Nr. 341/2020 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 15. október 2020 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 341/2020
í stjórnsýslumáli nr. KNU20080019
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 28. ágúst 2020 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. ágúst 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á Íslandi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr. sömu laga. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 16. apríl 2020. Við umsókn framvísaði kærandi ferðaskilríki, útgefnu af yfirvöldum í Austurríki. Þann 19. maí 2020 var beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda beint til yfirvalda í Austurríki. Í svari frá austurrískum yfirvöldum, dags. 25. maí 2020, kom fram að kæranda hefði verið veitt réttarstaða flóttamanns þar í landi þann 30. desember 2016. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun þann 23. júlí 2020. Útlendingastofnun ákvað þann 11. ágúst 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 17. ágúst 2020 og kærði kærandi ákvörðunina þann 28. ágúst 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 8. september 2020 ásamt fylgigögnum. Viðbótarathugasemdir bárust þann 24. september 2020.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Austurríki. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Austurríkis ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Austurríkis.Var kæranda veittur 15 daga frestur til að yfirgefa landið og athygli hans vakin á því að yfirgæfi hann ekki landið innan frests væri heimilt að brottvísa honum. Í brottvísun fælist bann við komu til landsins síðar og endurkomubann skyldi að jafnaði ekki gilda skemur en tvö ár.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi í viðtali hjá Útlendingastofnun greint frá því að vera giftur íslenskum ríkisborgara og hafi þess vegna komið til Íslands. Kærandi hafi flúið frá heimaríki til Austurríkis árið 2016 þegar hann hafi verið kvaddur til herþjónustu af stjórnvöldum í heimaríki. Kvaðst kærandi vera eftirlýstur í heimaríki sínu vegna þess og geti því ekki farið heim. Kærandi kveðst hafa sótt um alþjóðlega vernd í Austurríki og hafi umsókn hans verið samþykkt af þarlendum yfirvöldum. Í lok árs 2019 hafi honum verið tilkynnt að dvalarleyfi hans í Austurríki yrði afturkallað því nú sé í lagi að senda hann heim. Hann hafi því flúið frá Austurríki til Líbanon þar sem hann hafi kynnst núverandi eiginkonu sinni sem hafi tekið hann með til Íslands eftir að þau höfðu gift sig. Kærandi kveðst fyrst hafa búið á [...] og flutt þaðan til [...] þar sem hann búi enn þann dag í dag en eiginkona hans sé flutt til [...]. Fjölskylda eiginkonu hans hafi verið andvíg hjónabandi þeirra frá upphafi og að lokum hafi eiginkona hans flutt til foreldra sinna. Kæranda hafi verið tilkynnt um afturköllun á dvalarleyfi í Austurríki skriflega og munnlega á skrifstofum sem séu til húsa að tilteknu heimilisfangi og kærandi hafi talið að um væri að ræða einskonar dómstól þar sem þessir aðilar fari með úrskurðarvald.
Í greinargerð sinni fjallar kærandi almennt um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd í Austurríki. Vísar kærandi til þess að viðhorf austurrískra stjórnvalda og almennings í garð umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna hafi farið versnandi á síðustu árum. Á undanförnum árum hafi fylgi öfgahægrisinnaðra flokka aukist sem hafi fleytt þeim í ríkisstjórn landsins eftir þingkosningar í október 2017. Í gegnum tíðina hafi verið lagðar til og samþykktar viðamiklar og mjög íþyngjandi breytingar á austurrísku útlendingalögunum. Stjórnvöld hafi m.a. viljað hraða brottflutningi sem sé áhyggjuefni í ljósi þess að flutningur flóttafólks hafi ekki gengið vel á síðustu árum og illa hafi verið staðið að málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd en Austurríki sé eitt þeirra Evrópulanda sem hafi verið gagnrýnt sérstaklega fyrir langa málsmeðferð og óvandaðar ákvarðanir.
Kærandi byggir í fyrsta lagi á því að íslenskum stjórnvöldum sé skylt að taka mál hans til efnislegrar meðferðar með vísan til 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og sé því ótækt að beita heimildinni í a-lið 1. mgr. 36. gr. sömu laga í máli þessu. Ákvæði 1. mgr. 42. gr. mæli fyrir um grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. einnig 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Non-refoulement sé grundvallarregla í þjóðarétti og sé því bindandi fyrir öll ríki heims, án tillits til alþjóðasamninga. Samkvæmt 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga sé íslenskum stjórnvöldum einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Í því samhengi vísar kærandi til þess að reynt hafi á bannið gegn óbeinni endursendingu og 45. gr. laga nr. 96/2002 fyrir Hæstarétti, m.a. í máli nr. 405/2013.
Kærandi hafi haldið því fram að til standi að afturkalla dvalarleyfi hans í Austurríki. Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað það, en fari svo muni kærandi standa frammi fyrir endursendingu til heimaríkis. Rétt sé að taka fram að öryggisástand í heimaríki kæranda sé mjög slæmt og óstöðugt, líkt og fjallað sé um í fjölda ákvarðana Útlendingastofnunar. Hér á landi hafi einstaklingum frá heimaríki kæranda verið veitt viðbótarvernd, og vísar kærandi í því samhengi til ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli 2020-01600. Kærandi hafi ekki verið spurður út í ástæður flótta síns frá heimaríki og sé framangreint mál til vitnis um þá lágmarksvernd sem kærandi eigi rétt á, og Austurríki hafi ákveðið að svipta hann því. Í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar komi fram að ekki hafi verið sýnt fram á að austurrísk yfirvöld muni ekki veita kæranda þá vernd sem áskilin sé í alþjóðlegum skuldbindingum Austurríkis á sviði mannréttindi, þar á meðal reglunni um að mönnum skuli ekki vísað brott þangað sem líf þeirra eða frelsi kunni að vera í hættu. Í svari frá austurrískum stjórnvöldum við fyrirspurn Útlendingastofnunar í máli kæranda sé ekki fjallað berum orðum um það hvað bíði kæranda verði honum gert að snúa til baka til Austurríkis. Í málinu hafi komið upp vísbendingar um að Austurríki muni ekki halda áfram að veita kæranda þá vernd sem áskilin sé í alþjóðlegum skuldbindingum sem Austurríki sé bundið af. Í greinargerð kæranda byggir hann á því að Austurríki sendi fólk hiklaust til heimaríkis kæranda þrátt fyrir að samkvæmt opinberum og áreiðanlegum heimildum um ástandið þar í landi séu almennir borgarar ekki öruggir. Með vísan til framanritaðs sé áréttuð krafa kæranda um að umsókn hans verði tekin til efnismeðferðar á grundvelli 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi byggir í öðru lagi á því að taka skuli mál hans til efnislegrar meðferðar hér á landi vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga en ákvæðið leggi þá skyldu á íslensk stjórnvöld að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef sérstakar ástæður mæli með því. Íslenskum stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og þær afleiðingar sem endursending gæti haft í för með sér fyrir hann, líkamlegar og andlegar, auk þess að meta hvort kærandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga.
Kærandi gerir nokkrar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar. Fram komi í hinni kærðu ákvörðun að Útlendingastofnun hafi grennslast fyrir um það hvaða starfsemi væri til húsa í [...] Vínarborg og hafi ekki komist á snoðir um neitt sem gæfi til kynna að þar væri að finna dómstól af nokkru tagi. Kærandi bendir á að samkvæmt leit á Google komi fram að svæðisskrifstofur Alríkisskrifstofu fyrir útlendinga og hælisleitendur séu til húsa á téðu heimilisfangi. Þá gerir kærandi athugasemd við umfjöllun stofnunarinnar um auðkenni kæranda. Útlendingastofnun vísi til þess í ákvörðun sinni að ekki sé alveg að marka ferðaskilríki frá Austurríki og því hafi kærandi ekki sannað auðkenni sitt með fullnægjandi hætti. Útlendingastofnun noti þessa rökfærslu til að rýra trúverðugleika kæranda. Þá sé ekkert í gögnum málsins sem bendi til þess að Útlendingastofnun hafi haft samband við austurrísk yfirvöld til að afla upplýsinga um það hvort dvalarleyfi kæranda sé til endurskoðunar eða hafi jafnvel verið afturkallað þar í landi. Þá gagnrýnir kærandi það að þó að skýrt hafi komið fram í viðtali við kæranda að hann hafi særst árið 2001, farið í uppskurð vegna þess og lýst ítarlega andlegri vanlíðan, skapsveiflum, öndunarerfiðleikum og öðrum einkennum sé ekkert í gögnum málsins sem sýni að Útlendingastofnun hafi óskað eftir áliti læknis um heilsufar kæranda þó að fyrir liggi að hann hafi verið í læknismeðferð í Austurríki.
Kærandi áréttar skyldu Útlendingastofnunar til að leggja ítarlegt mat á stöðu kæranda. Samkvæmt hinni almennu rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og áréttuð í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga skuli Útlendingastofnun afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga við meðferð máls. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga skuli Útlendingastofnun tryggja, eins fljótt og kostur er, að fram fari, með aðstoð viðeigandi sérfræðinga, einstaklingsbundin greining á því hvort kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum frumvarps með 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga komi fram að nauðsynlegt sé að snemma í málsmeðferðinni fari fram heildstætt mat á aðstæðum hvers og eins umsækjanda um alþjóðlega vernd. Eðlilega þurfi slíkt mat að fara fram áður en Útlendingastofnun taki ákvörðun. Þá gerir kærandi athugasemd við beitingu reglugerðar nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, en hann telji reglugerðina skorta lagastoð. Ennfremur bendir kærandi á að þau viðmið sem sett séu fram í ákvæði 32. gr. a reglugerðarinnar séu nefnd í dæmaskyni og því sé þar ekki að finna tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við. Ljóst sé að atriði sem talin séu upp í dæmaskyni í umræddri reglugerð geti með engum hætti komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda og þeim aðstæðum sem hann muni standa frammi fyrir í Austurríki komi til endursendingar.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Líkt og áður hefur komið fram lagði kærandi fram beiðni um alþjóðlega vernd hér á landi þann 16. apríl 2020 og framvísaði við umsóknina ferðaskilríki, útgefnu af yfirvöldum í Austurríki. Þann 19. maí 2020 var beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda beint til yfirvalda í Austurríki. Í svari frá austurrískum yfirvöldum, dags. 25. maí 2020, kom fram að kæranda hefði verið veitt réttarstaða flóttamanns þar í landi þann 30. desember 2016. Engar frekari upplýsingar komu fram í svari austurrískra stjórnvalda að því er varðar stöðu hans þar í landi.
Við meðferð málsins hér á landi hefur kærandi ítrekað haldið því fram að til standi að afturkalla alþjóðlega vernd hans í Austurríki. Í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 23. júlí 2020, greindi kærandi frá því að hafa tvisvar farið í viðtal í Austurríki árið 2019. Þar hafi honum verið tjáð að hann yrði sendur aftur til heimaríkis. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi jafnframt frá heimilisfangi þess staðar þar sem viðtölin hafi farið fram og símanúmeri og að hann teldi að um dómstól hafi verið að ræða. Þá kvaðst hann tvisvar hafa fengið bréf send heim til sín í Austurríki, annars vegar í janúar árið 2019 og hins vegar í maí sama ár, þar sem fram hafi komið að til stæði að draga alþjóðlega vernd hans til baka. Aðspurður kvaðst hann þó ekki hafa tök á að leggja fram gögn sem styðji þessa frásögn hans en í viðtalinu tók hann fram að ef það væri ætlun íslenskra stjórnvalda að hafa samband við austurrísk stjórnvöld þá ættu þau að kalla eftir upplýsingum um afturköllun á alþjóðlegri vernd hans þar í landi.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra gagna og upplýsinga. Þá mælir 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga fyrir um að Útlendingastofnun skuli afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga við meðferð mála. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Kröfur til rannsóknar í hverju máli ráðast af lagagrundvelli málsins og einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda, þ.m.t. þeim málsástæðum sem hann ber fyrir sig.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda, dags. 11. ágúst 2020, kemur fram að stofnunin hafi grennslast fyrir um það hvaða starfsemi sé til húsa á því heimilisfangi sem kærandi gaf upp og hafi ekki komist á snoðir um neitt sem gefið hafi til kynna að þar sé að finna dómstól af nokkru tagi. Útlendingastofnun meti þær fullyrðingar kæranda að til standi að afturkalla alþjóðlega vernd hans þar í landi því ótrúverðugar og telji ekkert fram komið í málinu sem rennt geti stoðir undir fullyrðingar kæranda í þeim efnum. Samkvæmt rannsókn kærunefndar er um að ræða heimilisfang BFA (e. Federal Office for Immigration and Asylum) í Vín og því ekki útilokað að þar hafi kæranda verið veittar upplýsingar um meðferð máls síns þar í landi. Rannsókn Útlendingastofnunar var því áfátt að þessu leyti. Leiddi það til þess að af því rangar ályktanir voru dregnar sem höfðu áhrif á trúverðugleikamat.
Í skýrslu European Council on Refugees and Exciles (ECRE) frá því í mars 2020 kemur fram að alþjóðleg vernd einstaklings geti verið niðurfelld (e. ceased) eða afturkölluð (e. withdrawn) að vissum skilyrðum uppfylltum. Alþjóðleg vernd getur verið felld niður ef skilyrði 1. gr. C flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna eru fyrir hendi eða ef viðkomandi hefur hlotið vernd í öðru ríki. Þá getur alþjóðleg vernd verið afturkölluð að uppfylltum skilyrðum 1. mgr. 7. gr. austurrísku útlendingalaganna, m.a. ef viðkomandi hefur hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað. Í upphafi hvers máls þar sem til stendur að afturkalla alþjóðlega vernd verður BFA (e. Federal Office for Immigration and Asylum) að vega og meta aðstæður hvers og eins og hvaða áhrif möguleg endursending til heimaríkis geti haft í för með sér. Í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 23. júlí 2020 greindi kærandi frá því að hafa setið í fangelsi þar í landi í einn mánuð auk þess að hafa verið settur í nálgunarbann vegna ósættis við konu sem hann kannist við þar í landi. Telur kæruefnd því ekki útilokað að austurrísk stjórnvöld séu með stöðu hans þar í landi til skoðunar. Samkvæmt framangreindri skýrslu ECRE og skýrslu Amnesty International fyrir árið 2019 hafa austurrísk yfirvöld tekið ákvarðanir um að afturkalla alþjóðlega vernd sýrlenskra ríkisborgara í einhverjum tilvikum og senda þá aftur til Sýrlands þvert á við alþjóðalög. Þó liggur fyrir að í lok árs 2019 hafði enn ekki komið til framkvæmda þeirra ákvarðana. Ljóst er að hafi vernd kæranda verið afturkölluð getur synjun á að taka mál hans til efnismeðferðar ekki byggst á a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þó að kærandi verði ekki sendur til heimaríkis.
Að mati kærunefndar hvílir það almennt á kæranda að sýna fram á að opinber gögn, svo sem staðfesting austurískra yfirvalda á því að kærandi hafi fengið alþjóðlega vernd, innihaldi ónákvæmar eða rangar upplýsingar. Hins vegar, þegar litið er til þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu um afturköllun verndar sýrlenskra ríkisborgara, heimildar til afturköllunar verndar hafi handhafar alþjóðlegrar verndar hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað og til óljósra upplýsinga um brotasögu kæranda í Austurríki telur kærunefnd að Útlendingastofnun hafi borið að óska eftir frekari upplýsingum frá austurrískum stjórnvöldum, til að fá úr því skorið hvort vernd hans hafi verið afturkölluð eða hvort til meðferðar væri mál um afturköllun á alþjóðlegri vernd kæranda þar í landi, þannig að fyrir lægju í málinu fullnægjandi upplýsingar um stöðu hans. Kærunefnd lítur einnig í þessu sambandi til þess að Útlendingastofnun er í aðstöðu til að eiga samskipti við innflytjendayfirvöld í Austurríki á auðveldan hátt. Kærunefnd telur því þessar upplýsingar vera nauðsynlegar og aðgengilegar, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd hefur jafnframt litið til þess að kærandi naut ekki aðstoðar talsmanns í viðtali hjá Útlendingastofnun og engri greinargerð var skilað fyrir hans hönd á meðan mál hans var til meðferðar hjá Útlendingastofnun.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Telur kærunefnd að annmarkar hafi verið á rannsókn Útlendingastofnunar í máli kæranda þar sem ekki hafi farið fram viðhlítandi rannsókn á stöðu hans í Austurríki, sem ekki sé rétt, eins og hér stendur á, að reyna að bæta úr með frekari rannsókn æðra stjórnvalds. Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til nýrrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration in the case of the appellant is vacated. The Directorate of Immigration shall reexamine his application for asylum in Iceland.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Bjarnveig Eiríksdóttir