1040/2021. Úrskurður frá 18. október 2021.
Úrskurður
Hinn 18.október 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1040/2021 í máli ÚNU 21030022.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 10. mars 2021, kærði A, blaðamaður á Stundinni, ákvörðun Barnaverndarstofu um að synja beiðni hans um aðgang að gögnum varðandi meðferðarheimilið Laugaland, áður Varpholt.Með beiðni kæranda, dags. 1. febrúar 2021, var óskað eftir aðgangi að öllum gögnum sem Barnaverndarstofa kynni að búa yfir vegna meðferðarheimilisins á árabilinu 1997-2007. Með bréfi Barnaverndarstofu, dags. 4. febrúar 2021, var kærandi upplýstur um að í ljósi umfangs beiðninnar kynni afgreiðsla hennar að taka nokkurn tíma. Með bréfi Barnaverndarstofu, dags. 26. febrúar 2021, fékk kærandi afhent gögn um meðferðarheimilið á árabilinu 1997-2003.
Með bréfi, dags. 5. mars 2021, tók Barnaverndarstofa ákvörðun um afhendingu hluta umbeðinna gagna, þ.e. gögn er vörðuðu meðferðarheimilið fyrir árin 2004-2007, auk ársreikninga fyrir árin 1997-2007. Í bréfinu kom m.a. fram að gögnin hefðu verið yfirfarin með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Bréfinu fylgdi yfirlit yfir gögn sem kærandi fékk afhent og yfirlit yfir gögn í 12 liðum sem kæranda var synjað um afhendingu á. Á meðal þeirra gagna sem Barnaverndarstofa synjaði kæranda um aðgang að eru skattframtöl, minnisblöð og bréf varðandi rekstraraðila meðferðarheimilisins.
Ákvörðunin var reist á því að annars vegar væri um að ræða gögn sem í heild sinni yrðu felld undir ákvæði 9. gr. upplýsingalaga sem einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, og hins vegar að um væri að ræða skjöl sem felld yrðu undir ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga sem vinnugögn. Þá teldi Barnaverndarstofa ekki tilefni til að veita aukinn aðgang að umræddum gögnum með vísan til 11. gr. upplýsinglaga.
Í kæru kemur fram að kærð sé synjun um afhendingu eftirfarandi gagna:
• Bréf frá B til þáverandi forstjóra Barnaverndarstofu, dags. 23. ágúst 2007.
• Minnisblað til félagsmálaráðherra frá forstjóra Barnaverndarstofu, dags. 23. ágúst 2007, vegna bréfs B varðandi rekstraraðila meðferðarheimilisins Laugalandi.
Kærandi mótmælir röksemdum Barnaverndarstofu og tekur fram að í gögnum sem stofan afhenti kæranda sé fjallað að nokkru leyti um umrætt minnisblað. Barnaverndarstofa hafi afhent kæranda tölvupóstsamskipti þáverandi forstjóra Barnaverndarstofu og þáverandi aðstoðarmanns félagsmálaráðherra um umrætt bréf, dags. 24. ágúst 2007. Í því sambandi bendir kærandi á að þann 24. ágúst 2007 hafi DV fjallað um málefni Laugalands og byggt annað hvort á umræddu bréfi eða samtali við hann um þau málefni sem fjallað var um í bréfinu. Í þeirri umfjöllun sé bæði vikið að persónulegum málefnum þáverandi forstöðumanns meðferðarheimilisins og málefnum meðferðarheimilisins Laugalands. Því geti kærandi ekki séð að röksemdir standi til þess að synja kæranda um afhendingu bréfs þessa og minnisblaðs þáverandi forstjóra Barnaverndarstofu, með þeim fyrirvara að persónuauðkenni verði afmáð úr þeim. Ljóst megi vera að í umræddum gögnum kunni að vera upplýsingar sem kærandi hafi ekki aðgang að en geti skipt verulegu máli þegar komi að umfjöllun um málefni meðferðarheimilisins Laugalands.
Kærandi tekur fram að hann hafi á undanförnum vikum unnið og birt fréttir af meintu ofbeldi í garð kvenna sem vistaðar voru á meðferðarheimilinu. Fréttirnar hafi vakið mikla athygli og fullyrða megi að umfjöllunin hafi orðið til þess að ríkisstjórn Íslands hafi samþykkt að fram færi rannsókn á starfsemi meðferðarheimilisins. Leiða megi líkur að því að í umbeðnum gögnum komi fram mikilvægar upplýsingar um ofbeldið. Kærandi telur að hin kærða synjun Barnaverndarstofu standist ekki lög og fer fram á að stofunni verði gert að afhenda umbeðnar upplýsingar.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 30. mars 2021, var Barnaverndarstofu kynnt kæran og veittur frestur til að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Barnaverndarstofu, dags. 13. apríl 2021, kemur fram að við yfirferð á umbeðnum gögnum sem kæra lýtur að, hafi Barnaverndarstofa talið ljóst að gögnin innihéldu viðkvæmar persónuupplýsingar sem teljist til einkamálefnis þeirra einstaklinga sem í hlut eiga, þ.e. fyrrverandi rekstraraðila meðferðarheimilisins Varpholts, síðar Laugalands, sem og annarra aðila, sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Er það jafnframt mat Barnaverndarstofu að vegna eðlis þeirra upplýsinga sem fram komi í gögnunum hafi ekki verið tilefni til að veita aðgang að hluta þeirra, þ.e. með því að afmá persónugreinanlegar upplýsingar úr þeim. Í því sambandi er tekið fram að við matið hafi Barnaverndarstofa m.a. litið til þess að 24. ágúst 2007 hafi DV fjallað um málefni fyrrum rekstraraðila Varpholts, síðar Laugalands. Umfjöllun DV, sem innihaldi viðkvæmar persónuupplýsingar, hafi verið birt opinberlega og sé aðgengileg öllum sem eftir henni leita. Því telji Barnaverndarstofa ljóst að þrátt fyrir að persónugreinanlegar upplýsingar yrðu afmáðar úr gögnunum sé unnt að bera kennsl á þá einstaklinga sem fjallað er um í þeim, þ.e. fyrrum rekstraraðila áðurnefnds meðferðarheimilis, sem og aðra einstaklinga sem ekki tengjast rekstri heimilisins. Þá ítrekar Barnaverndarstofa að bréfið sem um ræðir hafi að geyma viðkvæmar persónuupplýsingar auk óáreiðanlegra upplýsinga í formi staðhæfinga og vangaveltna bréfritara. Þá byggi umfjöllun í minnisblaði þáverandi forstjóra Barnaverndarstofu á bréfinu og feli í sér endurtekningu á þeim viðkvæmu persónuupplýsingum sem þar komi fram. Séu því sömu sjónarmið höfð uppi við mat á því hvort afhenda beri minnisblaðið. Loks segir að með vísan til ofangreinds sé það mat Barnaverndarstofu að umbeðin gögn falli í heild sinni undir ákvæði 9. gr. upplýsingalaga.
Barnaverndarstofa telur að lokum vert að taka fram að stofan telji rétt að afhenda gögn sem kærandi tilgreini, þ.e. tölvupóstsamskipti þáverandi forstjóra Barnaverndarstofu og þáverandi aðstoðarmanns félagsmálaráðherra, þrátt fyrir að þar sé að nokkru leyti fjallað um innihald þeirra gagna sem kæranda hafi verið synjað um afhendingu á. Líkt og með öll gögn sem kæranda hafi verið afhent hafi Barnaverndarstofa farið gaumgæfilega yfir tölvupóstsamskiptin og sé það mat stofunnar að þar sé ekki að finna viðkvæmar persónuupplýsingar sem eiga undir ákvæði 9. gr. upplýsingalaga.
Með erindi, dags. 14. apríl 2021, var umsögn Barnaverndarstofu kynnt kæranda og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 14. apríl 2021, kemur fram að ekki sé fallist á þær röksemdir sem fram komi í umsögn Barnaverndarstofu og kærandi haldi fast við kröfu sína um að fá umbeðin gögn afhent. Kærandi telji sig hafa vitneskju um að í bréfinu komi fram vitnisburður um að þáverandi forstöðumaður meðferðarheimilisins að Laugalandi hafi lýst því að hann hafi beitt stúlkur sem vistaðar voru í hans umsjá líkamlegum tökum sem jafna megi við ofbeldi. Í samhengi við fyrri umfjöllun kæranda um málefni meðferðarheimilisins og vitnisburð kvenna sem þar voru vistaðar á opinberum vettvangi, sem nú séu orðnar níu talsins, um að þær hafi verið beittar ofbeldi af þáverandi forstöðumanni meðferðarheimilisins, sé afar mikilvægt að kærandi fái bréfið í hendur og geti því sannreynt hvort rétt sé að þáverandi forstjóri Barnaverndarstofu hafi verið upplýstur um mögulegt ofbeldi á meðferðarheimilinu.
Þá krefst kærandi þess einnig að fá afhent minnisblað þáverandi forstjóra Barnaverndarstofu til þáverandi félagsmálaráðherra með sömu rökum. Auk þess telur kærandi rétt að vekja athygli á að í gögnum sem kæranda voru afhent frá Barnaverndarstofu, og lúti að tölvupóstsamskiptum þáverandi forstjóra stofunnar við þáverandi aðstoðarmann ráðherra, komi m.a. fram hvatning forstjórans um að ráðherra tjái sig ekki um málið og að ráðuneytið afli ekki frekari upplýsinga um það. Velta megi vöngum um það hvort forstjórinn hafi með þessu farið út fyrir faglegt svið sitt og í því ljósi telur kærandi mikilvægt að sjá minnisblaðið. Þá er vísað til þess að Barnaverndarstofa hafi sjálf viðurkennt að eftirlit hennar með rekstri heimilisins hafi brugðist og beðið konurnar afsökunar. Ljóst sé því að efni þeirra gagna sem kærandi fari fram á að fá afhent eigi erindi við þorra almennings, í það minnsta að hluta.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda, sem er blaðamaður, til aðgangs að gögnum sem listuð voru í bréfi Barnaverndarstofu, dags. 5. mars 2021, undir töluliðum 10 og 11. Ákvörðun Barnaverndarstofu um að synja beiðni kæranda byggir á því að óheimilt sé að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum með vísan til 9. gr. upplýsingalaga.Meginreglan um rétt almennings til aðgangs að gögnum kemur fram í 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í 9. gr. upplýsingalaga er að finna takmörkun á upplýsingarétti almennings vegna einkahagsmuna. Nánar tiltekið kemur fram í 1. málslið greinarinnar að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut eigi. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga segir að í greininni megi finna nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:
„Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Að því er varðar takmörkun að aðgangi að upplýsingum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, segir í athugasemdunum:
„Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál. Aðrar upplýsingar sem geta talist viðkvæmar samkvæmt almennum viðmiðum í íslenskum rétti kunna einnig að falla undir ákvæðið þótt þær teljist ekki viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt persónuverndarlögum. Hér undir geta til að mynda fallið upplýsingar um fjármál einstaklinga og upplýsingar sem lúta beinlínis að öryggi þeirra.“
Í 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga segir að ef ákvæði 6.-10. gr. laganna um takmarkanir á upplýsingarétti eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess. Með vísan til þessa ákvæðis hefur úrskurðarnefnd margsinnis kveðið á um að stjórnvöld skuli afhenda tiltekinn hluta umbeðins gagns eða lagt fyrir stjórnvöld að strika yfir ákveðnar upplýsingar og afhenda gagn þannig.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Úrskurðarnefndin telur engum vafa undirorpið að gögnin lúti að einkamálefnum þeirra einstaklinga sem um ræðir og að um sé að ræða einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Barnaverndarstofu væri því, án samþykkis þessara sömu einstaklinga, óheimilt að afhenda gögnin um þá án þess að fella úr þeim atriði er varða einkamálefni þau sem lýst er að framan.
Það álitaefni sem liggur fyrir úrskurðarnefnd um upplýsingamál varðar því það hvort Barnaverndarstofu sé skylt að fjarlægja allar persónugreinanlegar upplýsingar úr gögnunum og afhenda þau svo kæranda. Það athugast í þessu sambandi að auk upplýsinga sem gera gögnin beinlínis persónugreinanleg, svo sem nöfn einstaklinga, geta ýmsar aðrar upplýsingar, séu þær settar í samhengi, gert óviðkomandi með beinum hætti kleift að tengja gögnin við tiltekna einstaklinga.
Í þessu tilviki innihalda umbeðin gögn að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál nær eingöngu upplýsingar sem falla undir 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Ef slíkar upplýsingar yrðu afmáðar er það mat úrskurðarnefndarinnar að kæranda yrði ekki hald í því sem eftir stæði. Sökum eðlis þeirra upplýsinga sem fram koma í gögnunum er því ekki tilefni til leggja fyrir Barnaverndarstofu að veita aðgang að hluta þeirra, þ.e. með því að afmá persónugreinanlegar upplýsingar úr umræddum gögnum. Með vísan til framangreinds er synjun Barnaverndarstofu á beiðni kæranda því staðfest.
Loks tekur úrskurðarnefndin fram að jafnvel þótt almenningur hafi hagsmuni af því að geta nálgast upplýsingar um það hvernig barnavernd í landinu fer fram, og kærandi gegni því hlutverki sem starfsmaður fjölmiðils að miðla upplýsingum um opinber málefni, hefur löggjafinn við setningu upplýsingalaga tekið skýra afstöðu til þess að hagsmunir einstaklinga, sem slíkar upplýsingar varða, af því að þær fari leynt með hliðsjón af friðhelgi einkalífs þeirra, sem varið er með 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar, vegi þyngra en hagsmunir þriðju aðila af því að kynna sér upplýsingarnar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Barnaverndarstofu, dags. 5. mars 2021, um synjun beiðni kæranda um aðgang að eftirfarandi gögnum er staðfest:• Bréf frá B til þáverandi forstjóra Barnaverndarstofu, dags. 23. ágúst 2007.
• Minnisblað til félagsmálaráðherra frá forstjóra Barnaverndarstofu, dags. 23. ágúst 2007, vegna bréfs B varðandi rekstraraðila meðferðarheimilisins Laugalandi.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir