Úrskurður nr. 183/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 28. júlí 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 183/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16030044
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 22. mars 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. mars 2016, að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi vegna aðstæðna hans í […], synja honum um hæli vegna aðstæðna hans á Ítalíu og endursenda hann þangað auk þess að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 23. nóvember 2015. Kærandi var boðaður í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 4. febrúar 2016 ásamt talsmanni sínum. Þann 7. mars 2016 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að taka umsókn kæranda um hæli vegna aðstæðna hans í […]ekki til efnismeðferðar hér á landi auk þess að synja honum um hæli á Íslandi vegna aðstæðna á Ítalíu. Jafnframt var kæranda synjað um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi kærði þá ákvörðun við birtingu þann 22. mars 2016. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar. Með bréfi kærunefndar, dags. 23. mars 2016, var fallist á beiðni um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 27. apríl 2016. Þann 7. júní sl. kom kærandi fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddur var talsmaður kæranda. Viðbótargögn bárust frá kæranda þann 8. júlí 2016.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í 1. mgr. 46. gr. útlendingalaga segi að flóttamaður skv. 44. gr. sem er hér á landi eða kemur hér að landi á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli. Þá segi í b-lið 1. mgr. 46. gr. a að, með fyrirvara um ákvæði 45. gr., geti stjórnvöld synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn skv. 1. mgr. 46. gr. ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í máli þessu liggi fyrir að kæranda hafi verið veitt viðbótarvernd á Ítalíu. Kærandi hafi því hlotið vernd í öðru ríki í samræmi við b-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/95/ESB og ítölskum lögum sé kveðið á um að dvalarleyfi sem veitt sé á grundvelli alþjóðlegrar verndar sé endurnýjanlegt nema sjónarmið um þjóðaröryggi eða allsherjarreglu eigi við. Lagaleg réttindi kæranda til þess að endurnýja dvalarleyfi sitt, þegar þar að kemur, séu því tryggð uppfylli hann enn skilyrði slíkrar verndar. Ekkert bendi til þess að slíkir vankantar séu á málsmeðferð ítalskra stjórnvalda vegna umsókna um alþjóðlega vernd, að kærandi eigi það á hættu að verða sendur til svæðis þar sem hann hafi ástæðu til að óttast ofsóknir eða annars konar ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð.
Óumdeilt sé að kærandi hafi hlotið viðbótarvernd á Ítalíu og hann hafi því leyfi til þess að stunda atvinnu og geti unnið fyrir sér og aflað sér húsnæðis. Þó verði að líta til þess að mikið atvinnuleysi ríki á Ítalíu. Í því samhengi benti Útlendingastofnun á að vert sé að líta til úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein og fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 2. apríl 2013. Í úrlausn dómsins hafi komið fram að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki skyldu á aðildarríki til að sjá öllum sem dveldu innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki til að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Í framhaldi tók Útlendingastofnun fram að ekki verði séð að aðstæður kæranda varðandi húsnæði, atvinnu og félagslega þjónustu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 45. gr. laga um útlendinga.
Auk þess var í ákvörðun Útlendingastofnunar vísað til úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 51428/10, A.M.E. gegn Hollandi frá 13. janúar 2015, þar sem dómstóllinn komst að þeirri niðurstöðu að umsækjandi um hæli í Hollandi, sem hafði hlotið viðbótarvernd á Ítalíu, hefði ekki sýnt fram á að framtíðarhorfur hans, yrði hann sendur til Ítalíu, fælu í sér raunverulega og yfirvofandi hættu á nógu alvarlegum erfiðleikum til að falla undir gildissvið 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var jafnframt tekið fram að þó að straumur hælisleitenda til Ítalíu á síðustu misserum hafi síst minnkað sé ekkert sem bendi til að aðstæður séu með þeim hætti að jafnist á við kerfisbundinn galla. Auk þess hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki mælst til þess að aðildarríki Evrópuráðsins stöðvi flutninga hælisleitenda og viðurkenndra flóttamanna til Ítalíu. Það var mat Útlendingastofnunar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að 45. gr. laga um útlendinga komi því ekki í veg fyrir að kærandi verði sendur aftur til Ítalíu.
Þá sagði í ákvörðun Útlendingastofnunar að með hugtakinu heimaland í 44. gr. laga um útlendinga sé, samkvæmt lögskýringagögnum með ákvæðinu, átt við það land sem viðkomandi eigi ríkisfang í. Kærandi, sem ríkisborgari […], geti því ekki átt rétt á hæli sem flóttamaður vegna aðstæðna sinna á Ítalíu þar sem hann hafi þegar hlotið vernd. Kæranda var því synjað um stöðu flóttamanns hér á landi vegna aðstæðna á Ítalíu, sbr. 44. gr. laga um útlendinga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var jafnframt tekið til skoðunar hvort aðstæður kæranda féllu undir ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga, í samræmi við 8. mgr. 46. gr. laga um útlendinga. Varðandi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða var vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá júlí 2013 og úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein og fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 2. apríl 2013.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var tekið fram að í viðtali við Útlendingastofnun hafi kærandi kveðið að hann væri ekki heill heilsu andlega, […]. Tók Útlendingastofnun fram að á Ítalíu sé geðheilbrigðisþjónusta samofin almennri heilbrigðisþjónustu og aðilar með stöðu flóttamanns njóti sama réttar og ítalskir ríkisborgarar. Ekki verði því annað séð en að ítalska heilbrigðiskerfið sé í stakk búið til að veita kæranda þá aðstoð sem hann þurfi. Kæranda yrði því ekki veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli heilbrigðisástæðna.
Það var einnig mat Útlendingastofnunar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Þá taki ákvæði 12. gr. f ekki til neyðar af efnahagslegum rótum eða vegna húsnæðisskorts. Því var það niðurstaða Útlendingastofnunar að synja bæri kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Þá var kæranda jafnframt synjað um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við Ísland skv. 12. gr. f sömu laga.
Kæranda var vísað frá landi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 19. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun ákvað að kæra myndi ekki fresta réttaráhrifum með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi byggir mál sitt á því að þrátt fyrir að hann njóti verndar á Ítalíu séu aðstæður hans þar í landi afar bágbornar. Auk þess feli ákvæði 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga í sér heimild en ekki skyldu til þess að synja hælisumsókn um efnismeðferð. Jafnframt skuli, skv. 2. mgr. 46. gr. a sömu laga, taka umsókn um hæli til efnismeðferðar hér á landi þrátt fyrir ákvæði b-d-liða 1. mgr. ákvæðisins hafi útlendingur slík tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd, eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Hér sé um að ræða skyldu stjórnvalda til þess að taka umsókn um hæli til efnismeðferðar þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. við tilteknar aðstæður.
Í greinargerð sinni bendir kærandi á að undir rekstri málsins hafi ítrekað verið farið fram á við Útlendingastofnun að andlegt ástand kæranda væri kannað áður en ákvörðun væri tekin í málinu. Hin kærða ákvörðun hafi hins vegar verið tekin áður en slíkt sérfræðimat hafi farið fram. Því hafi ekki verið tekið tillit til andlegs ástands kæranda við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Jafnframt bendir kærandi á að ekki hafi verið kannaðar afleiðingar þess að kærandi hafi dvalið utan Ítalíu í að minnsta kosti átta mánuði. Samkvæmt löggjöf flestra ríkja falli dvalarleyfi úr gildi eftir tiltekna fjarveru frá landi. Gerir kærandi athugasemdir við rannsókn Útlendingastofnunar í málinu og telur að um sé að ræða brot á rannsóknarskyldu stjórnvalda.
Í greinargerð kæranda er vísað til þess að aðstæður hans á Ítalíu hafi verið bágbornar. Hann hafi bæði átt í erfiðleikum með að finna vinnu, þrátt fyrir menntun sína og reynslu, og verið húsnæðislaus. Þetta sé algengt vandamál flóttamanna á Ítalíu og það sé staðfest í alþjóðlegum skýrslum og heimildum að þeir sem hafi vernd í landinu þurfi alfarið að bjarga sér sjálfir, án nokkurrar fjárhags- eða félagsaðstoðar, og endi gjarnan á götunni. Kærandi sjálfur hafi hafst við á götunni, sofið undir brúm og á lestarstöðvum og þegið matargjafir frá hjálparstofnunum. Kærandi telur jafnframt að þrátt fyrir að flóttamenn hafi formlega sömu stöðu og innfæddir Ítalir þá sé félagslega kerfið á Ítalíu mjög veikburða og anni ekki eftirspurn. Vísar kærandi til alþjóðlegra skýrslna máli sínu til stuðnings.
Kærandi telur vera ljóst að aðstæður þeirra sem ítölsk stjórnvöld hafa veitt hæli eða dvalarleyfi séu óviðunandi. Ekki sé hægt að treysta á grunnþjónustu og fólk búi við afar bágar aðstæður. Ljóst sé því að í framkvæmd geti ítölsk stjórnvöld ekki tryggt kæranda þau réttindi sem séu nauðsynleg og sem ítölskum stjórnvöldum beri skylda til að tryggja til að hann geti lifað mannsæmandi lífi samkvæmt lögum og alþjóðlegum skuldbindingum sem ítölsk stjórnvöld séu bundin af. Af úrlausn Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 30696/09, M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, megi ráða að brot ríkja gegn jákvæðum skyldum sínum geti leitt til þess að ríki verði talin hafa gerst brotleg við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Þrátt fyrir að kæranda hafi verið veitt dvalarleyfi á Ítalíu þá séu þær aðstæður sem kærandi megi eiga von á svo slæmar að jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Endursending hans brjóti því gegn 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
Kærandi tekur fram að jafnvel þó að ekki verði fallist á að endursending brjóti í bága við framangreind ákvæði verði vart um það deilt að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, en í slíkum tilvikum beri stjórnvöldum skylda til þess að taka umsókn til efnismeðferðar þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Í viðbótargreinargerð kæranda kemur fram að samkvæmt skýrslu sálfræðings […]
Kærandi vísar í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingu hælisleitenda til Ítalíu. Telur kærandi að greinargerðin eigi ekki síður við í máli kæranda þar sem aðstoð við einstaklinga sem fengið hafa stöðu flóttamanns eða viðbótarvernd á Ítalíu sé litlu betri, og í mörgum tilvikum enn verri, en aðstoð við hælisleitendur sem ekki hafa fengið svar við umsókn sinni enda falli réttur þeirra til ýmiskonar aðstoðar niður fljótlega eftir að þeim hafi verið veitt dvalarleyfi. Sömu sjónarmið eigi því að gilda um endursendingar einstaklinga í þeirri stöðu til Ítalíu, þ.e. að skoða þurfi sérstaklega hvort að verjandi sé að senda sérstaklega viðkvæma einstaklinga aftur til Ítalíu á þeim grundvelli að þeim hafi þegar verið veitt vernd þar í landi. Ljóst sé að ástand kæranda sé alvarlegt og ítarleg gögn styðji það. Hann teljist því vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Kærandi leggur áherslu á það að ekki sé byggt á því að útilokað sé að kæranda muni bjóðast læknisaðstoð á Ítalíu, heldur séu það þær aðstæður sem óneitanlega bíði hans þar, þ.e. húsnæðisskortur fyrst og fremst, með tilheyrandi óöryggi, óstöðugleika, ofbeldishættu og varnarleysi, sem teljist vera ómannúðlegar í ljósi alvarlegs ástands hans. Í slíkum aðstæðum sé ekki unnt að vænta þess að nokkurs konar meðferð við alvarlegum geðrænum vanda hans beri árangur. Brýnt sé að búa kæranda lágmarks stöðugleika til þess að hann eigi þess kost að ná bata.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951 ásamt viðauka við samninginn frá 1967 og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að við komuna til landsins hafi kærandi framvísað […] vegabréfi og dvalarleyfisskírteini, útgefnu af ítölskum yfirvöldum. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi hafi sannað hver hann sé með fullnægjandi hætti.
Rannsókn Útlendingastofnunar
Eins og áður greinir eru í greinargerð kæranda gerðar athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar og ákvörðun hennar. Gerir kærandi sérstakar athugasemdir við rannsóknarvinnu stofnunarinnar og bendir m.a. á að undir rekstri málsins hafi ítrekað verið farið fram á við Útlendingastofnun að andlegt ástand kæranda yrði kannað áður en ákvörðun yrði tekin í málinu. Hin kærða ákvörðun hafi hins vegar verið tekin áður en slíkt sérfræðimat hafi farið fram. Því hafi ekki verið tekið tillit til andlegs ástands kæranda við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal Útlendingastofnun sjá til þess, að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar frá 7. mars 2016 kemur fram að talsmaður kæranda hafi hvatt stofnunina til að afla viðeigandi gagna um andlegt ástand kæranda áður en ákvörðun væri tekin í málinu. Í ákvörðuninni kemur auk þess fram að í viðtali hjá stofnuninni hafi kærandi meðal annars greint frá því að andleg heilsa hans sé ekki góð og […]. Síðar í ákvörðuninni tekur stofnunin fram að kærandi geti leitað sér aðstoðar í ítalska heilbrigðiskerfinu. Ljóst er af gögnum máls að Útlendingastofnun óskaði eftir því við viðeigandi þjónustuteymi að kærandi gengist undir sálfræðimat þó að ljóst væri að búast mætti við töluverðri bið eftir matinu. Hvergi í hinni kærðu ákvörðun er útskýrt af hverju stofnunin taldi ekki þörf á að bíða eftir niðurstöðu sálfræðimatsins áður en ákvörðunin var tekin. Kærunefnd hefur yfirfarið sálfræðimat það sem unnið var og telur að niðurstaða þess hefði getað haft áhrif á niðurstöðu stofnunarinnar eða kallað á frekara mat geðlæknis.
Af ákvörðun Útlendingastofnunar er auk þess ekki ljóst hvort stofnunin hafi litið til undanþáguheimildar 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, en þegar metið er hvort synja skuli umsóknum um hæli um efnismeðferð á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga skulu stjórnvöld kanna hvort skilyrði séu til þess að beita undanþáguheimildinni.
Það er mat kærunefndar, þegar framangreindir ágallar eru metnir saman, að rannsóknarskyldu hafi ekki verið sinnt að því marki sem nauðsynlegt er. Ljóst er að meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Kærunefnd telur, eins og málum er háttað í þessu tilviki, að ekki sé hægt að bæta úr málsmeðferðarágallanum á kærustigi.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að ógilda beri ákvörðun Útlendingastofnunar og leggja fyrir stofnunina að taka mál kæranda aftur til meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda fyrir að nýju.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration is instructed to re-examine the appellant´s case.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Pétur Dam Leifsson Vigdís Þóra Sigfúsdóttir