Mál nr. 144/2013
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 16. desember 2014 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 144/2013.
1. Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 9. september 2013, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að Vinnumálastofnun hefði fjallað um rétt hans til biðstyrks á grundvelli reglugerðar nr. 47/2013, um styrki úr Atvinnuleysistryggingasjóði á árinu 2013 til atvinnuleitenda sem eru þátttakendur í verkefninu „Liðsstyrkur“. Sökum þess að hann hafi ekki talist í virkri atvinnuleit hafi réttur hans til greiðslu biðstyrks verið felldur niður frá og með 1. apríl 2013. Ákvörðunin var tekin á grundvelli 2. gr. reglugerðar nr. 47/2013. Kærandi hafi fengið ofgreiddan biðstyrk á tímabilinu 1. janúar 2013 til 31. mars 2013 samtals með 15% álagi 359.227 kr. sem honum beri að endurgreiða samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi vildi ekki una ákvörðun Vinnumálastofnunar og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 8. desember 2013. Hann krefst þess að fjárkröfur Vinnumálastofnunar á hendur honum verði afturkallaðar og stofnuninni verði gert að bæta honum þær greiðslur vegna biðstyrks sem hann hafi átt ógreiddar. Vinnumálastofnun telur að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Kærandi sótti síðast um atvinnuleysisbætur 6. júlí 2011. Í desember 2012 hafði hann fullnýtt þriggja ára bótatímabil sitt. Hann hóf að þiggja greiðslur biðstyrks 1. janúar 2013 á grundvelli reglugerðar nr. 147/2013 um styrki úr Atvinnuleysistryggingasjóði á árinu 2013 til atvinnuleitenda sem eru þátttakendur í verkefninu ,,Liðsstyrkur“.
Við samkeyrslu atvinnuleysisskrár við nemendaskrár viðurkenndra menntastofnana og skóla á háskólastigi kom í ljós að kærandi var skráður í nám á vorönn 2013 án þess að fyrir lægju upplýsingar um það hjá Vinnumálastofnun. Kærandi var skráður í 22 ECTS eininga nám við Háskóla Íslands. Honum var sent bréf varðandi þetta 26. mars 2013 og óskað eftir því að hann hefði samband við ráðgjafa stofnunarinnar. Ekkert heyrðist frá kæranda og var í kjölfarið tekin ákvörðun 30. maí 2013 um að synja kæranda um biðstyrk auk þess sem honum var gert að endurgreiða Vinnumálastofnun ofgreiddan biðstyrk með 15% álagi, samtals að fjárhæð 359.227 kr.
Í kjölfar skýringa kæranda sem bárust með bréfi 20. júní 2013 var málið tekið fyrir að nýju í samræmi við 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þann 10. júlí 2013 og var fyrri ákvörðun staðfest. Kærandi óskaði rökstuðnings og var í kjölfarið ákveðið að taka málið fyrir að nýju. Með bréfi dags. 8. ágúst 2013 var kæranda veittur frestur til þess að koma að frekari andmælum eða skýringum á því hvers vegna hann hafi ekki tilkynnt um námsþátttöku sína til Vinnumálastofnunar. Frekari skýringar bárust frá kæranda 26. ágúst 2013. Þar greindi kærandi frá því að hann hefði talið að Vinnumálastofnun hefði átt að tilkynna sér skriflega um það ef einhverjar reglur ættu að gilda um atvinnuleitanda sem fær greiddan biðstyrk aðrar en þær sem tilteknar séu á vefsíðunni liðsstyrkur.is sem hann hafi fylgt í góðri trú. Þá greindi hann frá því að hann hafi aðeins lokið 10 ECTS einingum í frönsku á vorönn 2013.
Hin kærða ákvörðun var síðan tekin á fundi Vinnumálastofnunar 9. september 2013 eins og rakið hefur verið. Beiðni um rökstuðning barst frá kæranda 12. september 2013 og var hann birtur kæranda með bréfi 24. september 2013.
Af hálfu kæranda kemur fram í kæru, 8. desember 2013, að hann krefst þess að fjárkröfur Vinnumálastofnunar á hendur honum verði afturkallaðar og stofnuninni einnig gert að bæta honum þær greiðslur vegna biðstyrks sem hann hafi átt eftir að fá. Einnig krefst hann þess að Vinnumálastofnun bæti honum það áætlaða fjártjón sem hafi hlotist af því að hann hafi ekki fengið atvinnutilboð í gegnum verkefnið liðsstyrkur.is en þar sé sagt að allir atvinnuleitendur sem skrái sig í verkefnið muni fá tilboð um starf. Þetta loforð hafi ekki verið uppfyllt og Vinnumálastofnun hafi tekið hann af skrá úr liðsstyrk án hans vitundar 30. maí 2013. Það geti ekki talist tilgangur Vinnumálastofnunar að refsa fólki með fésektum og gera það óvirkt í atvinnuleit og telji hann sig því eiga bótarétt.
Kærandi kveðst hafa verið virkur í atvinnuleit á almennum vinnumarkaði, farið í öll viðtöl og svarað fyrirspurnum bæði í gegnum liðsstyrk, Reykjavíkurborg og eins á almennum vinnumarkaði. Kærandi segir að sér hafi þótt eðlilegt að vera sjálfur virkur og sækja námskeið í Háskóla Íslands enda hafi hann ekki verið bundinn af neinu öðru en reglum um liðsstyrk. Hann hafi lesið vel allar reglur um liðsstyrk og hafi talið sig vera í góðri trú að halda sér virkum enda hafi Vinnumálastofnun sagt að réttindi hans væru liðin frá áramótum 2012/2013. Hann hafi talið nauðsynlegt og uppbyggjandi andlega að vera virkur á meðan atvinnutilboð hefði ekki borist og hafi hann haldið sig innan þeirra reglna sem verkefnið liðsstyrkur hafi gert til hans. Hann hafi stundað takmarkað nám á meðan hann hafi beðið eftir atvinnutilboði. Hann hafi verið skráður í 22 einingar á einhverjum tímapunkti og hafi hann fækkað skráðum einingum síðar á önninni og hafi hann lokið sama einingafjölda í frönsku og hann hafi gert þegar námssamningur hafi verið í boði hjá Vinnumálastofnun eða 10 ECTS einingum. Hann hafi talað við ráðgjafa og sagt honum frá náminu. Hafi hann engar athugasemdir gert en sagt sér að skrá sig úr því þegar hann fengi atvinnutilboð úr liðsstyrk. Hann hafi því verið í námi á allt öðrum forsendum en þeir sem fái lán hjá LÍN. Atvinnutilboð hafi ekki enn borist. Vinnumálastofnun hafi ekki boðið upp á nein virkniúrræði fyrir hann sem hafi verið búinn að vera án vinnu í 18 mánuði samfleytt. Það að vera skráður í fleiri einingar gefi möguleika á að fá aðgang að öðru námsefni, mastersnám með vinnu heilli hann til þess að auka möguleika sína til atvinnu, skráning í nám sé það sama og skráning í próf í Háskóla Íslands. Það sé fráleitt að halda því fram að hann hefði verið í námi á öðrum forsendum en virkni, hann sé búinn með tvær háskólagráður og sárvanti vinnu til að greiða námslán, framfærslu, húsnæði og til þess að lifa eðlilegu lífi.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 5. febrúar 2014, bendir stofnunin á að með reglugerð nr. 47/2013 um styrki úr Atvinnuleysistryggingasjóði á árinu 2013 til atvinnuleitenda sem séu þátttakendur í verkefninu ,,Liðsstyrkur“ hafi Vinnumálastofnun veitt heimild til að greiða atvinnuleitendum svokallaðan biðstyrk þó svo að þeir hefðu klárað rétt sinn til atvinnuleysistrygginga. Tilgangur reglugerðarinnar sé að tryggja atvinnuleitendum tímabundna fjárhagsaðstoð þar til þeim sé boðið starfstengt vinnumarkaðsúrræði eða atvinnutengd starfsendurhæfing. Viðkomandi atvinnuleitandi þurfi því að vera þátttakandi í verkefninu Liðsstyrkur og vera reiðubúinn að taka tilboði um vinnumarkaðsúrræði. Samhliða heimild til greiðslu styrks hafi verið farið í umfangsmikið átak til að auðvelda atvinnurekendum að ráða til sín atvinnuleitendur sem hefðu verið atvinnulausir lengi.
Þegar bótaréttur kæranda hafi liðið undir lok 31. desemeber 2012 hafi hann fengið greiddan biðstyrk frá 1. janúar 2013. Af gögnum máls þessa megi ráða að kærandi hafi verið skráður í 22 ECTS eininga nám á vorönn 2013. Hafi ákvörðun stofnunarinnar um stöðvun greiðslna biðstyrks verið tekin á grundvelli 2. gr. reglugerðar 47/2013, en þar sé kveðið á um skilyrði sem atvinnuleitandi þarf að uppfylla til að hann eigi rétt á greiðslu biðstyrks. Í e-lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar segi orðrétt:
Viðkomandi atvinnuleitandi hafi verið í atvinnuleit á því tímabili sem hann hefur fengið greiddan styrk á grundvelli reglugerðar þessarar í samræmi við ákvæði laga um atvinnuleysistryggingar, þar með talið staðfest atvinnuleit sína í hverjum mánuði með sama hætti og meðan hann taldist tryggður innan atvinnuleysistryggingakerfisins.
Af þessu ákvæði leiði að það sé eitt skilyrða fyrir greiðslu styrks að atvinnuleitandi sé í atvinnuleit í samræmi við ákvæði laga um atvinnuleysistryggingar. Af lögum um atvinnuleysistryggingar leiði að meginreglan sé sú að námsmenn eigi ekki rétt á atvinnuleysisbótum samhliða námi, skv. 52. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Námsmenn geti því ekki talist vera í atvinnuleit samkvæmt lögunum. Að því er varði háskólanám þá sé þó að finna undanþágur vegna náms sem sé allt að 10 ECTS einingum annars vegar og náms sem nemi allt að 20 ECTS einingum hins vegar, skv. 2. og 3. mgr. 52. gr. laganna. Atvinnuleysistryggingasjóði sé ekki ætlað að hlaupa undir bagga með atvinnuleitendum sem séu í lánshæfu námi, enda megi ætla að atvinnuleitandi geti leitað til Lánasjóðs íslenskra námsmanna á sama hátt og aðrir námsmenn í lánshæfu námi.
Fyrir liggi að kærandi hafi verið skráður í 22 ECTS eininga nám í Háskóla Íslands á vorönn 2013. Það sé mat Vinnumálastofnunar að með vísan til e-liðar 2. gr. reglugerðar nr. 47/2013 hafi hann ekki uppfyllt skilyrði fyrir greiðslu biðstyrks. Það sé enn fremur mat stofnunarinnar að ekki standi heimild eða rök til þess að atvinnuleitandi sem fái greitt úr Atvinnuleysistryggingasjóði umfram hámarkslengd bótatímabils skuli eiga betri rétt en sá sem hafi þegið slíkar greiðslur í skemmri tíma.
Umræddur biðstyrkur sé ætlaður sem síðasta tilraun til aðstoðar við atvinnuleitendur sem hafi fullnýtt rétt sinn til atvinnuleysistrygginga. Verði því að gera þá kröfu til þeirra sem fái greiddan styrk á grundvelli reglugerðarinnar að viðkomandi sé virkur í atvinnuleit og tilbúinn til að taka þeim störfum sem honum standa til boða. Sá sem er skráður í nám geti ekki talist vera í virkri atvinnuleit.
Það hafi verið niðurstaða Vinnumálastofnunar að fella niður rétt kæranda til biðstyrks á grundvelli 2. gr. reglugerðar nr. 47/2013. Þá sé það mat stofnunarinnar að sú staðfesting sem kærandi hafi lagt fram á námi sínu við Háskóla íslands, dags. 26. ágúst 2013, um að hann hafi lokið 10 ECTS einingum á vormisseri 2013 geti ekki haft áhrif á niðurstöðu stofnunarinnar í málinu þar sem fyrir liggi að kærandi hafi verið skráður í 22 ECTS eininga nám við Háskóla Íslands á þeim tíma.
Vinnumálastofnun taldi einnig að kærandi skyldi endurgreiða þær biðstyrksgreiðslur sem hann hafði þegið á tímabilinu 1. janúar til 30. mars 2013 samtals að fjárhæð 359.227 kr. að meðtöldu 15% álagi samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 11. febrúar 2014, gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 28. febrúar 2014. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi B hrl., dags. 6. mars 2014. Þar segir m.a. að kærandi mótmæli því að sú staðreynd að hann hafi á tilteknum tímapunkti verið skráður í námsskeið sem hafi svarað til ákveðins fjölda ECTS eininga leiði án frekari rannsóknar og rökstuðnings til þess að hann uppfyllti ekki skilyrði e-liðar 2. gr. reglugerðar nr. 47/2013. Hvorki sú reglugerð né lög um atvinnuleysistryggingar stæðu því í vegi að hann að eigin frumkvæði héldi sér virkum og færum starfskrafti á meðan hann biði atvinnutilboðs, svo lengi sem hann fullnægði kröfum verkefnisins og sinnti skyldum því samfara. Kærandi bendir einnig á að hann hafi verið virkur í atvinnuleit og hann lagði fram afrit af mörgum tölvupóstum frá tímabilinu 1. janúar til 31. mars 2013 sem bera með sér umsóknir hans um störf en þar sé alls um að ræða 23 starfsumsóknir og sú talning sé ekki tæmandi. Kærandi telur að þar sem Vinnumálastofnun hafi ekki kallað eftir gögnum varðandi þetta hafi málið ekki verið upplýst með fullnægjandi hætti skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærandi telur að sú afstaða Vinnumálastofnunar að sá sem fái greiddan styrk úr Atvinnuleysistryggingasjóði geti ekki átt betri rétt en sá sem þiggi bótagreiðslur samræmist ekki lögum. Kærandi hafi lokið rétti til atvinnuleysisbóta á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar og honum verið tilkynnt að honum standi ekki lengur til boða úrræði sem tryggðir njóti samkvæmt lögunum, þar á meðal gerð námssamninga samkvæmt 52. gr. laganna. Biðstyrkur á grundvelli reglugerðar nr. 47/2013 hafi falið í sér sérstakan tímabundinn fjárstyrk til þeirra atvinnuleitenda sem ekki áttu lengur rétt til atvinnuleysisbóta, uns þeir fengju vinnumarkaðsúrræði í gegnum Liðsstyrk. Ólíkar reglur gildi um rétt til biðstyrks samkvæmt reglugerð nr. 47/2013 annars vegar og rétt til atvinnuleysisbóta hins vegar. Þótt ákvæði 52. gr. laga um atvinnuleysistryggingar gildi um þá sem njóti atvinnuleysisbóta verði þeirri reglu sem felist í ákvæðinu ekki beitt með íþyngjandi hætti um þá sem njóti biðstyrks samkvæmt XI. bráðabirgðaákvæði laganna og reglugerð nr. 47/2013. Bent er á að Vinnumálastofnun hafi ekki talið sér heimilt að gera námssamninga við þá sem njóti biðstyrks og því ekki tali ákvæðið gilda um biðstyrkshafa. Þá sé ljóst aö önnur ákvæði laga um atvinnuleysistryggingar, hvort heldur þau séu íþyngjandi eða ívilnandi gildi ekki um þá sem njóti umrædds biðstyrks án þess að um það sé kveðið í reglugerð nr. 47/2013. Það sé því ljóst að ákvörðun Vinnumálastofnunar skorti stoð í lögum.
Kærandi telur enn fremur að alvarlegustu afleiðingarnar af hinni kærðu ákvörðun hafi hins vegar verið þær að Vinnumálastofnun hafi skráð hann úr verkefninu Liðsstyrkur og með því komið í veg fyrir að hann fengi atvinnutilboð, en samkvæmt upplýsingum á heimasíðu verkefnisins skyldu allir atvinnuleitendur sem skráðir hafi verið í átakið fá tilboð um starf. Kærandi hafi því hvorki verið boðið starf né hann boðaður í frekari viðtöl. Bent er á að í tölvupósti Vinnumálastofnunar til kæranda, 23. ágúst 2013, komi fram að hann hafi verið afskráður úr Liðsstyrk í byrjun júní eftir að hafa ekki brugðist við bréfi frá 25. mars. Tekið er fram að réttur til starfstengds vinnumarkaðsúrræðis í gegnum verkefnið Liðsstyrk, sbr. reglugerð nr. 12/2009 um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki, sbr. reglugerð nr. 48/2013, sé óháður því hvort viðkomandi njóti biðstyrks á grundvelli reglugerðar nr. 47/2013. Ekki fáist séð að heimilt hafi verið eða nauðsynlegt að koma i veg fyrir að kæranda yrði boðin atvinna í gegnum Liðsstyrk samhliða því að réttur hans til biðstyrks hafi verið felldur niður. Ákvörðun Vinnumálastofnunar hafi því gengið lengra en nauðsyn hafi borið til, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Því er einnig mótmælt að kærandi hafi ekki brugðist við bréfi stofnunarinnar 25. mars 2013, sbr. m.a. það sem fram komi í tölvupósti hans til C, starfsmanns Vinnumálastofnunar, dags. 4. apríl 2013.
Verði ekki fallist á framangreint byggir kærandi á því að hann verði hvorki krafinn um endurgreiðslu biðstyrks né um álag þar sem lagastoð skorti fyrir slíkri ákvörðun. Í hinni kærðu ákvörðun sé krafa Vinnumálastofnunar um endurgreiðslu biðstyrks reist á 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysisbætur. Í ákvæðinu sé kveðið á um það að hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. laganna en hann hafi átt rétt á beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd hafi verið að viðbættu álagi. Hið sama gildi um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hafi fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Heimild Vinnumálastofnunar sé því bundin við ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Greiðslur þær sem Vinnumálastofnun krefji kæranda um teljist ekki til atvinnuleysisbóta samkvæmt lögunum. Í lögum um atvinnuleysistryggingar sé skýrlega skilið á milli atvinnuleysisbóta sbr. III.-X. kafla laganna annars vegar og hins vegar styrkja samkvæmt 62.-63. gr. og ákvæði XI. til bráðabirgða í lögunum. Sá sem njóti styrks samkvæmt reglugerð nr. 47/2013 teljist þannig ekki tryggður innan atvinnuleysistryggingakerfisins, sbr. jafnframt 2. málsl. e-liðar 2. gr. reglugerðarinnar. Krafa um endurgreiðslu verði því ekki reist á ákvæði 2. mgr. 39. gr. laganna.
2. Niðurstaða
Ágreiningur máls þessa er tvíþættur, annars vegar lýtur hann að því hvort rétt hafi verið af hálfu Vinnumálastofnunar stöðva greiðslu biðstyrks til kæranda og hins vegar varðar hann það álitaefni hvort Vinnumálastofnun hafi verið rétt að krefja kæranda um endurgreiðslu biðstyrks, samtals að fjárhæð 359.227 kr. Við úrlausn þessara tveggja ágreiningsefna verður til þess að líta að kærandi fullnýtti rétt til greiðslu atvinnuleysistrygginga í árslok 2012 og á tímabilinu 1. janúar 2013 til og með 31. mars 2013 þáði kærandi greiðslu biðstyrks frá Vinnumálastofnun á sama tíma og hann var skráður í 22 ECTS eininga nám við Háskóla Íslands. Kröfur kæranda fyrir nefndinni byggja aðallega á því að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og hann eigi rétt á greiðslu biðstyrks í sex mánuði og til vara að endurgreiðslukrafa Vinnumálastofnunar að fjárhæð 359.227 kr. verði felld úr gildi. Vinnumálastofnun telur að staðfesta eigi hina kærðu ákvörðun.
Í þessu máli liggur fyrir að lög um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006, með síðari breytingum, hafa byggt á því að atvinnuleitandi geti aldrei fengið greiddar atvinnuleysistryggingar í lengri tíma en 36 mánuði innan hvers bótatímabils, sbr. meginreglu þá sem finna má í 1. mgr. 29. gr. laganna. Meðal annars í því skyni að draga úr áhrifum þeim sem beiting þessarar meginreglu hefur á réttarstöðu atvinnuleitanda var frumvarp flutt af þáverandi velferðarráðherra sem var útbýtt á Alþingi 11. desember 2012. Frumvarp þetta, með áorðnum breytingum, var samþykkt ellefu dögum síðar og varð að lögum nr. 142/2012, um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar og lögum um greiðslur Atvinnuleysistryggingasjóðs vegna fiskvinnslufólks. Lögin voru birt 28. desember 2012 og tóku gildi 1. janúar 2013.
Af efni áðurnefndra laga nr. 142/2012 má ráða að ekki hafi staðið vilji til þess að lengja hið 36 mánaða bótatímabil, hvorki tímabundið né til lengri tíma. Þessi í stað var til þess ráðs gripið að setja sértækar reglur um biðstyrki og sem skyldu gilda almanaksárið 2013. Þetta stefnumið var útfært með setningu a–liðar 17. gr. laga nr. 142/2012, sbr. svohljóðandi ákvæði XI til bráðabirgða við lög um atvinnuleysistryggingar:
„Sá sem hefur verið tryggður innan atvinnuleysistryggingakerfisins og hefur fengið greiddar atvinnuleysisbætur í samtals 36 mánuði eða lengur en þó skemur en 42 mánuði á árinu 2013 getur átt rétt á sérstökum styrk sem nemur fyrri rétti hlutaðeigandi innan atvinnuleysistryggingakerfisins í allt að sex mánuði til viðbótar en þó aldrei til lengri tíma en að því tímamarki að viðkomandi býðst starfstengt vinnumarkaðsúrræði eða úrræði á sviði atvinnutengdrar starfsendurhæfingar. Samanlagður tími þar sem viðkomandi hefur annars vegar fengið greiddar atvinnuleysisbætur samkvæmt ákvæðum laga þessara og hins vegar styrk samkvæmt ákvæði þessu getur þó aldrei orðið lengri en samtals 42 mánuðir.
Þegar atvinnuleitanda býðst úrræði, sbr. 1. mgr., fellur niður réttur hlutaðeigandi til styrks skv. 1. mgr.
Ákvæði þetta gildir til 31. desember 2013.“
Eins og ráða má af þessu lagákvæði lutu skilyrði að greiðslu biðstyrks að tilteknum aðstæðum atvinnuleitanda, svo sem er nánar rakið í 1. mgr. ákvæðisins. Fyrirkomulagið sem leiddi af lagaákvæði þessu rann sitt skeið á enda í árslok 2013.
Þótt engin sérstök tilvísun væri í áðurröktu lagaákvæði um að stjórnvöldum væri heimilt að setja nánari reglur um greiðslu biðstyrks var eigi að síður sett reglugerð um efnið, sbr. reglugerð nr. 47/2013 um styrki úr Atvinnuleysistryggingasjóði á árinu 2013 til atvinnuleitenda sem eru þátttakendur í verkefninu „Liðsstyrkur“. Fram kemur í 6. gr. téðrar reglugerðar að hún sé sett með heimild í 64. gr. laga um atvinnuleysistryggingar „sem og ákvæði til bráðabirgða í lögum um atvinnuleysistryggingar, sbr. einnig a–lið 17. gr. laga nr. 142/2012, um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar og lögum um greiðslur Atvinnuleysistryggingasjóðs vegna fiskvinnslufólks“. Tilvísun reglugerðarákvæðisins í áðurrakinn a–lið 17. gr. laga nr. 142/2012, sbr. ákvæði XI til bráðabirgða við lög um atvinnuleysistryggingar, stenst ekki enda engin heimild veitt í því ákvæði fyrir stjórnvöld til að setja nánari reglur um greiðslu biðstyrkja. Engin önnur bráðabirgðaákvæði í lögum um atvinnuleysistryggingar veita stjórnvöldum heimild til að setja reglur um biðstyrki enda er eina lagaákvæðið sem hefur gilt um biðstyrki verið títtnefndur a–liður 17. gr. laga nr. 142/2012, sbr. ákvæði XI til bráðabirgða við lög um atvinnuleysistryggingar. Af þessu leiðir að ákvæði áðurrakinnar reglugerðar nr. 47/2013 geta ekki átt lagastoð í bráðabirgðaákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar.
Þessi niðurstaða um merkingu bráðabirgðaákvæða laga um atvinnuleysistryggingar hefur í för með sér að eingöngu 64. gr. laga um atvinnuleysistryggingar getur veitt ákvæðum áðurnefndrar reglugerðar nr. 47/2013 fullnægjandi lagastoð en ákvæðið veitir ráðherra heimild til að setja reglugerð um nánari framkvæmd laga um atvinnuleysistryggingar, enda hafi hann fengið umsögn stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs um fyrirhugaða reglusetningu. Af þessu lagaákvæði leiðir að reglugerð hafi eingöngu gildi að lögum ef stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi veitt umsögn um fyrirhugaða reglusetningu. Í þessu sambandi ber að hafa hugfast að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs er skipuð níu mönnum, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Ýmsir hagsmunaaðilar tilnefna samtals átta menn í stjórnina en ráðherra skipar einn stjórnarmann án tilnefningar og skal sá vera formaður stjórnar sjóðsins. Af ákvæðum laganna verður vart önnur ályktun dregin en sú að stjórn sjóðsins sé sjálfstæð í störfum sínum og hafi ýmsum skyldum að gegna, m.a. að veita formlega umsögn um reglugerðir sem fyrirhugað er að setja á grundvelli 64. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Þar sem ekki lá fyrir í gögnum málsins hvort stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi veitt umsögn um áðurnefnda reglugerð nr. 47/2013, beindi úrskurðarnefndin fyrirspurn til Vinnumálastofnunar þess efnis hinn 28. október síðastliðinn. Svar stofnunarinnar barst samdægurs í tölvupósti. Af því svari verður ekki annað ráðið en að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs veiti ekki umsögn um einstakar reglugerðir eða reglugerðarbreytingar. Samkvæmt svarinu hefur sú hefð skapast að stjórnin veitti ekki umsagnir um drög að reglugerðum „vegna þess að allir þeir sem sitja í stjórn sjóðsins eru fulltrúar samtaka... sem fá allar gerðir sjálfstætt til umsagnar. Því hefur ekki verið talin þörf á að fá umsögn stjórnarinnar þar sem aðilarnir gefa umsögn hver í sínu lagi til ráðuneytisins í hverju tilviki fyrir sig“. Með vísan til þessara ummæla verður talið að ákvæði reglugerðar nr. 47/2013 geti ekki haft gildi, svo íþyngjandi sé fyrir borgarann, enda var reglugerðin ekki sett í kjölfar þess að umsögn stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs lægi fyrir.
Í þessu máli ber úrskurðarnefndinni að endurskoða ákvörðun Vinnumálastofnunar sem er íþyngjandi í garð kæranda. Sú ákvörðun er reist á ákvæðum áðurnefndrar reglugerðar nr. 47/2013. Ákvæði þeirrar reglugerðar hafa ekki fullnægjandi lagastoð, m.a. vegna þess að ekki liggur fyrir í máli þessu að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hafi veitt umsögn um reglugerðina áður en hún tók gildi. Af þessu leiðir að við úrlausn málsins verður eingöngu að beita a–lið 17. gr. laga nr. 142/2012, sbr. ákvæði XI til bráðabirgða við lög um atvinnuleysistryggingar.
Eins og rakið hefur verið mælir 1. mgr. þessa lagaákvæðis fyrir um að sá sem hefur verið tryggður innan atvinnuleysistryggingakerfisins og hefur fengið greiddar atvinnuleysisbætur í samtals 36 mánuði eða lengur en þó skemur en 42 mánuði á árinu 2013 geti átt rétt á sérstökum styrk sem nemur fyrri rétti hlutaðeigandi innan atvinnuleysistryggingakerfisins í allt að sex mánuði til viðbótar en þó aldrei til lengri tíma en að því tímamarki sem viðkomandi býðst starfstengt vinnumarkaðsúrræði eða úrræði á sviði atvinnutengdrar starfshæfingar. Þegar þessu lagaákvæði er beitt til að leysa þetta tiltekna máli verður ekki framhjá því horft að ákvæðið kveður eingöngu á um að sá atvinnuleitandi sem uppfyllir skilyrði ákvæðisins að öðru leyti geti átt rétt á greiðslu biðstyrks. Ákvæðið mælir því ekki fyrir um skilyrðislausan rétt til handa viðkomandi að fá greiddan biðstyrk. Í ljósi þessa getur úrskurðarnefndin, sem æðra stjórnvald, ekki fallist á þá kröfu kæranda að hann eigi rétt á að fá greiddan biðstyrk fyrir tímabilið 1. apríl til og með 30. júní 2013, enda rökréttara að hið lægra setta stjórnvald taki þessa kröfu fyrir og leysi úr henni á réttum lagagrundvelli í stað þess að styðja ákvörðun sína um það efni við reglugerðarákvæði sem hafa ekki lagagildi. Nauðsynlegt er því að Vinnumálastofnun taki þennan þátt málsins fyrir að nýju.
Kærandi þáði greiðslu biðstyrks samhliða því að vera skráður í 22 ECTS eininga nám við Háskóla Íslands. Þrátt fyrir þessa aðstöðu voru engin gild lagafyrirmæli til staðar sem girtu fyrir þessa skipan mála. Enn síður voru til staðar fyrirmæli sem mæltu fyrir um heimild Vinnumálastofnunar að krefja kæranda um endurgreiðslu ofgreidds biðstyrks. Í þessu ljósi er sú ákvörðun Vinnumálastofnunar felld úr gildi að krefja kæranda um endurgreiðslu biðstyrks að fjárhæð 359.227 kr.
Úrskurðarorð
Þeirri kröfu kæranda, um að Vinnumálastofnun beri að greiða sér biðstyrk fyrir tímabilið 1. apríl 2013 til og með 30. júní 2013, er vísað aftur til Vinnumálastofnunar til nýrrar og löglegrar meðferðar.
Sá hluti ákvörðunar Vinnumálastofnunar frá 9. september 2013 í máli A að krefja hann um endurgreiðslu á veittum biðstyrk að fjárhæð 359.227 kr. er felld úr gildi.
Brynhildur Georgsdóttir, formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir
Helgi Áss Grétarsson