846/2019. Úrskurður frá 15. nóvember 2019
Úrskurður
Hinn 15. nóvember 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 846/2019 í máli ÚNU 19010017.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 29. janúar 2019, kærði A, blaðamaður, ákvörðun Íslandspósts ohf. (ÍSP) um að synja honum um að aðgang að upplýsingum sem afmáðar voru úr fundargerðum stjórnar Íslandspósts frá árinu 2013 til og með 2018.Í kæru kemur fram að kærandi hafi lagt fram beiðni um fundargerðir stjórnar Íslandspósts þann 4. desember 2018 og að félagið hafi afhent þær 25. janúar 2019. Félagið hafi þó afmáð upplýsingar í fundargerðunum með vísan til trúnaðar. Kærandi telur að samræmis hafi ekki verið gætt varðandi hvaða upplýsingar voru afmáðar.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Íslandspósti með bréfi, dags. 1. febrúar 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar. Jafnframt var þess óskað að ÍSP afhenti úrskurðarnefndinni afrit af þeim gögnum sem kæran lyti að. Íslandspóstur óskaði þess að frestur til skila á umsögn yrði framlengdur til 20. febrúar og var fresturinn veittur.Í umsögn Íslandspósts, dags. 20. febrúar 2019, er þess krafist að úrskurðarnefnd um upplýsingamál staðfesti synjun félagsins enda sé um að ræða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- og samkeppnisstöðu ÍSP. Einnig sé um að ræða mikilvægar fjárhags- og viðskiptaupplýsingar sem félaginu sé hvorki heimilt né skylt að veita aðgang að, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Umsögn Íslandspósts var kynnt kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum vegna hennar. Í athugasemdum sínum, dags. 22. febrúar, dregur kærandi í efa að hluti hinna afmáðu upplýsinga falli undir 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Hann ítrekar að ekki sé innbyrðis samræmi á milli þeirra atriða sem eru afmáð í fundargerðunum og nefnir sem dæmi að misjafnt sé hvort nöfn þeirra sem taka til máls á fundunum sé afmáð eða ekki. Kærandi gerir einnig athugasemd við það að ÍSP hafi óskað eftir framlengdum fresti til þess að skila umsögn vegna kærunnar í ljósi þess að umsögnin hafi verið hálf blaðsíða að lengd.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um aðgang kæranda að upplýsingum sem afmáðar voru úr fundargerðum stjórnar Íslandspósts, frá árinu 2013 til og með 2018, sem kæranda var að öðru leyti veittur aðgangur að. Íslandspóstur er opinbert hlutafélag og fellur því undir gildissvið upplýsingalaga samkvæmt 2. mgr. 2. gr. Félagið starfar bæði á samkeppnismarkaði og á einkaréttarlegum grundvelli en það veitir alþjónustu samkvæmt lögum um póstþjónustu nr. 19/2002. Um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingunum fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en samkvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt að veita almenningi, sé þess óskað, aðgang að fyrirliggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr laganna.
Íslandspóstur heldur því fram að þær upplýsingar sem afmáðar voru úr fundargerðunum séu viðkvæmar og varði rekstrar- og samkeppnisstöðu Íslandspósts. Félaginu sé því ekki skylt að veita aðgang að upplýsingunum, sbr. 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga, en þar segir:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir að í greininni megi finna nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftirfarandi:
„Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Þá segir í athugasemdunum:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Eins og sjá má á framangreindu er 9. gr. upplýsingalaga ætlað að standa vörð um mikilvæga og viðkvæma viðskipta- og einkahagsmuni. Að því er varðar fjárhags- eða viðskiptahagsmuni lögaðila er sérstök áhersla lögð á rétt almennings til upplýsinga um ráðstöfun opinberra fjármuna. Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga verður að hafa í huga að lögin gera ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni, verði þær gerðar opinberar.
Við framkvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár og eigna.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur undir höndum afrit af fundargerðum stjórnar Íslandspósts, bæði afrit þar sem trúnaðarupplýsingar hafa verið afmáðar og afrit af fundargerðum í upprunalegri útgáfu. Nefndin hefur tekið til skoðunar þau atriði sem afmáð voru með tilliti til þess hvort þær upplýsingar sem þar koma fram verði undanþegnar upplýsingarétti almennings.
Við matið var horft til þess hvort og hversu mikið tjón gæti hlotist af opinberun upplýsinganna, þá var horft til eðlis upplýsinganna, aldurs þeirra og hvaða þýðingu þær hefðu fyrir ÍSP. Einnig hvort vægi þyngra, hagsmunir ÍSP af því að upplýsingunum yrði haldið leyndum eða hagsmunir almennings af því aðgangur yrði veittur að þeim en þar skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti upplýsingarnar lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár og eigna. Þá var horft til þess hvort upplýsingarnar vörðuðu hagsmuni þriðju aðila, sbr. 9. gr. upplýsingalaga Þar sem ÍSP er opinbert félag sem starfar að hluta á samkeppnismarkaði var einnig horft til þess hvort upplýsingarnar tengdust beint samkeppnisrekstri félagsins, sbr. 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, og hvort samkeppnislegir hagsmunir ÍSP af því að upplýsingarnar færu leynt væru það verulegir að rétt væri að þeir gengu framar rétti almennings til aðgangs að upplýsingum skv. 5. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að verndarhagsmunir 2. málsl. 9. gr. eru fyrst og fremst fjárhags- og viðskiptahagsmunir fyrirtækja og annarra lögaðila sem komið er á fót á einkaréttarlegum grunni en 4. tölul. 10. gr. verndar fjárhagslega hagsmuni fyrirtækja í opinberri eigu að því leyti sem þau eru í samkeppnisstöðu. Með hliðsjón af þessu var leyst úr því hvort mikilvægir virkir fjárhags- eða viðskiptahagsmunir annarra fyrirtækja og lögaðila en Íslandspósts stæðu í vegi fyrir því að kæranda verði veittur aðgangur að upplýsingum í fundargerðunum.
2.
Í mörgum af fundargerðum stjórnar Íslandspósts er fjallað um viðskipti eða samskipti Íslandspósts við þriðju aðila. Eins og áður segir þarf að meta í hverju tilviki fyrir sig hvort um sé að ræða upplýsingar sem undanþegnar séu upplýsingarétti almennings á grundvelli 9. gr., t.d. er yfirleitt ekki nægjanlegt að nafn fyrirtækis sé nefnt heldur þarf meira til að koma. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál varða tíu atriði, sem afmáð voru í fundargerðunum, svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmunir þriðja aðila að heimilt sé að afmá þær á grundvelli 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Þar að auki eru í einu tilviki afmáðar upplýsingar um skoðanaskipti á milli stjórnarmanna sem sanngjarnt og eðlilegt er að leynt fari, sbr. 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Aðrar afmáðar upplýsingar en þær sem fram koma á eftirfarandi lista telur úrskurðarnefndin að Íslandspósti hafi verið óheimilt að afmá á grundvelli 9. gr., ýmist vegna þess að upplýsingarnar eru alfarið almenns eðlis eða of gamlar til þess að afhending þeirra hafi raunveruleg áhrif á viðskiptahagsmuni þriðja aðila.
Í töflu þessari má finna þau atriði sem úrskurðarnefnd telur heimilt að afmá úr fundargerðunum á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga, þ.e. númer þeirra fundargerða þar sem upplýsingarnar koma fram, undir hvaða tölulið í fundargerðinni upplýsingarnar eru, hvert efni þeirra er og athugasemdir þar sem við á.
| Nr. fundar | Tölul. | Efni | Athugasemd |
| 10/2013 | 5.1 | Kaup Samskipta á Zenter | |
| 12/2013 | 9.2 | Umboð vegna hluthafafunda | 9. gr. upplýsingalaga á eingöngu við um 2. efnisgrein |
| 9/2016 |
7.3 | Western Union |
|
| 6/2017 | 7 | Western Union | |
| 9/2013 | 6 | Mappan | 9. gr. upplýsingalaga á eingöngu við um 3. efnisgrein |
| 5/2016 | 4 | Útkeyrsludeild | |
| 9/2017 | 12.2 | Rekstur Samskipta | |
| 9/2017 | 11 | Umsögn ÍSP um drög að frumvarpi til póstlaga | |
| 10/2017 | 6 | Rekstur Samskipta |
3.
Við úrlausn málsins hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig litið til 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum ef mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um viðskipti stofnana og fyrirtækja í eigu ríkis eða sveitarfélaga að því leyti sem þau eru í samkeppni við aðra. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir eftirfarandi:„Markmiðið með þessu frumvarpi er m.a. að gefa almenningi og fjölmiðlum tækifæri á að fá vitneskju um það hvernig opinberum fjármunum er varið. Óheftur réttur til upplýsinga getur á hinn bóginn skaðað samkeppnis- og rekstrarstöðu opinberra stofnana og fyrirtækja í þeim tilvikum þegar hið opinbera þarf að keppa á markaði við einkaaðila sem ekki eru skyldugir til að gefa upplýsingar um stöðu sína. Af þessum sökum er lagt til að takmarkaður verði aðgangur að upplýsingum um viðskipti hins opinbera þegar svona háttar til. Meginsjónarmiðið að baki þessu ákvæði er að opinber aðili eigi að standa jafnfætis öðrum samkeppnisaðilum í viðskiptum, hvorki betur né verr. Athuga verður þó í þessu sambandi að í sumum tilvikum eru fyrir hendi skýrar reglur um skyldu stjórnvalda til þess að veita upplýsingar í tengslum við viðskipti, sbr. lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða. Ákvæðið er sem fyrr segir einskorðað við þá stöðu þegar opinberir aðilar eru í samkeppni við aðra aðila. Ákvæðinu verður því ekki beitt þegar hið opinbera starfar í skjóli einkaréttar eða ef opinber aðili er einn um rekstur þótt einkaréttar njóti ekki við.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur talið að til þess að stjórnvöld geti byggt takmörkun á aðgangsrétti á 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga þurfi a.m.k. þremur skilyrðum að vera fullnægt. Í fyrsta lagi skal starfsemi þess aðila sem upplýsingabeiðni beinist að, eða upplýsingar tengjast að öðru leyti, í heild eða að hluta, vera í samkeppni við aðra aðila. Í öðru lagi þurfa þær upplýsingar sem beðið er um að tengjast þeirri starfsemi viðkomandi aðila sem telst til samkeppnisrekstrar hans. Í þriðja lagi að sú afstaða hafi verið tekin á grundvelli ígrundaðs mats á því að þeir samkeppnishagsmunir hinnar opinberu stofnunar eða fyrirtækis sem um ræðir séu það verulegir að réttlætanlegt sé að þeir gangi framar hagsmunum og rétti almennings skv. 5. gr. upplýsingalaga til aðgangs að umbeðnum upplýsingum. Um þetta má m.a. vísa til úrskurðar nr. 764/2018 frá 7. desember 2018 auk úrskurða í málum nr. A-492/2013, nr. A-344/2010, A-378/2011 og A-379/2011. Aðstaða stjórnvalds sem byggir á undanþágu 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga er að þessu leyti ólík stöðu þeirra lögaðila sem njóta undanþágu frá upplýsingalögum á grundvelli 3. mgr. 2. gr. laganna vegna samkeppnisrekstrar. Þeir lögaðilar sem falla undir 3. mgr. 2. gr. þurfa ekki að sýna fram á tengsl umbeðinna gagna við samkeppnishagsmuni heldur eru þeir að öllu leyti færðir undan gildissviði upplýsingalaga. Undanþága 4. tölul. 10. gr., sem hér er byggt á, lýtur hins vegar aðeins að þeim gögnum í fórum stjórnvalds sem tengist þeim samkeppnisrekstri sem um ræðir.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið þær upplýsingar sem afmáðar voru úr fundargerðunum með tilliti til þess hvort heimilt sé að undanþiggja þær með vísan til 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
Í langflestum fundargerðanna er dagskrárliður undir heitinu „rekstraryfirlit“ þar sem stjórnin er upplýst um það hversu vel rekstraráætlanir undanfarandi mánaðar eða mánaða hafi staðist. Félagið afmáði þessar upplýsingar í öllum tilfellum áður en það veitti kæranda afrit af fundargerðunum. Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að þessar upplýsingar geti ekki fallið undir undanþáguákvæði 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Horfir nefndin í því sambandi einkum til aldurs upplýsinganna og þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um rekstur félagsins í útgefum ársreikningum.
Ákveðins ósamræmis gætir í útstrikunum Íslandspósts, í nokkrum tilvikum höfðu fullkomlega sambærilegar upplýsingar í fundargerðunum ýmist verið birtar eða afmáðar, án þess að fram kæmi nokkur rökstuðningur fyrir misræminu. Þetta á til að mynda við um umfjöllun um rekstur dótturfélaga Íslandspósts en í fundargerð nr. 2/2013, undir tölulið 5, eru birtar upplýsingar um afkomu félaga í eigu Íslandspósts árið 2012. Víða annars staðar eru slíkar upplýsingar afmáðar, t.d. í fundargerðum nr. 1/2014 og 10/2014. Í slíkum tilvikum getur úrskurðarnefndin ekki fallist á að heimilt sé að afmá upplýsingarnar úr fundargerðunum.
Í nokkrum fundargerðum er að finna umfjöllun um mál sem voru til meðferðar hjá Samkeppniseftirlitinu. Í flestum tilvikum er um að ræða almenna umfjöllun um mál sem þegar er lokið en í einu tilviki er um nánari og viðkvæmari umfjöllun að ræða. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur slíka umfjöllun heyra undir undanþáguákvæði 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin fellst á að birting eftirfarandi upplýsinga geti skaðað samkeppnisstöðu Íslandspósts. Því sé heimilt að afmá þau úr fundargerðunum á grundvelli 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.
| Nr. fundar | Tölul. | Efni | Athugasemd |
| 1/2014 | 12.1 | Samningur við iKort | |
| 6/2014 | 4 | Mál til umfjöllunar hjá SEL | |
| 4/2016 | 3 | Markaðsmál | |
| 9/2016 | 2 | Óðinn verkefni | |
| 7/2017 | 4 | Afhending á höfuðborgarsvæði | |
| 8/2017 | 8.1 | Samstarf um magnflutninga frá Kína | |
| 13/2017 | 10.1 | Yfirtaka FedEx á TNT | |
| 13/2018 | 6 | Fjárhagsáætlun 2019 | 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga á eingöngu við um 3. efnisgrein. |
| 9/2013 | 6 | Mappan | 4. tölul. 10. gr. upplýsingalaga á eingöngu við um 4. efnisgrein. |
| 5/2016 | 4 | Útkeyrsludeild |
4.
Að lokum kom til skoðunar hvort upplýsingar í fundargerðum Íslandspósts vörðuðu málefni starfsmanna. Í 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga er að finna afmörkun á þeim upplýsingum sem skylt er að veita um málefni starfsmanna lögaðila sem falla undir gildissvið upplýsingalaga. Þar segir að aðilum sé aðeins skylt að veita upplýsingar um nöfn starfsmanna og starfssvið þeirra, sem og launakjör æðstu stjórnenda og menntun þeirra.Í fundargerð nr. 9/2015, undir tölulið 11.2, var afmáð umfjöllun um þjófnað á starfsstöð Íslandspósts. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál koma þar fram upplýsingar sem varða málefni starfsmanna Íslandspósts og heimilt er að halda leyndum á grundvelli 7. gr. Það á þó eingöngu við um þær upplýsingar sem snúa að starfsmönnum og staðsetningu starfsstöðvarinnar en ekki annað sem fram kemur í umfjölluninni.
Úrskurðarorð:
Staðfest er synjun Íslandspósts ohf., dags. 25. janúar 2019, á beiðni kæranda, A, að því er varðar eftirfarandi átján atriði:
| Nr. fundar | Tölul. | Efni | |
| 1 | 9/2013 | 6 | Mappan (eingöngu 3. og 4. efnisgrein) |
| 2 | 10/2013 | 5.1 | Kaup Samskipta á Zenter |
| 3 | 12/2013 | 9.2 | Umboð vegna hluthafafunda í ePósti og Samskiptum (eingöngu 2. efnisgrein) |
| 4 | 1/2014 | 12.1 | Samningur við iKort |
| 5 | 6/2014 | 4 | Mál til umfjöllunar hjá SEL |
| 6 | 9/2015 | 11.2 | Þjófnaður (eingöngu upplýsingar um starfsstöð og starfsmenn) |
| 7 | 4/2016 | 3 | Markaðsmál |
| 8 | 5/2016 | 4 | Útkeyrsludeild |
| 9 | 9/2016 | 2 | Óðinn verkefni |
| 10 | 9/2016 | 7.3 | Western Union |
| 11 | 6/2017 | 7 | Western Union |
| 12 | 7/2017 | 4 | Afhending á höfuðborgarsvæði |
| 13 | 8/2017 | 8.1 | Samstarf um magnflutninga frá Kína |
| 14 | 9/2017 | 12.2 | Rekstur Samskipta |
| 15 | 9/2017 | 11 | Umsögn ÍSP um drög að frumvarpi til póstlaga |
| 16 | 10/2017 | 6 | Rekstur Samskipta |
| 17 | 13/2017 | 10.1 | Yfirtaka FedEx á TNT |
| 18 | 13/2018 | 6 | Fjárhagsáætlun 2019 (eingöngu 3. efnisgrein) |
Að öðru leyti er ákvörðun Íslandspósts ohf. felld úr gildi og lagt fyrir félagið að veita kæranda aðgang að þeim upplýsingum sem fram koma í fundargerðum stjórnar Íslandspósts frá árinu 2013 til og með 2018.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson