC, 3. október 2020);
Chile anti-migrant protesters destroy camps in tense north (reuters, 30. janúar 2022);
Chilean protests against Venezuelan migrants (bbc.com, 31. janúar 2022);
Fact Sheet: Chile (UNHCR, mars 2021);
Fact Sheet: Chile (UNHCR, ágúst 2019);
Freedom in the World 2022 – Chile (Freedom House, 24. febrúar 2022);
Guidelines on International Protection No. 12: Claims for refugee status related to situations of armed conflict and violence undir Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relation to the Status of Refugees and the regional refugee definitions (UNHCR, 2. desember 2016);
Health in the Americas+. Summary: Regional Outlook and Country Profiles (Pan American Health Organization, uppfært 12. desember 2017);
International Migration Outlook 2020 (OECD, 19. október 2020);
Profile of the Health Service System: Chile (World Health Organization, ódagsett);
Rights and obligations of permanent residents; instances under which permanent residence is lost (Immigration and Refugee Board of Canada, 25. janúar 2017);
Social protection and Venezuelan migration (International Organization for Migration, ódagsett 2021);
Socioeconomic Integration of Venezuelan Migrants and Refugees (International Organization for Migration, júlí 2021);
Summary Conclusions on the interpretation of the extended refugee definition in the 1984 Cartagena Declaration (UNHCR, 7. júlí 2021);
„They yell ugly things“: Migrants in Chile‘s north fearful after fiery protests (reuters.com, 27. september 2021);
Upplýsingar af vefsíðu Mannréttindastofnunar Síle (www.indh.cl, sótt 6. Síle 2022);
Upplýsingar af vefsíðu ráðuneytis innflytjendamála í Síle (www.extranjeria.gob.cl., sótt 20. október 2022);
Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 20. október 2022);
Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 20. október 2022) og
World Report 2022 (Human Rights Watch, 16. desember 2021).

Á framangreindri vefsíðu ráðuneytis innflytjendamála í Síle kemur fram að einstaklingar geti verið handhafar tímabundins eða ótímabundins dvalarleyfis þar í landi. Tímabundið dvalarleyfi gildi í eitt ár og að hægt sé að framlengja það einu sinni en að því loknu þurfi handhafi dvalarleyfis að óska eftir ótímabundnu dvalarleyfi hjá Innanríkis- og almannaöryggisráðuneyti Síle. Þá kemur fram að umsækjandi sem hafi fengið synjun á umsókn sinni geti beðið ráðuneytið um endurskoðun á ákvörðuninni auk þess sem að tryggt sé í lögum að hann geti borið lögmæti ákvörðunarinnar undir þar til bæra aðila. Einstaklingar sem séu með gilt dvalarleyfi í Síle og hafi haft búsetu þar í landi í fimm ár geti sótt um ríkisborgararétt þar í landi.

Samkvæmt framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins frá árinu 2022 er kveðið á um veitingu alþjóðlegrar verndar eða stöðu flóttamanns í lögum í Síle auk þess sem að stjórnvöld hafi komið á fót kerfi til að veita flóttamönnum vernd, þ. á m. aðgang að menntun og heilbrigðisþjónustu. Þá séu stjórnvöld í Síle í samstarfi við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og önnur mannréttindasamtök er varðar aðstoð við m.a. umsækjendur um alþjóðlega vernd. Síle sé aðili að flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og þá kemur fram í framangreindri samantekt og leiðbeiningum UN High Commissioner for Refugees (UNHCR) að Síle sé aðili að Cartagena yfirlýsingunni sem sé samkomulag milli ríkja í Suður-Ameríku sem varði málefni flóttamanna. Orðalag yfirlýsingarinnar bendi til þess að skilgreining hennar á flóttamannahugtakinu sé rýmri en t.a.m. í flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og geti þannig tekið til einstaklinga sem séu í þörf fyrir alþjóðlega vernd en falli ef til vill ekki undir skilgreiningu flóttamannasamningsins á hugtakinu. Sú skilgreining á hugtakinu flóttamaður sem fyrirfinnst í Cartagena yfirlýsingunni hafi verið innleidd í löggjöf ýmissa ríkja Suður-Ameríku, þ. á m. Síle. Þá árétti yfirlýsingin m.a. grundvallarregluna um bann við endursendingum og rétt einstaklinga til alþjóðlegrar verndar.

Samkvæmt framangreindum skýrslum World Health Organization og Pan American Health Organization er öllum tryggður réttur til heilbrigðisþjónustu í stjórnarskrá Síle óháð því hvort viðkomandi sé með ríkisborgararétt. Heilbrigðiskerfi Síle samanstandi af opinberu og einkareknu kerfi. Ríkisborgarar Síle og þeir sem hafi heimild til löglegrar dvalar þar í landi hafi aðgang að endurgjaldslausri og niðurgreiddri heilbrigðisþjónustu í gegnum ríkisrekið sjúkratryggingakerfi. Þá kemur fram í framangreindri skýrslu International Organization for Migration (IOM) að allir innflytjendur og flóttamenn hafi aðgang að heilbrigðiskerfi Síle þótt þau geti mætt ákveðnum hindrunum við að nýta sér þá þjónustu.

Samkvæmt framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins er jafnræði og bann við mismunun verndað af stjórnarskrá Síle. Árið 2020 hafi verið dæmi þess að minnihlutahópar yrðu fyrir mismunun í heilbrigðis- og menntakerfinu en stjórnvöld hafi komið á fót þjálfunaráætlun fyrir opinbera starfsmenn í því skyni að aðstoða innflytjendur og auka aðgang að túlkaþjónustu hjá hinu opinbera. Í framangreindri skýrslu IOM frá árinu 2021 um félagslega stöðu ríkisborgara Venesúela í völdum löndum Suður-Ameríku kemur fram að innflytjendur frá Venesúela hafi upplifað mismunun. Af skýrslunni má sjá að útlendingaandúð í Síle hafi lengst af beinst gegn einstaklingum frá Haítí. Samkvæmt rannsókn á efni á samfélagsmiðlinum Twitter hafi 63% af mismunun beinst gegn einstaklingum frá Haítí þrátt fyrir að hlutfall innflytjenda í Síle sem séu frá Venesúela sé mun hærra en þeirra sem séu frá Haítí. Þá sýni rannsókn frá árunum 2018-2019 að tveir þriðju íbúa Síle hafi talið að stjórnvöld ættu að veita innflytjendum og flóttamönnum frá Venesúela heilbrigðisaðstoð, menntun og húsnæði. Rannsókn frá árinu 2021 bendi einnig til þess að 84% íbúa Síle styðji það að innflytjendur og flóttamenn frá Síle hafi jafnan aðgang að menntun og heilbrigðisþjónustu. Þá er starfrækt sjálfstæð mannréttindastofnun (s. Instituto Nacional De Derechos Humanos) sem hefur það að markmiði að efla og vernda mannréttindi allra þeirra sem séu búsettir í Síle. Samkvæmt þeim fréttum sem kærunefnd hefur kynnt sér, s.s. af fréttamiðlunum Reuters og BBC, hafa mótmæli gegn innflytjendum frá Venesúela aukist nýlega en sem dæmi má nefna að í september 2021 og janúar 2022 áttu sér stað fjölmenn mótmæli í Iquique í Norður-Síle sem beindust gegn innflytjendum frá Venesúela.

Samkvæmt framangreindum heimildum, s.s. skýrslum Freedom House, Human Rights Watch og Amnesty International, frá árinu 2022 hafa stjórnvöld í Síle verið gagnrýnd fyrir brottvísanir frá landinu og framkvæmd þeirra. Samkvæmt þeim upplýsingum sem kærunefnd hefur kynnt sér hafa stjórnvöld í Síle gefið út að þeir einstaklingar sem komi með ólöglegum hætti inn á yfirráðasvæði Síle eða hafi gerst sekir um lögbrot geti verið brottvísað frá landinu. Brottvísunarmál komu til kasta dómstóla í Síle um mitt ár 2021 þegar Hæstiréttur Síle og áfrýjunardómstólar þar í landi stöðvuðu brottvísanir einstaklinga frá m.a. Venesúela. Niðurstöður dómstóla hafa leitt í ljós tilteknar brotalamir á réttlátri málsmeðferð við meðferð brottvísunarmála í Síle. Þá má sjá af fréttatilkynningu frá Inter-America Commission on Human Rights, dags. 29. nóvember 2021, að nefndin hafi lýst yfir áhyggjum af brottvísunum einstaklinga í Síle.

Í framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins frá árinu 2022 kemur m.a. fram að öryggislögreglan (s. Carabineros) ásamt rannsóknarlögreglunni beri ábyrgð á löggæslu, m.a. landamæraeftirliti og almannaöryggi. Þá hafi innanríkis- og almannaöryggisráðuneytið yfirumsjón með báðum stofnunum. Þó kemur fram í skýrslunni að löggæsluyfirvöld séu treg til að nota úrræði í lögum sem banni mismunun, þ.m.t. að gefa út ákærur vegna hatursglæpa. Samkvæmt skýrslu OSAC er öryggislögreglan ein fagmannlegasta og best þjálfaða lögreglusveit Rómönsku Ameríku ásamt því að vera sú sveit þar sem minnst sé af spillingu innanborðs. Þá kemur fram í skýrlu Freedom House frá árinu 2022 að friðsælum mótmælum hafi fjölgað í Síle árið 2019 þegar almenningur hafi mótmælt stjórnvöldum og samfélagslegum ójöfnuði. Enn eigi sér stað mótmæli en bæði borgaralegt ofbeldi og kúgun lögreglu hafi minnkað verulega frá árinu 2019.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Við túlkun lagaákvæðisins ber að líta til þess að heimild a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er undantekning frá meginreglunni um að allar umsóknir skuli teknar til efnismeðferðar sem beri að túlka þröngt.

Í athugasemdum við 36. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga segir að í a-lið 1. mgr. 36. gr. laganna sé um að ræða regluna um fyrsta griðland (e. country of first asylum). Vísað er til athugasemda í frumvarpi því sem varð að þágildandi lögum um útlendinga nr. 96/2002 þar sem kveðið sé á um að með ákvæðinu sé miðað við að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og veitt getur honum vernd. Í því frumvarpi segir enn fremur í athugasemdum við c-lið 1. mgr. 46. gr. laganna, sem er, að því leyti sem máli skiptir sambærilegur a-lið 1. mgr. 36. gr. núgildandi laga um útlendinga, að í umræddu ákvæði sé kveðið á um regluna um fyrsta griðland. Samkvæmt þeirri reglu skuli umsókn um alþjóðlega vernd afgreidd í fyrsta ríki sem flóttamaður kemur til og veitt getur honum vernd. Reglunni sé ætlað að varna því að flóttamenn verði sendir frá einu ríki til annars án þess að mál þeirra fái viðeigandi meðferð. Miðað sé við að útlendingur hafi fengið færi á að koma umsókn um alþjóðlega vernd á framfæri við stjórnvöld í ríkinu og að í því sambandi sé nægjanlegt að hlutaðeigandi hafi átt þar mjög stutta dvöl, til dæmis farið um vegabréfseftirlit á flugvelli. Í athugasemdum er vísað til þess að þessari reglu sé beitt með einum eða öðrum hætti í flestum löndum og komi m.a. fram í Schengen- og Dyflinnarsamningnum. Þá kemur fram í athugasemdum að forsenda þess að reglu þessari sé beitt sé að hlutaðeigandi ríki samþykki að taka við útlendingum.

Samkvæmt 3. mgr. 23. gr. laga um útlendinga skulu íslensk stjórnvöld við framkvæmd ákvæða III. og IV. kafla laganna eiga í samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, sbr. 35. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, um túlkun samningsins og laga um útlendinga. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur sett fram tiltekin viðmið er varðar beitingu reglunnar um fyrsta griðland. Að mati stofnunarinnar verður að líta til þess hvort grundvallarmannréttindi umsækjanda verði virt í þriðja ríki í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar og hvort að raunhæf vernd sé veitt gegn því að einstaklingum sé brottvísað þangað sem lífi þeirra eða frelsi kunni að vera stefnt í hættu (non-refoulement) eða þar sem hætta er á ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá sé rétt að líta til aðstæðna í viðtökuríki, s.s. með hliðsjón af einstaklingsbundinni stöðu viðkomandi og möguleika hans á að sjá sér farborða. Þá er beiting reglunnar háð því skilyrði að þriðja ríki taki við umsækjanda.

Kærunefnd áréttar að við mat á því hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd geti snúið aftur til viðtökuríkis geti annað hvort legið til grundvallar samskipti við viðkomandi ríki eða staðfesting á því að viðkomandi einstaklingur hafi gilda heimild til dvalar í því ríki. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins hefur kærandi dvalið í Síle undanfarin ár og er með gilt dvalarleyfi þar í landi. Þá verður ekki annað ráðið af framangreindri umfjöllun, um aðstæður í Síle, en að kærandi hafi átt þess kost að óska eftir alþjóðlegri vernd í viðtökuríki og að hún hafi möguleika á því við endurkomu þangað. Að mati kærunefndar liggur fyrir fullnægjandi sönnun þess að kærandi hafi heimild til dvalar í viðtökuríki og engar lögformlegar hindranir séu á því að kærandi geti snúið sjálfviljug aftur þangað. Enn fremur hefur hún heimild til atvinnu og verður því að telja að hún hafi möguleika á að sjá sér farborða með löglegum hætti og geti leitað aðstoðar yfirvalda verði brotið á rétti hennar. Þá er ljóst samkvæmt gögnum málsins og framangreindri umfjöllun um aðstæður í viðtökuríki að kærandi hefur ekki ástæðu til að óttast ofsóknir í Síle, sbr. 37. og 38. gr. laga um útlendinga, eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu að hún sé í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Kærunefnd hefur við framangreint mat m.a. litið til þess að stjórnvöld í Síle eru aðilar að Cartagena yfirlýsingunni þar sem veitt er vernd gegn endursendingum einstaklinga til ríkis þar sem þeir eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum eða lífi þeirra og frelsi ógnað (non-refoulement). Þá eru stjórnvöld í Síle aðilar að mannréttindasáttmála Ameríku þar sem m.a. er mælt fyrir um bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Falla því aðstæður kæranda í viðtökuríki undir skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og verður umsókn hennar um alþjóðlega vernd hér á landi því ekki tekin til efnismeðferðar.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.

Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og umsækjandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst umsækjandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að umsækjandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og umsækjandi, verði fyrir slíkri meðferð.

Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.

Samkvæmt 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar hefur heilsufar umsækjanda takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi kona á [...]sem stödd er hér á landi ásamt [...]ára syni sínum. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að líkamleg heilsa hennar sé góð og að andleg heilsa hennar sé í lagi þó hún fái martraðir á nokkra daga fresti. Í komunótu frá Göngudeild sóttvarna, dags. 5. apríl 2022, kemur fram að kærandi sé almennt hraust. Kærandi sé með sögu um frjókornaofnæmi. Þá hafi kærandi greint frá miklu álagi undanfarið vegna hótana og áreitis frá glæpagengjum. Í samskiptaseðli frá sálfræðingi á Göngudeild sóttvarna, dags. 30. maí 2022, kemur fram að kærandi hafi fyllt út skimunarlista sem hafi leitt í ljós miðlungseinkenni þunglyndis og kvíða. Í samskiptaseðli sálfræðings á Göngudeild sóttvarna, dags. 10. júní 2022, kemur fram að kærandi sé með miðlungs einkenni þunglyndis en alvarleg einkenni kvíða. Þá sé kærandi með áfallastreitueinkenni. Í samskiptaseðli sálfræðings á Göngudeild sóttvarna, dags. 20. júní 2022, kemur fram að kærandi sé með miðlungs alvarleg einkenni þunglyndis. Kærandi hafi talist vera í aukinni sjálfsvígshættu en þó sé ekki um yfirvofandi hættu að ræða. Jafnframt hafi skimunarlisti leitt í ljós miðlungseinkenni kvíða. Kærandi hafi verið niðurdregin og greint frá því að upplifa sig sem kakkalakka. Í tölvubréfi frá kvensjúkdómalækni til talsmanns kæranda, dags. 15. september 2022, kemur fram að leghálsspeglun hafi leitt í ljós sterkar forstigsbreytingar og kærandi sé því í þörf fyrir keiluskurð. Þá kemur fram að sé ekkert gert gæti kærandi fengið krabbamein í leghálsi á næstu 4-10 árum en í sumum tilfellum geti það þó tekið mun styttri tíma. Sett hafi verið rafræn beiðni um aðgerð og kærandi ætti því að fá tíma hjá kvennadeild Landsspítalans á næstu 4-6 vikum. Þá hefur kærandi lagt fram heilbrigðisgögn frá Síle sem bera með sér að hún hafi verið greind með frumubreytingar í leghálsi.

Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 23. maí 2022, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi teldi hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun. Þá var kæranda jafnframt leiðbeint með tölvubréfum kærunefndar dagana 12. júlí og 27. september 2022, um framlagningu frekari gagna í málinu. Frekari gögn um heilsufar bárust með greinargerð kæranda. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að mál kæranda sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hennar. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar kæranda geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Kærunefnd telur að gögn málsins beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé með þeim hætti að hún teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum sé aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, svo sem áskilið er í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Í því sambandi er sérstaklega vísað til þess að meðferð telst að jafnaði ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana, sbr. 2. mgr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Að mati kærunefndar er heilsufar kæranda ekki þess eðlis að ástæða sé til að víkja frá þessari meginreglu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður í Síle verður ráðið að kærandi hafi aðgang að heilbrigðisþjónustu þar í landi. Þá hefur kærandi jafnframt greint frá því að hafa haft aðgang að heilbrigðiskerfinu í Síle auk þess sem hún hefur lagt fram gögn þess efnis. Telur kærunefnd því að aðstæður kæranda tengdar heilsufari séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði fram hjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar.

Kærandi hefur borið fyrir sig að hafa orðið og eiga á hættu að verða fyrir fordómum og mismunun í Síle vegna þjóðernis. Þá hefur kærandi greint frá því að óttast glæpahóp í Síle sem hafi ráðist á sig og sent sér hótanir. Af framangreindum gögnum má ráða að mismunun og ofbeldi á grundvelli þjóðernis sé vandamál í Síle. Kærunefnd telur ljóst af framangreindum gögnum að kærandi geti leitað ásjár yfirvalda í Síle verði hún fyrir mismunun á grundvelli þjóðernis þar í landi. Má jafnframt ráða af fyrirliggjandi gögnum að óttist kærandi um öryggi sitt geti hún leitað til lögregluyfirvalda eða annarra þar til bærra stjórnvalda sökum þess. Telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, s.s. ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða hún geti vænst þess að staða hennar, í ljósi sömu ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Kærandi hefur ekki sýnt fram á að aðrar aðstæður hennar í viðtökuríki séu slíkar að önnur viðmið tengd alvarlegri mismunun, sambærileg þeim sem 32. gr. a reglugerðarinnar lýsir, leiði til þess að taka beri umsókn hennar til efnismeðferðar hér á landi.

Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem hafa verið og eru uppi vegna Covid-19 faraldursins. Með vísan til framangreinds, þ.m.t. þeirra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér, telur nefndin ljóst að verulega hafi dregið úr þeirri óvissu sem til staðar var í upphafi Covid-19 faraldursins og að ekkert bendi til þess að aðstæður í Síle vegna faraldursins séu þannig að það geti leitt til þess að taka eigi mál kæranda til efnismeðferðar hér á landi. Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er bólusetning vel á veg komin í viðtökuríkinu.

Þá byggir kærandi á því að taka beri umsókn hennar til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna vegna þess að hún eigi til þess réttmætar væntingar.

Í stjórnsýslurétti hefur, hvað varðar réttmætar væntingar, verið talið að þegar um yfirlýsingu stjórnvalds sé að ræða fari túlkunin fram m.a. með hliðsjón af efni hennar, formi og samhengi við málið svo og þeirri lagaheimild sem á reynir. Taka beri mið af því hvað eðlilegt og réttmætt hafi verið af málsaðila, að binda traust sitt við yfirlýsingu stjórnvaldsins og gera ráðstafanir í samræmi við hana. Þá þurfi jafnframt að líta til þess að þegar málsaðili hefur gert ráðstafanir í samræmi við réttmætar væntingar sínar fái þær meira vægi í því hagsmunamati sem fram fari þegar tekin sé afstaða til þess hvort hagsmunir málsaðila vegi þyngra en annarra af því t.d. að stjórnvaldsákvörðun sé afturkölluð eða hún ógilt. Þegar meta skuli hvort og þá að hvaða marki ráðstafanir málsaðila í samræmi við væntingar hans geti styrkt réttarstöðu hans skuli m.a. líta til eðlis stjórnvaldsákvörðunar en í því sambandi kann að skipta máli hvort um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun þar sem mál verði hvorki endurupptekið, hægt sé að afturkalla stjórnvaldsákvörðun eða ákvörðun kærð þegar tiltekinn lögákveðinn frestur sé liðinn. Eigi slíkt við sé almennt talið að réttmætar væntingar málsaðila njóti mikillar verndar. Þá beri að líta til efnis stjórnvaldsákvörðunar, s.s. ef leggja hefur þurft í kostnað til að nýta sér leyfið og á ekki síst við þegar leyfi eru veitt tímabundin. Jafnframt skuli horfa til þess hversu langt sé liðið frá ákvörðun en oftast gildir sú regla að því lengri tími sem líður frá því að ákvörðun var tekin þeim mun meira vægi öðlist réttmætar væntingar málsaðila. Þá kann að skipta máli það tjón sem hlotist getur af þeirri niðurstöðu, t.d. ef athöfn stjórnvaldsins felur í sér mikið inngrip.

Til þess að stjórnvaldsákvörðun öðlist bindandi réttaráhrif verður að birta hana aðilum málsins. Samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldsákvörðun bindandi þegar tilkynning um hana er komin til aðila. Af athugasemdum við 20. gr. í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum er ljóst að þar er ekki gert að skilyrði að ákvörðun sé komin til vitundar málsaðila. Yfirleitt sé því nægjanlegt að ákvörðun sé komin þangað sem almennt má búast við að aðili geti kynnt sér hana. Samkvæmt gögnum málsins var ákvörðun Útlendingastofnunar birt fyrir talsmanni kæranda 12. september 2022 en boðun kæranda í myndatöku fyrir dvalarleyfiskort hafi verið send henni 13. september 2022 og kærandi mætt 19. september 2022 til Útlendingastofnunar í þeim tilgangi. Því er ljóst að viku eftir birtingu Útlendingastofnunar var talsmaður kæranda ekki búinn að tilkynna kæranda niðurstöðu málsins. Kærunefnd hefur ekki upplýsingar um hvers vegna talsmaður kæranda náði ekki í kæranda til að birta henni ákvörðun Útlendingastofnunar.

Kærunefnd telur að umrædd boðun hafi ekki falið í sér stjórnvaldsákvörðun sem kærandi geti byggt á réttmætar væntingar enda hafði talsmanni kæranda verið birt ákvörðun Útlendingastofnunar daginn fyrir boðunina. Þá verður ekki talið að um hafi verið að ræða inngrip sem hafi verið svo íþyngjandi að það hafi valdið kæranda tjóni. Því fellst kærunefnd ekki á að mál kæranda skuli tekið til efnismeðferðar af þeim sökum.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæla með því að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2 mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun 23. maí 2022 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland en hún væri að leigja íbúð af íslenskri konu. Í greinargerð kæranda er byggt á því að hún hafi sérstök tengsl við Ísland þar sem hún hafi myndað sterk vinatengsl. Kærunefnd hefur áður komist að því að vináttutengsl teljist ekki til sérstakra tengsla í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og er það mat kærunefndar að tengslum kæranda við landið verði ekki jafnað til sérstakra tengsla í skilningi framangreinds ákvæðis. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að hún sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína 14. mars 2022.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Við túlkun 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga lítur kærunefnd til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu varðandi túlkun hans á 3. gr. sáttmálans.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er vísað til þeirrar meginreglu að með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar hafi ríki rétt til að stjórna hverjir ferðist yfir landamæri þeirra, hverjir dvelji á landsvæði þeirra og hvort útlendingi skuli vísað úr landi, sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli F.G. gegn Svíþjóð (nr. 43611/11) frá 23. mars 2016, 111. mgr., ákvörðun Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 65. mgr., og dóm Üner gegn Hollandi (nr. 46410/99) frá 18. október 2006, 54. mgr. Dómstóllinn hefur engu að síður talið að flutningur einstaklings til annars ríkis geti leitt til brots á 3. gr. mannréttindasáttmálans ef viðkomandi einstaklingur geti á viðhlítandi hátt sýnt fram á að veruleg ástæða sé til að ætla, verði hann fluttur úr landi, að hann sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé andstæð 3. gr. sáttmálans, sbr. m.a. F.G. gegn Svíþjóð, 111. - 113. mgr. Í dómaframkvæmd dómstólsins er jafnframt byggt á því að annmarkar á meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaði hans þurfi að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi (e. „must attain a minimum level of severity“ sbr. m.a. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 219. mgr.) til að ákvörðun um brottvísun eða frávísun hans verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 219. mgr.

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr. og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallinn að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr. og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé veitt af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr.

Í ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013, 70. mgr., kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki nái ekki því alvarleikastigi að teljast vanvirðandi meðferð og brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóti alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem standi til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að teljast brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæli gegn endursendingu, sbr. 71. mgr. ákvörðunarinnar. Málið varðaði flutning einstæðrar móður með tvö ung börn sem voru með viðbótarvernd til Ítalíu og komst dómstóllinn einróma að þeirri niðurstöðu að málsástæður hennar um að flutningur til Ítalíu væri brot á 3., 8. og 13. gr. mannréttindasáttmálans væru bersýnilega tilhæfulausar og að mál hennar væri af þeim sökum ekki tækt til meðferðar. Um inntak „sérstaklega sannfærandi mannúðarástæðna“ vísast til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N. gegn Bretlandi (nr. 26565/05), frá 27. maí 2008, 42. mgr., og Sufi og Elmi gegn Bretlandi (nr. 8319/07 og 11449/07) frá 28. nóvember 2011, 281.-292. mgr., en dómarnir setja háan þröskuld fyrir því að meðferð eða aðstæður teljist brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eru lög Evrópusambandsins byggð á þeirri grundvallarforsendu að aðildarríki þess deila þeim sameiginlegu gildum sem Evrópusambandið byggist á. Sú forsenda leggur grunn að gagnkvæmu trausti um að þessi gildi séu viðurkennd, að lög Evrópusambandsins verði virt og að réttarkerfi aðildarríkjanna geti veitt sambærilega og virka vernd þeirra réttinda sem sáttmáli Evrópusambandsins um grundvallarréttindi mælir fyrir um, sbr. t.d. dóma Evrópudómstólsins í Jawo, C-163/17, frá 19. mars 2019, 80. mgr., Minister for Justice and Equality (Deficiencies in the system of justice), C-216/18 PPU, frá 25. júlí 2018, 35.-37. mgr., og Ibrahim o.fl. gegn Þýskalandi, C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 og C‑438/17, frá 30. apríl 2019, 83.-85. mgr.

Það er hins vegar ekki útilokað að viðtökuríki kunni að glíma við meiriháttar erfiðleika tengdum aðbúnaði flóttamanna sem gæti skapað verulega hættu á að umsækjandi sæti meðferð sem samrýmist ekki sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. t.d. dóm Evrópudómstólsins í máli N. S. o.fl., C-411/10 og C-493/1021, frá 21. desember 2011, 81. mgr. Af þeim sökum verður ekki byggt á því skilyrðislaust að aðildarríki Evrópusambandsins tryggi grundvallarmannréttindi, svo sem samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi, sbr. N. S. o.fl., 99., 100. og 105. mgr., og Ibrahim o.fl., 87. mgr. Evrópudómstóllinn hefur talið, m.a. í Jawo 85. mgr., að ekki megi flytja umsækjanda um alþjóðlega vernd til viðtökuríkis ef veigamikil rök standa til þess að raunveruleg hætta sé á að hann sæti þar eða við flutninginn ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 4. gr. sáttmála Evrópusambandsins um grundvallarréttindi. Þeir annmarkar sem eru á meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd verða hins vegar að ná sérstaklega háu alvarleikastigi til að endursending teljist andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þessu alvarleikastigi er náð þegar sinnuleysi stjórnvalda viðtökuríkis hefur þær afleiðingar að einstaklingur sem að öllu leyti er háður stuðningi ríkisins, t.d. vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu, verður í slíkri stöðu sárafátæktar að hann geti ekki mætt grundvallarþörfum sínum, og sem grefur undan líkamlegri og andlegri heilsu hans eða setur hann í aðstöðu sem er ósamrýmanleg mannlegri reisn, sbr. M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 252.-263. mgr., og Jawo, 92. og 95. mgr., og Ibrahim o.fl., 90. mgr.

Til að endursending geti talist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu þarf að sýna fram á, með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar, að umsækjandi sé í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu, sbr. fyrri umfjöllun. Ekki er nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri meðferð, sbr. Vilvarajah o.fl. gegn Bretlandi (mál nr. 13163/87; 13164/87; 13165/87; 13447/87; 13448/87) frá 30. október 1991, 111. mgr., N. gegn Finnlandi (mál nr. 38885/02) frá 26. júlí 2005, 167. mgr. og NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 109.-110. mgr.

Kærandi hefur borið fyrir sig að hafa orðið fyrir mismunun vegna þjóðernis í viðtökuríki og að hún hafi fullt tilefni til að óttast ofsóknir þar í landi. Líkt og að framan greinir gefa þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér til kynna að einstaklingar geti orðið fyrir mismunun á grundvelli þjóðernis í viðtökuríki. Þrátt fyrir það bendir heildarmat á gögnum málsins ekki til þess að slík mismunun nái því marki að teljast ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 38. gr. sömu laga. Þá er það mat kærunefndar að einstaklingsbundnar aðstæður kæranda séu ekki slíkar að vegna stöðu hennar í viðtökuríki verði endursending hennar þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Framangreindar upplýsingar um aðstæður í Síle bera með sér að einstaklingar í ólögmætri dvöl kunni að vera brottvísað frá landinu. Kærandi er, sem fyrr segir, með gilt dvalarleyfi í Síle og er það því mat kærunefndar að hún eigi ekki á hættu að vera endursend til heimaríkis.

Með vísan til framangreindra viðmiða, umfjöllunar um aðstæður í viðtökuríki og einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það niðurstaða kærunefndar að ekki hafi verið sýnt fram á að kærandi eigi á hættu meðferð sem gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og flutningur hennar til viðtökuríkis leiðir því ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Kærunefnd hefur við framangreint mat m.a. litið til þess að stjórnvöld í Síle eru aðilar að Cartagena yfirlýsingunni þar sem veitt er vernd gegn endursendingum einstaklinga til ríkis þar sem þeir eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi er ógnað (non-refoulement). Þá eru stjórnvöld í Síle aðilar að mannréttindasáttmála Ameríku þar sem m.a. er mælt fyrir um bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.

Samkvæmt framansögðu verður mál kæranda ekki tekið til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar og reglur stjórnsýsluréttar

Svo sem fram hefur komið gerir kærandi athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. við umfjöllun um heilsufar hennar og rökstuðning stofnunarinnar.

Í greinargerð vísar kærandi til þess að umfjöllun um heilsufar hafi verið óbreytt frá fyrri ákvörðun og því hafi Útlendingastofnun brotið gegn 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Því beri að ógilda hinar kærðu ákvarðanir og taka þær til nýrrar meðferðar. Þá hafi verið brotið gegn skyldu stjórnvaldsins til að rökstyðja ákvörðun, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Kærunefnd tekur undir með kæranda að tilefni hafi verið til fyrir Útlendingastofnun að óska eftir uppfærðum heilsufarsgögnum áður en ákvörðun í máli kæranda og sonar hennar var tekin. Þá hefur stofnunin ekki miðað umfjöllun sína við þær upplýsingar sem fram höfðu komið á kærustigi að umsækjandi og barnsfaðir hennar standi nú í skilnaði. Kærunefnd áréttar að við meðferð málsins hefur verið byggt á því að kærandi sé einstæð móðir. Gerir kærunefnd því athugasemd við framangreinda málsmeðferð Útlendingastofnunar. Kærunefnd telur þó að umræddir vankantar á málsmeðferð stofnunarinnar hafi ekki áhrif á niðurstöðu málsins enda hefur kærunefnd bætt úr þessum atriðum á kærustigi. Þá hefur kæranda gefist kostur á því að koma á framfæri gögnum um heilsufar sitt við meðferð málsins hjá kærunefnd, svo sem hún hefur gert. Kærunefnd ítrekar einnig að ekki er tilefni til að fjalla um atvik og aðstæður að baki flótta kæranda frá Venesúela meðan umsókn kæranda hlýtur ekki efnismeðferð hér á landi. Verður því ekki fallist á þrautaþrautavarakröfu kæranda um að taka málið til meðferðar að nýju.

Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun að öðru leyti og málsmeðferð stofnunarinnar og telur ekki tilefni til þess að gera frekari athugasemd við hana. Kærunefnd hefur endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun.

Frávísun og frestur til að yfirgefa landið

Samkvæmt gögnum máls sótti kærandi um alþjóðlega vernd hér á landi 14. mars 2022. Eins og að framan greinir hefur umsókn hennar um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hún því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hennar um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu í meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 43. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda bendir allt til þess að kærandi hafi verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hennar hófst hjá Útlendingastofnun.

Að mati kærunefndar og með vísan til 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga teljast 15 dagar hæfilegur frestur til að yfirgefa landið.

Athygli kæranda er vakin á því að ef hún yfirgefur ekki landið innan frests kann að vera heimilt að brottvísa henni. Brottvísun felur í sér bann við komu til landsins síðar og skal endurkomubann að jafnaði ekki gilda skemur en tvö ár, sbr. a-lið 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 101. gr. laga um útlendinga. Í ljósi framangreinds fellst kærunefnd ekki á kröfu kæranda um frestun á framkvæmd sbr. 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að samkvæmt 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Athygli kæranda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðunar með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

Lagt er fyrir kæranda að hverfa af landi brott. Kæranda er veittur 15 daga frestur til að yfirgefa landið sjálfviljug.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

The appellant is requested to leave the country. The appellant has 15 days to leave the country voluntarily.

Þorsteinn Gunnarsson

Bjarnveig Eiríksdóttir Gunnar Páll Baldvinsson

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála