Úrskurður nr. 154/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 23. mars 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 154/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU16100010
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 4. október 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 26. september 2016, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á þann hátt að honum verði veitt réttarstaða flóttamanns skv. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, sbr. 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á þann hátt að kæranda verði veitt viðbótarvernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á þann hátt að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða vegna sérstakra tengsla við landið, sbr. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga. Til þrautaþrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og breytt á þann hátt að kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi, sbr. 4. mgr. 12. gr. f sömu laga, þar sem umsókn hans hefur samtals verið til meðferðar hjá stjórnvöldum í meira en tvö ár.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. þágildandi laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
Hinn 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 17. mars 2013. Með ákvörðun, dags. [...], komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að kærandi skyldi endursendur til Ítalíu á grundvelli reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Var sú ákvörðun kærð til innanríkisráðuneytisins, sem staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar með úrskurði þann [...]. Með bréfi, dags. [...], féllst ráðuneytið á frestun réttaráhrifa ákvörðunarinnar þar til fullnaðardómur í máli kæranda lægi fyrir. Með dómi Hæstaréttar, dags. [...], var íslenska ríkið sýknað af kröfu kæranda um ógildingu úrskurðar innanríkisráðuneytisins. Þann 23. febrúar 2016 óskaði kærandi eftir því við kærunefnd útlendingamála að endurupptaka úrskurð innanríkisráðuneytisins. Með úrskurði kærunefndar, dags. 10. maí 2016, var kröfu kæranda um endurupptöku vísað frá. Var kæranda leiðbeint um að óska eftir því við Útlendingastofnun að umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði tekin til efnismeðferðar hér á landi, enda væri sex mánaða frestur til flutnings liðinn, sbr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Með tölvupósti, dags. 17. maí 2016, óskaði kærandi eftir því við Útlendingastofnun að umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði tekin til efnismeðferðar hér á landi. Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 19. ágúst 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 26. september 2016, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 4. október 2016. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 28. október 2016.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Þá verði kæranda ekki veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. j sömu laga.
Kæranda var synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið, sbr. 1. mgr. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli 4. mgr. 12. gr. f þágildandi útlendingalaga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 45. gr. sömu laga stæðu endursendingu til heimalands ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. þágildandi útlendingalaga, sbr. 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 32. gr. sömu laga.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi flúið heimaland sitt, [...], vegna ofsókna sem hann hafi sætt vegna stjórnmálaþátttöku sinnar og föður síns. Faðir kæranda hafi verið stjórnmálamaður í [...]. Um frekari málsástæður vísi kærandi til greinargerðar er lögð var fram með umsókn hans um alþjóðlega vernd hjá Útlendingastofnun.
Kærandi kveður að árið [...] hafi verið kosningar í [...] og faðir kæranda hafi verið kosningastjóri [...] í sínu kjördæmi. Sjálfur hafi kærandi verið félagsmaður í flokknum og starfað samhliða föður sínum í kosningabaráttunni. Þeir feðgar hafi ferðast víða til að kynna málefni [...] og hvetja fólk til að kjósa flokkinn. Eitt sinn þegar þeir feðgar hafi nýlokið framboðsstörfum, í bænum [...], hafi þeir orðið fyrir skotárás [...]. Þá hafi kærandi orðið fyrir barsmíðum [...]. Kærandi hafi verið meðvitundarlaus í þrjá daga í kjölfar árásarinnar og vaknað á sjúkrahúsi þar sem honum hafi verið tilkynnt að faðir hans hafi látið lífið í árásinni. Kærandi hafi snúið aftur heim til sín að lokinni sjúkrahúsvist en fengið símahótanir í kjölfar árásanna. Hafi honum verið skipað að halda sig frá þeim svæðum þar sem andstæðingarnir hafi verið í meirihluta. Loks hafi kærandi áttað sig á því að hann væri ekki óhultur og að líf hans væri í hættu. Ofsækjendur kæranda hafi vitað hvar hann ætti heima og hvar hann starfaði og því hafi kærandi neyðst til að flýja heimili sitt.
Kærandi kveður að hann hafi flúið frá [...] til nágrannaríkisins, [...]. Þar hafi hann dvalið allt til ársins [...], þegar hann hafi flúið til Ítalíu. Á meðan á dvöl kæranda í [...] hafi staðið hafi hann nokkrum sinnum laumast til [...] til að hitta [...] en fundið fyrir miklu öryggisleysi. Árið [...] hafi kærandi komist í samband við vin sinn á Ítalíu sem hafi aðstoðað hann við að flýja þangað. Árið [...] hafi kærandi snúið aftur til [...], nánar tiltekið til [...], til að heimsækja fjölskyldu sína. Í [...] hafi kærandi fundið fyrir miklu óöryggi og hafi [...]. Hafi kærandi áttað sig á því að honum væri enn ekki óhætt að búa í [...] og því hafi hann yfirgefið landið á ný. Kærandi hafi flúið aftur til Ítalíu en stoppað þar stutt og hafi loks flúið til Íslands árið 2013.
Frá komu sinni til Íslands í mars 2013 hafi kærandi verið fyrirmyndarborgari og aðlagast íslensku samfélagi. Hann hafi tekið virkan þátt í samfélaginu og lagt sitt af mörkum, m.a. í gegnum félagslíf sitt og atvinnuþátttöku. Kærandi hafi starfað á [...] og notið stuðnings yfirmanna sinna og samstarfsfólks. Þá hafi kærandi lokið nokkrum íslenskunámskeiðum og lagt sig fram við að læra íslensku.
Þá telji kærandi rétt að taka fram að [...].
Kærandi kveður að ástandið í [...], með tilliti til mannréttinda, hafi batnað á undanförnum árum en sé samt sem áður enn nokkuð slæmt. Í skýrslu Amnesty International frá 2015 komi m.a. fram að [...]. Um aðstæður í [...] vísi kærandi enn fremur til fylgiskjala með greinargerð hans til Útlendingastofnunar.
Til stuðnings kröfu sinni um viðurkenningu á réttarstöðu flóttamanns, sbr. 1. mgr. 44. gr. þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga, vísi kærandi til framlagðra gagna, einkum greinargerðar talsmanns kæranda til Útlendingastofnunar, dags. 9. september 2016, viðtals kæranda hjá Útlendingastofnun þann 19. ágúst 2016 svo og annarra fyrirliggjandi gagna. Þá geri kærandi athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, einkum mat á trúverðugleika kæranda og samspil þess við rannsókn á ástandinu í heimalandi hans. Telji kærandi að ekki hafi verið fjallað um ástandið í [...] í samræmi við þær heimildir sem hafi verið lagðar til grundvallar. Hafi Útlendingastofnun því brotið gegn rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þegar af þeirri ástæðu beri að ógilda hina kærðu ákvörðun og fallast á kröfu kæranda um viðurkenningu á stöðu flóttamanns hér á landi. Þá telji kærandi alfarið skorta rökstuðning fyrir synjun á aðalkröfu hans, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, enda skuli rökstyðja ítarlega ákvarðanir sem séu mjög íþyngjandi.
Til stuðnings varakröfu sinni um viðbótarvernd, sbr. 2. mgr. 44. gr. þágildandi útlendingalaga, árétti kærandi að mat það sem liggi til grundvallar hinni kærðu ákvörðun sé í mörgum atriðum rangt og byggi á upplýsingum sem hafi verið teknar úr samhengi. Þá vísi kærandi til 45. gr. þágildandi útlendingalaga, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Hirsi Jamaa o.fl. gegn Ítalíu (mál nr. 27765/09) frá 23. febrúar 2012. Með þeim dómi hafi dómstóllinn slegið því föstu að nauðsynlegt væri að leggja mat á almennar aðstæður í heimaríki umsækjanda svo og einstaklingsbundnar aðstæður viðkomandi. Telji kærandi að einstaklingsbundnar aðstæður hans hafi ekki verið metnar af Útlendingastofnun.
Til stuðnings þrautavarakröfu sinni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið, sbr. 12. gr. f þágildandi útlendingalaga, byggi kærandi á því að hin tvö aðgreindu skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt, hvort um sig. Þá byggi kærandi á því að verulega skorti á rökstuðning Útlendingastofnunar í tengslum við þrautavarakröfu hans, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi hafi byggt á því fyrir Útlendingastofnun að hann óttist um líf sitt í heimalandinu vegna pólitískra ofsókna en Útlendingastofnun hafi rökstutt synjun sína m.a. með vísan til heilbrigðisástæðna. Telji kærandi því, sem fyrr segir, að Útlendingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni við ákvörðunartöku í máli kæranda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Hvað varðar kröfu kæranda um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið árétti kærandi fyrri umfjöllun um vel heppnaða aðlögun hans að íslensku samfélagi, virkt félagslíf, atvinnuþátttöku og íslenskunám. Telji kærandi jafnframt skorta á rannsókn og rökstuðning Útlendingastofnunar hvað varði þann þátt ákvörðunarinnar. Þá telji kærandi enn fremur að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við ákvörðunartöku í máli kæranda, sbr. 11. gr. laganna, enda sé honum kunnugt um mál þar sem veitt hafi verið dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla þrátt fyrir að umsækjandi hafi ekki átt fjölskyldu hér á landi.
Til stuðnings þrautaþrautavarakröfu sinni um dvalarleyfi á grundvelli 4. mgr. 12. gr. f þágildandi útlendingalaga byggi kærandi á því að hann hafi dvalið hér á landi í meira en þrjú ár vegna málsmeðferðar stjórnvalda og hafi á þeim tíma myndað sterk tengsl við landið. Þá uppfylli hann skilyrði a- til e-liðar 1. mgr. 12. gr. g útlendingalaga. Kærandi byggi á því að málsmeðferð hans hafi hafist þann 17. mars 2013, er hann sótti fyrst um alþjóðlega vernd. Þá hafi lokaákvörðun í máli kæranda fyrst legið fyrir við uppkvaðningu dóms Hæstaréttar Íslands þann [...] en sökum þess að kærandi hafi ekki verið endursendur til Ítalíu innan tilskilins frests, sbr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, byggi hann á því að málsmeðferð íslenskra stjórnvalda sé enn ólokið. Því hafi kærandi uppfyllt skilyrði 4. mgr. 12. gr. f þágildandi útlendingalaga um dvöl á Íslandi í tvö ár hið minnsta.
Að endingu ítreki kærandi fyrri umfjöllun um annmarka á ákvörðun Útlendingastofnunar. Af annmörkunum leiði að ógilda skuli hina kærðu ákvörðun og fallast á kröfur kæranda. Kærandi telji að stofnunin hafi brotið gegn vönduðum stjórnsýsluháttum, réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins, rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, jafnræðisreglu 11. gr. laganna og rökstuðningsreglu 22. gr. sömu laga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 121. gr. laganna, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum að því leyti sem hún hefur enn lagastoð, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað [...] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé [...] ríkisborgari.
Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu
Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna, hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fylgdarlaus börn, fatlað fólk, fólk með geðraskanir eða geðfötlun, aldrað fólk, þungaðar konur, einstæða foreldra með ung börn, fórnarlömb mansals, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.
Ekkert í gögnum málsins bendir til þess að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
· [...]
[...]
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Krafa kæranda byggir á því að hann hafi sætt pólitískum ofsóknum í heimalandi sínu, [...], sem meðlimur [...]. Þá hafi faðir kæranda jafnframt verið virkur þátttakandi í starfi flokksins.
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga geta ofsóknir m.a. falist í:
a. andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi,
b. löggjöf og aðgerðum stjórnvalda, lögreglu og dómstóla sem fela í sér mismunun að efni eða vegna þess hvernig þær eru framkvæmdar,
c. saksókn eða refsingu sem er óhófleg eða mismunar einstaklingum á ómálefnalegum grundvelli,
d. synjun um notkun réttarúrræða sem leiðir til óhóflegrar og mismunandi refsingar,
e. saksókn eða refsingu fyrir að neita að gegna herþjónustu í átökum þar sem þátttaka í slíkri herþjónustu mundi fela í sér glæpi eða athafnir skv. b-lið 2. mgr. 40. gr.
Í 3. mgr. 38. gr. eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar en þar segir:
a. kynþáttur vísar einkum til hópa sem deila húðlit eða öðrum sameiginlegum líffræðilegum einkennum og þjóðfélagshópa af tilteknum uppruna og ber að túlka í víðri merkingu,
b. trúarbrögð vísa einkum til trúarskoðana og annarra lífsskoðana, þ.m.t. guðleysis, og tjáningar þeirra, þátttöku í hvers konar trúarsamkomum, opinberum eða ekki, eða ákvörðunar um að taka ekki þátt í þeim, aðgerða sem byggjast á trúarskoðunum og frelsis til að skipta um trú,
c. þjóðerni tekur ekki aðeins til ríkisborgararéttar eða ríkisfangsleysis heldur geta fallið þar undir þeir sem tilheyra tilteknum kynþætti eða tilteknum hópi fólks sem talar sama tungumál eða hefur sameiginlega menningarlega sjálfsmynd, sameiginlegan uppruna, landfræðilega eða pólitískt, eða hópi sem er skilgreindur út frá tengslum við hóp fólks á landsvæði annars ríkis,
d. þjóðfélagshópur vísar einkum til hóps fólks sem umfram það að sæta ofsóknum hefur áþekkan uppruna, bakgrunn, venjur og félagslega stöðu eða hefur sameiginleg einkenni eða lífsskoðanir, svo sem kyngervi, sem eru svo mikilvæg fyrir sjálfsmynd þess að ekki ætti að gera kröfu til að þeim verði breytt, eða hóps fólks sem er álitinn frábrugðinn öðrum í samfélaginu; þá skulu fyrrverandi fórnarlömb mansals teljast meðlimir tiltekins þjóðfélagshóps,
e. stjórnmálaskoðanir vísa einkum til skoðana á stefnumótun og aðferðum stjórnvalda sem kunna að beita ofsóknum án tillits til þess hvort viðkomandi hefur aðhafst eitthvað til að tjá skoðanir sínar.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Geneva 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussels 2013).
Líkt og áður segir er krafa kæranda byggð á því að hann hafi sætt pólitískum ofsóknum í heimalandi sínu sem stuðningsmaður [...]. Kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem kærandi lagði fram með kæru sinni, svo og skýrslur opinberra stofnana og frjálsra félagasamtaka um aðstæður í [...]. Á grundvelli framangreindra gagna verður ekki talið að kerfisbundnar pólitískar ofsóknir viðgangist almennt í landinu í skjóli refsileysis. Þó að kærandi kunni að hafa óttast um velferð sína í heimalandinu um síðustu aldamót verður jafnframt talið að aðstæður þar í landi hafi breyst til batnaðar á síðustu árum, ekki síst fyrir kæranda og aðra stuðningsmenn [...]. Að mati kærunefndar hefur því ekki verið sýnt fram á að [...] stjórnvöld skorti vilja eða getu til að veita kæranda viðeigandi vernd, m.a. með því að ákæra eða refsa fyrir þær athafnir sem feli í sér ofsóknir, sbr. 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Það er því mat kærunefndar að kærandi hafi ekki ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Með vísan til ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimalands síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaland kæranda telur kærunefndin að aðstæður hans þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaland kæranda telur kærunefnd þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga.
Samkvæmt 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er heimilt, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða hafi hann sótt um alþjóðlega vernd og ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan 18 mánaða eftir að hann sótti fyrst um alþjóðlega vernd hér á landi.
Í athugasemdum við 74. gr. frumvarps til laga um útlendinga segir að um sé að ræða endanlega niðurstöðu hjá stjórnvöldum, þ.e. innan 18 mánaða á báðum stjórnsýslustigum. Þá sé ekki gert að skilyrði að útlendingur hafi fengið útgefið bráðabirgðadvalarleyfi skv. 77. gr. laganna.
Af skýru orðalagi 2. málsl. 4. mgr. 12. gr. f þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga og 2. mgr. 74. gr. núgildandi laga nr. 80/2016 um útlendinga má ráða að með ákvæðunum sé átt við málsmeðferð á stjórnsýslustigi. Líkt og þegar hefur verið rakið sótti kærandi um alþjóðlega vernd hér á landi þann 17. mars 2013. Þegar innanríkisráðuneytið kvað upp úrskurð í máli kæranda, þann [...], hafði umsókn kæranda verið til meðferðar hjá stjórnvöldum í um 13 mánuði. Með dómi Hæstaréttar, dags. [...], var íslenska ríkið sýknað af kröfu kæranda um ógildingu úrskurðar innanríkisráðuneytisins. Samkvæmt dómnum byrjaði frestur til flutnings skv. Dyflinnarreglugerðinni að líða við uppkvaðningu dómsins. Svo sem fram hefur komið endursendu íslensk yfirvöld kæranda ekki til Ítalíu innan tilskilins frests, sbr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi farvegs málins í kjölfar niðurstöðu Hæstaréttar lítur kærunefnd svo á að sú málsmeðferð sem hófst fyrir stjórnvöldum með erindi kæranda til Útlendingastofnunar, dags. 17. maí 2016, þar sem óskað var eftir því að mál hans yrði tekið til efnismeðferðar, sé framhald málsmeðferðar sem hófst með umsókn kæranda 17. mars 2013 og að kærandi hafi, eins og hér stendur á, ekki enn fengið niðurstöðu máls síns á stjórnsýslustigi. Málsmeðferðin hefur þegar verið rakin. Frá beiðni kæranda um að mál hans yrði tekið til efnismeðferðar og þar til úrskurður þessi er kveðinn upp eru liðnir 10 mánuðir. Málsmeðferð stjórnvalda vegna umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd hefur því samanlagt tekið um 23 mánuði. Því telst skilyrði 2. mgr. 74. gr. útlendingalaga, um að kærandi hafi ekki fengið niðurstöðu á stjórnsýslustigi innan 18 mánaða frá því að hann sótti fyrst um alþjóðlega vernd, uppfyllt.
Það er jafnframt mat kærunefndar að kærandi uppfylli skilyrði a- til d-liðar 2. mgr. 74. gr. útlendingalaga. Þá kemur til skoðunar 3. mgr. 74. gr. laganna. Þar segir að ákvæði 2. mgr. gildi ekki um útlending sem eitt eða fleira af eftirfarandi eigi við um:
a. útlendingur hefur framvísað fölsuðum skjölum með það að markmiði að styrkja umsókn sína um alþjóðlega vernd,
b. útlendingur hefur dvalist á ókunnum stað í meira en tvær vikur eða hefur yfirgefið landið án leyfis,
c. útlendingur hefur veitt rangar upplýsingar um fyrri dvöl í ríki sem tekur þátt í Dyflinnarsamstarfinu eða í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns án þess að umsókn hans um alþjóðlega vernd hefði fengið fullnægjandi skoðun,
d. útlendingur á sjálfur þátt í því að niðurstaða hafi ekki fengist innan tímamarka.
Fyrir liggur að a- og c-liður 3. mgr. 74. gr. eiga ekki við um kæranda. Hvað varðar b-lið 3. mgr. 74. gr. laganna kveður kærandi að hann hafi [...]. Því hefur ekkert komið fram í málinu sem gefur ástæðu til að ætla að dvöl kæranda hér á landi hafi verið slitin. Hvað varðar d-lið 3. mgr. 74. gr. telur kærunefnd að ekki sé við kæranda að sakast vegna tafa á málsmeðferð stjórnvalda í máli hans, enda hafi stjórnvöld borið ábyrgð á því að kærandi var ekki sendur til Ítalíu innan tilskilins frests í kjölfar dómsuppkvaðningar Hæstaréttar, sbr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Það er því mat kærunefndar að ekkert hafi komið fram í málinu sem gefi til kynna að ákvæði 2. mgr. 74. gr. gildi ekki um kæranda af ástæðum sem raktar eru í a- til d-lið 3. mgr. 74. gr.
Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndarinnar að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar
Líkt og áður segir gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar, þ.á m. með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi telur að í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi ekki verið fjallað um ástandið í heimalandi hans í samræmi við þær heimildir sem lagðar voru til grundvallar.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á því hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlunin er að byggja stjórnvaldsákvörðun á.
Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir um ástandið í heimalandi kæranda, við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun hvað varðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.
Þá telur kærandi skorta rökstuðning fyrir synjun á aðalkröfu hans og þrautavarakröfu, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, enda skuli rökstyðja ítarlega ákvarðanir sem séu mjög íþyngjandi. Hvað varðar þrautavarakröfu kæranda hafi hann byggt á því fyrir Útlendingastofnun að hann óttist um líf sitt í heimalandinu vegna pólitískra ofsókna en Útlendingastofnun hafi rökstutt synjun sína m.a. með vísan til heilbrigðisástæðna.
Samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga skal efni rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar innihalda tilvísun til réttarheimilda og þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við matið, að því marki sem ákvörðun hefur byggst á mati, sbr. 1. mgr. Þá skuli einnig rekja í stuttu máli þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, þyki ástæða til, sbr. 2. mgr. Í 22. gr. stjórnsýslulaga kemur ekki fram hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Af orðalagi ákvæðisins, svo og athugasemdum við 22. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga, má þó ráða að rökstuðningur skuli vera stuttur en greinargóður.
Af rökstuðningi Útlendingastofnunar í máli kæranda verður lesið að farið hafi verið almennt yfir þá þætti sem koma til skoðunar við veitingu alþjóðlegrar verndar, sbr. 1. mgr. 37. gr. núgildandi laga um útlendinga, og dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. sömu laga, með vísan til framburðar kæranda og aðstæðna í heimalandi hans. Það er því mat kærunefndar að rökstuðningur Útlendingastofnunar sé í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga.
Samantekt
Með vísan til þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar hvað varðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi skv. 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest hvað varðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi samkvæmt 2. mgr. 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
The Directorate of Immigration’s decision is affirmed with regard to his application for international protection. The Directorate of Immigration shall issue the appellant a residence permit based on Article 74, paragraph 2, of the Act on Foreigners no. 80/2016.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson