A 324/2009. Úrskurður frá 22. desember 2009
ÚRSKURÐUR
Hinn 22. desember 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-324/2009.
Kæruefni
Með bréfi, dags. 25. október sl., kærði [...] „þá ákvörðun Seðlabanka Íslands að neita undirrituðum um upplýsingar er varða aðdraganda þess að sett var skilanefnd yfir [A] hinn 9. mars 2009.“
Í kæru segir m.a. eftirfarandi: „Með vísan til 1. og 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 fór undirritaður þess á leit við Seðlabankann, með bréfi dagsettu 6. október 2009, að honum yrðu afhent hvers kyns gögn er vörðuðu samskipti Seðlabankans við [A] frá áramótum og fram til þess tíma er [A] var settur undir skilanefnd. Sér í lagi hafði ég óskað eftir gögnum sem dagsett væru frá 4. til 9. mars og kynnu að varpa ljósi á þá ákvörðun sem tekin var.
Til nánari skýrgreiningar á þeim gögnum sem hér um ræðir óskaði ég eftir upplýsingum um fund stjórnenda [A] með [B] og tveimur öðrum starfsmönnum bankans, þeim [C] og [D] kl. 10:00 að morgni fimmtudagsins 5. mars 2009. Enn fremur óskaði ég eftir upplýsingum/minnisblöðum eða öðrum gögnum um fund þeirra [B] og [E] með stjórnendum [A] og embættismönnum frá fjármálaráðuneyti, viðskiptaráðuneyti og Fjármálaeftirliti kl. 15:00 laugardaginn 6. mars 2009. Sömuleiðis fór ég fram á að mér yrðu veittar upplýsingar um fund stjórnenda [A] með [B], [E], [F], [G], og fleirum á skrifstofu Fjármálaeftirlits klukkan 16:00 mánudaginn 7. mars 2009.“
Í framangreindu bréfi kæranda til Seðlabankans, dags. 6. október 2009, segir m.a.: „Ég óska hér með formlega eftir því að fá aðgang að skjölum; minnisblöðum, bréfum, skýrslum o.þ.h. í Seðlabanka Íslands er varða samskipti bankans við [A] frá síðastliðnum áramótum og fram til 9. mars er [A] var settur undir skilanefnd. Sér í lagi óska ég eftir gögnum sem eru dagsett frá 4. til 9. mars og kunna að varpa ljósi á þá ákvörðun sem tekin var.
Til nánari skýrgreiningar á gögnum sem hér um ræðir óska ég eftir upplýsingum um fund stjórnenda [A] með [B], [C] og [D] kl. 10:00 að morgni fimmtudagsins 5. mars 2009. Enn fremur óska ég eftir upplýsingum/minnisblöðum eða öðrum gögnum um fund þeirra [B] og [E] með stjórnendum [A] og embættismönnum frá fjármálaráðuneyti, viðskiptaráðuneyti og Fjármálaeftirliti kl. 15:00 laugardaginn 6. mars 2009. Einnig óska ég eftir upplýsingum um fund stjórnenda [A] með [B], [E], [F], [G] og fleirum á skrifstofu Fjármálaeftirlits klukkan 16:00 sunnudaginn 7. mars 2009.“
Með bréfi, dags. 14. október 2009, synjaði Seðlabankinn beiðni kæranda á grundvelli 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands, þ.e. á þeim forsendum að umbeðin gögn féllu undir bankaleynd.
Málsatvik og málsmeðferð
Úrskurðarnefndin kynnti Seðlabanka Íslands framangreinda kæru með bréfi, dags. 6. nóvember sl., og gaf bankanum kost á að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun að synja um aðgang. Nefndin óskaði jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té í trúnaði þau gögn sem beiðnin lyti að. Frestur til þessa var gefinn til 19. nóvember. Af hálfu Seðlabankans var óskað eftir lengri fresti. Svarbréf bankans, dags. 24. nóvember, barst úrskurðarnefndinni 25. nóvember ásamt afritum af tveimur bréfum. Í bréfinu segir m.a.:
„Seðlabankinn telur að samkvæmt 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands sé bankanum óheimilt að veita kæranda aðgang að umbeðnum gögnum. Samkvæmt ákvæðinu er Seðlabankanum óheimilt að veita almenningi upplýsingar um „allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs“, en [A] sem umbeðin beiðni snertir er „viðskiptamaður“ Seðlabankans.
Til frekari rökstuðnings vísar Seðlabankinn til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í málinu A-305/2009 þar sem nefndin komst að þeirri niðurstöðu að [H] sé tvímælalaust viðskiptamaður Seðlabankans í skilningi 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 og af þeim ástæðum væri Seðlabankanum rétt að synja um aðgang að gögnum sem varða hagi [H].
Kærandi óskar eftir að honum verði afhent hvers kyns gögn sem vörðuðu samskipti Seðlabankans við [A] frá áramótum og fram til þess tíma er [A] var settur undir skilanefnd. Seðlabankinn á í margs konar samskiptum við fjármálafyrirtæki sem varða hin ýmsu málefni. Seðlabankinn telur því að beiðni kæranda um gögn vegna samskipta [A] og Seðlabankans uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um rétt til upplýsinga sem varða tiltekið mál.
Kærandi telur að Seðlabankinn túlki ákvæði um þagnarskyldu með of víðtækum hætti og vísar til stuðnings máli sínu að bankinn hafi áður veitt honum aðgang að gögnum er vörðuðu Útvegsbanka Íslands vegna svokallaðs Hafskipsmáls, þ.e. Hæstaréttarmáls nr. 19/1991. Seðlabankinn hafnar þessum rökum og telur afhending gagna vegna Hafskipsmálsins ósambærilegt tilvik enda var um að ræða gögn vegna fjármálafyrirtækis sem löngu var liðið undir lok og fjallað hafi verið ítarlega um fyrir dómstólum.
Úrskurðarnefnd hefur óskað eftir að sér verði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum, sem kæran lýtur að. Meðfylgjandi eru afrit af skjölum sem Seðlabankinn telur helst varða kæruna og eru hér með send Úrskurðarnefndinni í trúnaði.
Bréf Seðlabanka til [A], dags. 29. janúar 2009
Bréf Seðlabanka til [A], dags. 3. febrúar 2009
Af þeim fundum sem kærandi óskaði eftir upplýsingum af eru hvorki til fundargerðir né sérstök gögn.“
Hinn 27. nóvember ritaði úrskurðarnefndin kæranda bréf og gaf honum kost á að gera frekari athugasemdir vegna kæru hans í ljósi framangreindrar umsagnar Seðlabankans og frest til þess til 4. desember. Engar athugasemdir bárust.
Hinn 14. desember barst kærunefndinni bréf Seðlabankans, dags. sama dag. Því bréfi fylgdu afrit af tveimur bréfum frá [A], annað dags. 26. janúar 2009 og hitt dags. 29. s.m. Bæði bréfin varða umsókn bankans um veðlánafyrirgreiðslu og fylgdu síðara bréfinu afrit af tveimur fylgiskjölum er lýsa tiltækum veðum og verðmæti þeirra.
Niðurstaða
1.
Eins og í upphafi úrskurðarins er rakið óskaði kærandi eftir því við Seðlabanka Íslands, með bréfi dags. 6. október 2009, að honum yrðu afhent hvers kyns gögn er vörðuðu samskipti Seðlabankans við [A] frá áramótum og fram til þess tíma er [A] var settur undir skilanefnd, þ.e. 9. mars 2009. Sér í lagi óskaði kærandi eftir gögnum dagsettum frá 4. til 9. mars sem kynnu að varpa ljósi á þá ákvörðun sem tekin var. Kærandi tilgreindi sérstaklega gögn um fundi sem haldnir voru 5., 6. og 7. mars 2009.
Þau skjöl sem Seðlabanki Íslands hefur afhent úrskurðarnefndinni, og telur varða beiðni kæranda, er lýst hér að framan. Bréf [A] hafa að geyma beiðni um ákveðna veðlánafyrirgreiðslu hjá Seðlabankanum og bréf Seðlabankans svör við þeirri beiðni. Þá fylgja síðara bréfi [A] tvö skjöl þar sem lýst er eignum sem boðnar eru sem veð fyrir láni svo og verðmæti þeirra.
2.
Í bréfi Seðlabankans til úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. nóvember, kemur fram að hvorki séu til fundargerðir af þeim fundum sem kærandi tilgreinir né sérstök gögn er þá varði.
Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja: skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að rengja þá fullyrðingu Seðlabankans að gögn er varði ofangreinda fundi séu ekki til í fórum bankans. Af því leiðir ennfremur að ekki liggur fyrir synjun stjórnvalds um að veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum samkvæmt upplýsingalögum að þessu leyti. Af því leiðir að vísa ber kærunni frá að því leyti sem hún nær til þessara tilgreindu gagna sem kærandi óskaði eftir aðgangi að.
3.
Samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. laganna. Í 1. mgr. 10. gr. sömu laga, sbr. 2. gr. laga nr. 161/2006, segir: „Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér. Þá getur hann óskað eftir að fá að kynna sér öll gögn um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða.“
Í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðan varð að lögum nr. 161/2006 kemur fram að upplýsingaréttur samkvæmt upplýsingalögum er afmarkaður við skjöl og önnur gögn sem varða tiltekin mál. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir því að þegar beiðni um aðgang varðar gögn í tilteknu máli, en gögnin ekki tilgreind sérstaklega að öðru leyti, verður að miða við að þau hafi verið útbúin, lögð fram eða þeirra aflað vegna máls sem er eða hefur verið til meðferðar í stjórnsýslunni. Verða gögnin því að tilheyra ákveðnu, tilgreinanlegu máli, þ.e. ákveðnu máli sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnsýslunni hvort sem það hefur verið afgreitt eða ekki. Beiðni sína afmarkaði kærandi með þeim hætti, þegar frá eru talin gögn er lúta að ákveðnum, tilgreindum fundum, að hann óskaði eftir „að fá aðgang að skjölum, minnisblöðum, bréfum, skýrslum o.þ.h. í Seðlabanka Íslands er varða samskipti bankans við [A] frá síðastliðnum áramótum og fram til 9. mars er [A] var settur undir skilanefnd. Sér í lagi óska ég eftir gögnum sem eru dagsett frá 4. til 9. mars og kunna að varpa ljósi á þá ákvörðun sem tekin var.“ Að því leyti sem beiðni kæranda um aðgang að gögnum lýtur að samskiptum Seðlabankans við [A] beinist hún ekki að ákveðnum, tilgreindum gögnum máls, og fullnægir að því leyti ekki ákvæði fyrri málsliðar 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga sem rakið er hér að framan. Það er heldur ekki hægt að líta svo á að beiðnin lúti að þessu leyti að aðgangi að öllum gögnum í tilteknu máli, eins og kveðið er á um í 10. gr. upplýsingalaganna, því ekki verður litið svo á að samskipti framangreindra aðila á ákveðnu tímabili séu sérstakt tiltekið mál. Beiðnin fullnægir þannig ekki þeim kröfum sem gerðar eru í síðari málslið 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.
Gögn sem falla undir síðari lið beiðni kæranda, og tengjast þannig sérstaklega ákvörðun um að [A] var settur undir skilanefnd, kunna út af fyrir sig að teljast til gagna tiltekins máls. Beiðni sína að því leyti hefur kærandi hins vegar afmarkað við tímabilið 4. til 9. mars 2009. Eins og fram er komið liggja ekki fyrir gögn hjá Seðlabankanum sem fallið geta undir þá afmörkun. Á grundvelli sömu forsendna og raktar hafa verið hér að framan um aðgang kæranda að fundargerðum, sbr. kafla 2, ber að vísa kæru málsins frá um þennan þátt hennar.
4.
Þau gögn sem Seðlabankinn hefur afhent nefndinni bera með sér að þau varða fjármálaviðskipti bankans og viðskiptamanns hans, [A]. Af því leiðir að þau falla samkvæmt efni sínu undir þagnarskyldu (bankaleynd) samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands, en það ákvæði hljóðar svo, sbr. 9. gr. laga nr. 5/2009: „Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, aðstoðarseðlabankastjóri, nefndarmenn í peningastefnunefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Íslands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.“
Það að upplýsingar í fórum stjórnvalda falli undir ákvæði laga um þagnarskyldu er þó eitt út af fyrir sig ekki nægjanlegt til að heimilt sé á grundvelli upplýsingalaga að synja um aðgang að þeim. Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda. Þagnarskylduákvæði teljast sérstök í þessu sambandi að því leyti sem þau tilgreina sérstaklega þær upplýsingar sem trúnaður skal ríkja um. Tilvitnað ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 telst í þessu sambandi sérstök þagnarskylduregla að því leyti að í henni er tilgreint sérstaklega að trúnaður skuli ríkja um „allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs“.
Eins og áður sagði bera umrædd gögn með sér að þau varði fjármálaviðskipti Seðlabankans og viðskiptamanns hans [A]. Seðlabanka Íslands var því einnig rétt að synja kæranda um aðgang að þessum gögnum samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 64/2001, sbr. 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá kæru [...] er varðar aðgang að gögnum um fundi sem haldnir voru 5., 6. og 7. mars 2009. Jafnframt er vísað frá þeim þætti kæru hans sem lýtur að aðgangi gagna dags. frá 4. til 9. mars 2009 og kunna að varpa ljósi á þá ákvörðun sem tekin var um að setja [A] undir skilanefnd. Staðfest er synjun Seðlabankans á að veita aðgang að öðrum gögnum.
Friðgeir Björnsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Trausti Fannar Valsson