A 323/2009. Úrskurður frá 22. desember 2009
ÚRSKURÐUR
Hinn 22. desember 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-323/2009.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 27. október 2009, kærði [...] þá ákvörðun Seðlabanka Íslands frá 19. október að synja um aðgang að og afriti af gögnum sem sýndu afgreiðslu og niðurstöðu Seðlabankans varðandi lánsbeiðni forráðamanna [A] frá 26. september 2008 svo og af lánsbeiðninni sjálfri.
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að kærandi sendi Seðlabanka Íslands bréf þann 13. október, og óskaði eftir aðgangi að framangreindum gögnum. Með bréfi, dags. 19. október, synjaði Seðlabankinn aðgangi að gögnunum á þeim forsendum að trúnaður ríki um gögn af því tagi sem kærandi bað um samkvæmt 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands og því væri bankanum óheimilt að láta í té umbeðnar upplýsingar.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 28. október, var Seðlabanka Íslands kynnt kæran og honum gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir að fá afhent í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að. Þann 10. nóvember óskaði Seðlabanki Íslands eftir lengri fresti til að skila athugasemdum við kæruna og var fallist á það. Athugasemdir Seðlabankans, dags. 12. nóvember, bárust úrskurðarnefndinni 13. nóvember. Í athugasemdunum segir m.a. annars eftirfarandi:
„Seðlabankinn telur að samkvæmt 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands sé bankanum óheimilt að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum. Samkvæmt ákvæðinu er Seðlabankanum óheimilt að veita almenningi upplýsingar um „allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs“, en [A] sem umbeðin beiðni snertir er „viðskiptamaður“ Seðlabankans.
Til frekari rökstuðnings vísar Seðlabankinn til úrskurðar Úrskurðarnefndarinnar í málinu A-305/2009 þar sem nefndin komst að þeirri niðurstöðu að [A] sé tvímælalaust viðskiptamaður bankans í skilningi 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 og af þeim ástæðum sé Seðlabankanum rétt að synja um aðgang að gögnum sem varða hagi [A].
Úrskurðarnefndin hefur óskað eftir því að Seðlabankinn láti í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.
Seðlabankinn sendir hér með í trúnaði afrit af eftirtöldum gögnum:
1. Minnisblað frá 28. september 2008, merkt trúnaðarmál.
2. Bréf [A] til Seðlabanka dags. 6. október 2008.
3. Svarbréf Seðlabankans dags. 7. október 2008.
4. Vinnuskjal ritað til eigin nota dags. 3. október 2008 og tekur Seðlabankinn fram að hann telji umrætt skjal jafnframt undanþegið upplýsingarétti á grundvelli 3. tl. 4. gr. laga nr. 50/1996.“
Með bréfi, dags. 18. nóvember, var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um athugasemdir Seðlabanka Íslands og frestur gefinn til þess til 27. nóvember. Engar athugasemdir bárust frá kæranda og er því mál þetta tekið til úrskurðar, sbr. 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðarnefndinni þykir rétt að taka fram að í kæru heldur kærandi því fram að Seðlabankinn geti ekki hafnað beiðni sinni um aðgang að gögnum á grundvelli þagnarskyldu samkvæmt 35. gr. laga nr. 36/2001. [A] sé kominn í þrot og geti því varla talist vera í viðskiptum við Seðlabankann. Því gildi ekki takmarkanir 5. gr. upplýsingalaga í þessu tilviki. Þá gildi almenn ákvæði laga um þagnarskyldu ekki samkvæmt 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Umbeðin gögn geti ekki talist viðkvæm enda sé efni þeirra í grófum dráttum á allra vitorði og þau hafi og að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls og séu því ekki undanskilin upplýsingarétti, sbr. 4. gr. upplýsingalaga.
Niðurstaða
Eins og fyrr er rakið er nær beiðni kæranda til aðgangs að gögnum sem sýndu afgreiðslu og niðurstöðu Seðlabankans varðandi lánsbeiðni forráðamanna [A] frá 26. september 2008 svo og afrit af lánsbeiðninni sjálfri. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau gögn sem Seðlabankinn hefur látið henni í té og að framan er gerð grein fyrir.
1.
Minnisblað Seðlabanka Íslands frá 28. september 2008 er merkt sem trúnaðarmál og ber yfirskriftina „Drög að áætlun vegna vanda fjármálafyrirtækja.“ Úrskurðarnefndin hefur áður tekið afstöðu til þess hvort Seðlabankanum beri að heimila aðgang að þessu minnisblaði, sbr. úrskurð nefndarinnar frá 25. júní 2009 í máli nr. A-305/2009. Seðlabankinn hefur að sínu leyti vísað til þess úrskurðar að því er varðar röksemdir bankans fyrir því að heimila ekki aðgang að minnisblaðinu.
Meginmál framangreinds skjals varðar stöðu [A], s.s. um lánsfjárþörf og beiðni bankans um lánafyrirgreiðslu hjá Seðlabankanum. Þá eru í skjalinu hugleiðingar um það hvernig Seðlabankinn geti brugðist við lánsfjárbeiðninni, rök fyrir þeim mögulegu viðbrögðum og hættu sem þau gætu skapað. Þá er fjallað um markmið með áætluninni og fleiri atriði sem ekki varða [A] sérstaklega. Í þessu máli hefur Seðlabankinn ekki með beinum hætti borið fyrir sig að skjal þetta sé vinnuskjal í skilningi 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga, en úrskurðarnefndin komst að þeirri niðurstöðu í úrskurði í máli nr. A-305/2009. Hins vegar vísar Seðlabankinn til þessa úrskurðar til frekari rökstuðnings fyrir synjun sinni í bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 12. nóvember, en í því máli hélt Seðlabankinn því fram að skjalið væri vinnuskjal og þar af leiðandi undanþegið upplýsingarétti samkvæmt ákvæðum 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. og 1. tölul. 2. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá hefur Seðlabankinn borið fyrir sig að því er öll skjölin sem hann hefur látið úrskurðarnefndinni í té að þau falli undir ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands.
2.
Í síðari málslið 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að þrátt fyrir að skjal teljist vinnuskjal sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota skuli veita aðgang að slíku skjali hafi það að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verði aflað annars staðar frá. Af lestri minnisblaðs Seðlabankans frá 28. september 2008 fær úrskurðarnefndin ekki séð að þar sé finna bókun um afgreiðslu máls af neinu tagi. Að því er varðar upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá verður að hafa í huga skýringar við það ákvæði í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 50/1996. Þar segir eftirfarandi: „Með síðastnefndu orðalagi [upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá] er einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvarðanatöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Samsvarandi undanþágu frá upplýsingarétti aðila máls og fram kemur í 3. tl. er að finna í stjórnsýslulögum.“
Í framangreindu skjali koma fram upplýsingar og hugleiðingar um stöðu [A], annarra banka hérlendis og bankakerfisins í heild. Þrátt fyrir að það sem í skjalinu stendur kunni að tengjast að hluta þeim ákvörðunum sem beiðni kæranda lýtur að verður hins vegar ekki séð að þær geymi með þeim hætti upplýsingar um staðreynd máls að undantekningarákvæðið í síðari málslið 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga verði talið eiga hér við.
Meginmál umrædds minnisblaðs Seðlabankans varðar [A] og ýmsa aðra banka landsins. Þessir bankar hafa á undanförnum málum farið í gegnum ákveðið ferli skv. lögum og eru enn starfræktir. Þeir eru tvímælalaust viðskiptamenn Seðlabankans í skilningi 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Af því leiðir að skjalið fellur samkvæmt efni sínu undir þagnarskyldu (bankaleynd) samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands, en það ákvæði hljóðar svo, sbr. 9. gr. laga nr. 5/2009: „Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Það að upplýsingar í fórum stjórnvalda falli undir ákvæði laga um þagnarskyldu er þó eitt út af fyrir sig ekki nægjanlegt til að heimilt sé á grundvelli upplýsingalaga að synja um aðgang að þeim. Í 3. mgr. 2. gr. laganna er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda. Þagnarskylduákvæði teljast sérstök í þessu sambandi að því leyti sem þau tilgreina sérstaklega þær upplýsingar sem trúnaður skal ríkja um. Tilvitnað ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 telst í þessu sambandi sérstök þagnarskylduregla að því leyti að í henni er tilgreint sérstaklega að trúnaður skuli ríkja um „allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs“.
Eins og áður sagði koma fram upplýsingar og hugleiðingar um stöðu [A] og ýmsa aðra banka landsins í umræddu minnisblaði frá 28. september 2008 og einnig að þeir teljist viðskiptamenn bankans í skilningi ákvæðis 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Samkvæmt því sem að framan segir var Seðlabanka Íslands því rétt að synja kæranda um aðgang að þessum gögnum samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001, sbr. 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga, og samkvæmt 3. tölul. 4. gr. sömu laga.
3.
Í skjali Seðlabankans frá 3. október 2008, sem ber yfirskriftina [A], kemur fram að [A] hf. hafi sótt um lán hjá Seðlabankanum og lýst hvaða veð hann gæti veitt svo og hvaða fundir hefðu verið haldnir vegna þessarar lánsumsóknar. Af hálfu Seðlabankans er á því byggt að þetta skjal sé vinnuskjal og því undanþegið upplýsingarétti á grundvelli 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Skjal þetta er svipaðs eðlis og minnisblað Seðlabankans frá 28. september 2008 en þar er fjallað um [A] og munnlega umsókn formanns stjórnar bankans um lánafyrirgreiðslu hjá Seðlabankanum. Eiga því í raun við þetta skjal sömu röksemdir úrskurðarnefndarinnar og raktar eru í lið 2 hér að framan, bæði að því er varðar 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga og 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Ber því að staðfesta synjun Seðlabanka Íslands um að kærandi fái aðgang að þessu skjali.
4.
Bréf [A] til Seðlabanka Íslands hf., dags. 6. október 2008, er efni sínu samkvæmt ítrekun á lánsumsókn sem vikið er að í skjali Seðlabankans frá 3. október 2008. Bréf Seðlabanka Íslands, dags. 7. október 2008, er svar við þeirri lánsumsókn. Kærunefndin telur að bæði þessi bréf falli undir ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 og beri því að staðfesta synjun Seðlabankans um að kærandi fái aðgang að bréfunum og vísast um það til þess sem segir um þá lagagrein hér að framan.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun Seðlabanka Íslands á því veita kæranda, [...], aðgang að umbeðnum gögnum.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson