KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 18. júlí 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 713/2024

í stjórnsýslumáli nr. KNU24020030

Kæra [...]

á ákvörðun

lögreglustjórans á Suðurnesjum

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 5. febrúar 2024 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Rúmeníu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 2. febrúar 2024, um frávísun frá Íslandi.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, EES-samningurinn, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38 um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.         Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi kom til Íslands með flugi frá Mílanó á Ítalíu, 2. febrúar 2024. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 2. febrúar 2024, var kæranda vísað frá landinu.

Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 2. febrúar 2024, og rökstuðningi lögreglunnar til kærunefndar, dags. 20. júní 2024, kemur fram að kæranda hafi verið vísað frá Íslandi á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum lögreglu, dags. 20. júní 2024, kemur fram að kærandi hafi verið stöðvaður af tollvörðum á Keflavíkurflugvelli á leið úr landi 20. desember 2023 með [...] evrur í reiðufé og verkfæri sem kærandi hafi ekki getað gert grein fyrir og tollayfirvöld lögðu hald á. Samkvæmt upplýsingum Skattsins hafði kærandi engar skráðar tekjur á Íslandi og grunaði lögreglu að hann væri að stunda atvinnu með ólögmætum hætti á Íslandi. Kærandi hafi síðan komið til landsins að nýju 2. febrúar 2024 og hafði lögregla afskipti af honum á Keflavíkurflugvelli. Kærandi kvaðst ætla sér að vinna á Íslandi en að sögn lögreglu gat hann ekki greint með nánari hætti frá atvinnu sinni, svo sem hver væri vinnustaður eða vinnuveitandi kæranda. Að mati lögreglu væri kærandi kominn til landsins til þess að stunda ólögmæta svarta atvinnu og var honum frávísað á grundvelli d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Kærandi mun hafa komið til landsins að nýju 14. febrúar 2024 og hafði lögregla ekki afskipti af honum.

Samkvæmt framangreindu var kæranda birt ákvörðun um frávísun 2. febrúar 2024 en ákvörðunin var kærð til kærunefndar útlendingamála 5. febrúar 2024. Hinn 19. febrúar 2024 lagði kærandi fram greinargerð vegna málsins og 20. júní 2024 lagði lögreglustjórinn á Suðurnesjum fram athugasemdir vegna málsins. Í athugasemdum lögreglustjórans kemur fram að við eftirvinnslu málsins hafi komi í ljós að ákvörðun lögreglu hafi byggst á röngum forsendum og að greiddir hafi verið skattar af atvinnu kæranda. Fram kemur að lögregla hefði ekki tekið hina kærðu ákvörðun hefði lögregla haft þær upplýsingar sem hún fékk síðar. Þrátt fyrir það vísar lögregla til þess að forsendur ákvörðunarinnar hafi byggst á heildarmati en að framburður kæranda hefði ekki verið til þess fallin að upplýsa málið.

III.       Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann sé rúmenskur ríkisborgari með skráð lögheimili hér á landi. Honum hafi þó verið vísað frá landamærunum vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Kærandi mótmæli ákvörðun lögreglu með hliðsjón af gildissviði og efnistaki 94. laga um útlendinga, en ákvæðið feli í sér innleiðingu ákvæða úr tilskipun 2004/38/EB. Kærandi kveðst aldrei hafa verið dæmdur fyrir refsiverðan verknað hérlendis. Gögn málsins beri með sér að hann hafi verið stöðvaður með reiðufé 20. desember 2023 og í kjölfarið kærður fyrir peningaþvætti. Við komu til landsins að nýju 2. febrúar 2024 hafi honum verið vísað frá landinu en í gögnum málsins sé hann tengdur við annan nafngreindan mann og meint brot hans. Kærandi hafi sýnt reiði gagnvart þeim manni og telji ekki unnt að samsama sig við meint brot hans. Kærandi byggir á því að ekki hafi farið fram sérstakt áhættumat á kæranda heldur hafi honum verið meinuð innganga til landsins vegna tengsla við hinn nafngreinda mann og því ekki nægjanlega rannsakað í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Þar að auki byggir kærandi á því að skilyrði d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga séu ekki uppfyllt í málinu. Inntak hugtaksins allsherjarregla sé hvorki skilgreint í ákvæðinu né öðrum ákvæðum laganna. Með hliðsjón af lögskýringargögnum telur kærandi að framferði viðkomandi þurfi að vera raunveruleg, yfirvofandi og nægilega alvarleg ógnun við grundvallarhagsmuni samfélagsins, sbr. tilskipun 2004/38/EB. Þar komi fram að fyrri refsilagabrot nægi ekki ein og sér og sérstaklega tekið fram að ekki sé unnt að byggja á almennum forvarnarforsendum. Kærandi áréttar að hann hafi einungis verið sakaður um peningaþvætti en gerðar hafi verið upptækar [...] evrur í hans eigu. Kærandi telur að meint brot sín dugi ekki til þess að beita slíkri ráðstöfun gegn EES-borgara. Um sé að ræða ráðstöfun sem skerði frelsi hans og mannhelgi, sbr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 67. gr. stjórnarskrárinnar. Ferðafrelsi hans sem EES-borgara sé ótvírætt og skuli íþyngjandi ákvarðanir gegn því taka að virtum meginreglum stjórnsýsluréttar, m.a. um meðalhóf, rannsókn og lögmæti. Kærandi telur að ákvörðun lögreglu brjóti gegn framangreindum meginreglum og ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

IV.       Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Í samræmi við 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, hefur tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2004/38  um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna (Sambandsborgaratilskipunin) verið tekin upp í íslenskan rétt, sbr. m.a. XI. kafla laga um útlendinga sem felur í sér sérreglur um útlendinga sem falla undir samninginn um Evrópska efnahagssvæðið.

Í 94. gr. laga um útlendinga er kveðið á um í hvaða tilvikum heimilt er að vísa frá landi EES- eða EFTA-borgara eða aðstandanda hans. Samkvæmt d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara og aðstandanda hans frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum eftir komu ef það er nauðsynlegt vegna allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Samkvæmt 2. mgr. 94. gr. tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun samkvæmt a-, b- og d-lið 1. mgr. en Útlendingastofnun samkvæmt c-lið 1. mgr. Nægilegt er að meðferð máls hefjist innan sjö sólarhringa frestsins. Í 3. mgr. 94. gr. kemur fram að ef meðferð máls samkvæmt 1. mgr. hefur ekki hafist innan sjö sólarhringa er heimilt að vísa EES- eða EFTA-borgara frá landi með ákvörðun Útlendingastofnunar samkvæmt ákvæðum b-, c- og d-liðar 1. mgr. innan þriggja mánaða frá komu til landsins. 

Hugtökin allsherjarregla og almannaöryggi eru ekki skilgreind nánar í íslenskum lögum. Í frumvarpi með lögum um útlendinga kemur fram að orðalag d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga sé í samræmi við orðalag sambandsborgaratilskipunarinnar. Í 27. gr. tilskipunarinnar kemur fram að aðildarríki geti takmarkað réttinn til frjálsrar farar og dvalar á grundvelli allsherjarreglu, almannaöryggis eða almannaheilbrigðis. Ráðstafanir sem gerðar eru á grundvelli allsherjarreglu og almannaöryggis skulu vera í samræmi við meðalhóf og eingöngu byggðar á framferði viðkomandi einstaklings og mati á því hvort hans persónulega hegðun feli í sér raunverulega og nægilega alvarlega ógn gegn grundvallarhagsmunum samfélagsins. Röksemdirnar skulu ekki byggðar á almennum forvörnum. Í leiðbeiningum framkvæmdastjórnar ESB um túlkun sambandsborgaratilskipunarinnar frá árinu 2009 kemur fram að almannaöryggi nái til innra og ytra öryggis ríkis og allsherjarregla komi í veg fyrir að unnið sé gegn þjóðskipulaginu. Þá kemur fram að skýra þurfi framangreind skilyrði þröngt.

Við túlkun á framangreindum lagaákvæðum ber að líta til dóma Evrópudómstólsins á þessu sviði, sbr. 6. gr. EES-samningsins og 2. mgr. 3. gr. samnings milli EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Hefur Evrópudómstóllinn í dómaframkvæmd sinni vísað til þeirrar viðurkenndu meginreglu þjóðaréttar að ríki hafi, með fyrirvara um alþjóðlegar skuldbindingar sínar, rétt til að stjórna aðgengi erlendra ríkisborgara að landsvæði sínu og dvöl þeirra þar. Má sjá slíka nálgun m.a. í dómum dómstólsins í málum nr. C-41/74 (Van Duyn), frá 4. desember 1974 og nr. C-33/07 frá 10. júlí 2008, þar sem m.a. kemur fram að hvert og eitt aðildarríki hafi heimild til að meta hvenær takmarka skuli réttinn til frjálsrar farar á grundvelli allsherjarreglu en slíkar undantekningar bæri að túlka þröngt. Er því ljóst að við túlkun og beitingu framangreindra ákvæða um allsherjarreglu og almannaöryggi er stjórnvöldum falið svigrúm til að skilgreina nánar hvenær aðstæður eru slíkar að nauðsynlegt sé að takmarka frjálsa för til verndar allsherjarreglu og almannaöryggis. Slíkt mat verði þó ávallt að hvíla á málefnalegum grundvelli og taka mið af inntaki skuldbindinga íslenska ríkisins.

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda byggir á d-lið 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Í gögnum málsins kemur fram það mat lögreglu að kærandi hafi komið til landsins til þess að stunda ólöglega óskráða atvinnustarfsemi. Eftir frekari rannsókn lögreglu hafi það mat reynst rangt og hafi ákvörðun lögreglu því verið byggð á röngum forsendum. Hinn 27. júní 2024 hafi lögreglustjórinn á Suðurnesjum afturkallað fyrri ákvörðun um frávísun kæranda.

Óumdeilt er að ákvörðun lögreglu byggðist á röngum forsendum og má ráða af athugasemdum lögreglu frá 20. júní 2024 að málið hafi ekki verið rannsakað með nægjanlega vönduðum hætti. Fram kemur að lögregla hafi fengið upplýsingar 2. febrúar 2024, þess efnis að ekki hefðu verið greiddir skattar af launum kæranda fyrir vinnu í október, nóvember og desember 2023. Þrátt fyrir það hafi legið fyrir, eigi síðar en 6. janúar 2024, að skattar hafi verið greiddir vegna atvinnuþátttöku kæranda. Ekki kemur fram hvað útskýrir þetta ósamræmi í upplýsingaöflun lögreglu en í öllu falli er um alvarlegan annmarka að ræða sem hafi leitt til efnislega rangrar ákvörðunar. Þá hafi ákvörðun lögreglu ekki verið afturkölluð fyrr en 27. júní 2024.

Að framangreind virtu er lagt til grundvallar að koma kæranda til landsins hafi ekki verið raunveruleg ógn við allsherjarreglu í skilningi d-liðar 1. mgr. 94. gr. laga um útlendinga. Verður ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum því felld úr gildi.

Úrskurðarorð

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er felld úr gildi.

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is vacated.

Valgerður María Sigurðardóttir

Gunnar Páll Baldvinsson                                                                                             Sandra Hlíf Ocares