Ákvörðun Fiskistofu um að hafna umsókn um úthlutun byggðakvóta
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur kveðið upp svohljóðandi
ÚRSKURÐ
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru frá [A], dags. 27. apríl 2021, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, um höfnun á úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 til bátsins [B].
Kæruheimild er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.
Kröfur kæranda
Ráða má af kæru að kærandi krefjist þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, um höfnun á úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til bátsins [B] og að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta byggðakvóta til bátsins í samræmi við umsókn hans.
Málsatvik
Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 16. mars 2021, sem birt var á vefsíðu Fiskistofu, www.fiskistofa.is, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 í nokkrum byggðarlögum, m.a. fyrir Sauðárkrók og Hofsós í Sveitarfélaginu Skagafirði en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 728/2020, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2020/2021. Umsóknarfrestur var til og með 30. mars 2021. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafði þá úthlutað 155 þorskígildistonnum af byggðakvóta til Sveitarfélagsins Skagafjarðar sem skiptust á byggðarlögin Sauðárkrók, 140 þorskígildistonn og Hofsós, 15 þorskígildistonn. Úthlutunin var tilkynnt Sveitarfélaginu Skagafirði með bréfi, dags. 30. nóvember 2020.
Kærandi sótti um byggðakvóta á Sauðárkróki fyrir bátinn [B] með umsókn til Fiskistofu, dags. 17. mars 2021.
Hinn 13. apríl 2021 tilkynnti Fiskistofa eigendum og útgerðaraðilum báta á Sauðárkróki í Sveitarfélaginu Skagafirði ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa eða höfnun umsókna um úthlutun. Með ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, var hafnað að úthluta byggðakvóta á Sauðaárkróki til báts kæranda þar sem kom í ljós við afgreiðslu umsóknarinnar að skipið var skráð með heimahöfn á Hofsósi þann 1. júlí 2020, en úthlutað er til skipa í hverju byggðarlagi.
Þá kom þar fram að ákvörðunin væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá framangreindri tilkynningu Fiskistofu um ákvörðunina, sbr. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Í stjórnsýslukærunni kemur fram að samkvæmt íslenskri nútímamálsorðabók Stofnunar Árna Magnússonar í íslenskum fræðum segi að byggðarlag sé „búsvæði fólks sem myndar eina heild vegna landshátta og samgangna". Hofsós (þar sem báturinn væri skráður), Varmahlíð (þar sem lögheimili eiganda væri) og Sauðárkrókur (þar sem landað væri úr bátnum) séu þrír staðir innan Sveitarfélagsins Skagafjarðar og mynda eina heild vegna landshátta og samgangna. Kemur fram að samkvæmt 65. gr. stjórnarskrárinnar er öll mismunun fólks almennt bönnuð en þar segir að „Allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna." Kemur fram að mismunun sé alltaf ólögleg, jafnvel undirmeðvitund og ómeðvituð mismunun, þannig að íbúar í sameiginlegu sveitarfélagi sitji allir við sama borð. Að lokum kemur fram í kæru að kærandi hafi landað öllum afla á Sauðárkróki og sótti þess vegna um þar en ekki á Hofsósi.
Stjórnsýslukærunni fylgdi afrit af ákvörðun og niðurstaða Fiskistofu frá 13. apríl 2021 um úthlutun byggðakvóta á Sauðárkróki fiskveiðiárið 2020/2021.
Með tölvubréfi, dags. 10. maí 2021, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.
Í umsögn Fiskistofu, dags. 27. maí 2021, segir m.a. að við afgreiðslu umsóknar kæranda um byggðakvóta fyrir bátinn [B] hafi komið í ljós að skipið var skráð með heimahöfn á Hofsósi þann 1. júlí 2020. Fiskistofa miði við skráningu skips í heimahöfn þegar skoðað er hvort skip sé skráð í viðkomandi byggðarlagi, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 115/1985, um skráningu skipa. Segir í umsögninni að á vefsíðu Sambands íslenskra sveitarfélaga sé að finna upplýsingar um hvaða byggðarlög falli undir Sveitarfélagið Skagafjörður en það séu Sauðárkrókur, Hofsós, Varmahlíð og Hólar í Hjaltadal. Um sé að ræða ákvörðun um úthlutun byggðakvóta til byggðarlagsins Sauðárkróks en ekki sveitarfélagsins Skagafjarðar. Segir að um úthlutunina gildi ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í 4. mgr. 10. gr. laganna komi fram að ráðherra skuli kveða á um skilgreiningu á byggðarlagi í reglugerð um ráðstöfun aflaheimilda samkvæmt 2. tl. 1. mgr. 10. gr. laganna. Í reglugerð nr. 731/2020, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2020/2021, komi fram að „Byggðarlög skv. 1. mgr. eru byggðakjarnar sem liggja að sjó og eru háðir veiðum og/eða vinnslu á sjávarafla. Minni byggðarlög teljast byggðarlög með færri íbúum en 2.000, miðað við 1. janúar 2020.“ Kemur fram að á grundvelli 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, setji ráðherra reglugerð um almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga, þ.e. reglugerð nr. 728/2020, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2020/2021.
Kemur fram í umsögn að ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, byggi á því að báturinn [B] hafi ekki uppfyllt það skilyrði að vera skráður í byggðarlagi Sauðárkróks þann 1. júlí 2020, skv. b. lið 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 728/2020. Auglýsing nr. 271/2021, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2020/2021 breytti ekki framangreindu skilyrði.
Segir í umsögn Fiskistofu að úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa sé úthlutun takmarkaðra gæða sem eru eftirsóknarverð og feli í sér verðmæti. Er Fiskistofu falið að úthluta byggðakvóta skv. reglugerð nr. 728/2020 og auglýsingu nr. 271/2021. Jafnræðis sé gætt þegar Fiskistofa fer að þeim reglum sem settar hafa verið fyrir úthlutun í viðkomandi byggðarlagi. Kemur fram að hvorki í lögum né í stjórnvaldsfyrirmælum sé að finna heimild til að líta fram hjá því skilyrði sem synjun Fiskistofu er byggð á. Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins verða ákvarðanir og athafnir Fiskistofu að eiga sér stoð í lögum. Meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins feli það m.a. í sér að stjórnvald verði að gæta hófs í meðferð valds síns en það vald verður að eiga sér stoð í lögum. Fiskistofa geti ekki án lagastoðar eða heimildar í stjórnvaldsfyrirmælum vikið frá þeim skilyrðum sem ráðherra hefur sett. Fiskistofu hafi því ekki verið heimilt að úthluta byggðakvóta til skips kæranda þar sem skilyrði úthlutunar voru ekki uppfyllt. Höfnun geti ekki talist í andstöðu við jafnræðisreglur þar sem reglurnar gildi um alla umsækjendur um byggðakvóta í umræddu byggðalagi. Með hliðsjón af framangreindu telji Fiskistofa að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.
Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021. 2) Frétt á vefsíðu Fiskistofu, dags. 16. mars 2021. 3) Upplýsingar af vefsíðu Fiskistofu, breytingarsaga fiskiskipsins [B], dags. 26. maí 2021.
Með tölvubréfi, dags. 7. júlí 2021, sendi ráðuneytið umsögn Fiskistofu til kæranda og gaf honum kost á að koma fram með frekari athugasemdir. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda með tölvubréfi, dags. 8. júlí 2021, þar sem fram kemur að Fiskistofu sé falið að úthluta byggðakvóta skv. reglugerð nr. 728/2020 og auglýsingu nr. 271/2021. Þar sé tekið skýrt fram að um sveitarfélög er að ræða. Bæjarráð Sauðárkróks var lagt niður um leið og Sveitarfélagið Skagafjörður tók við, því sé ekki um sér einingu Sauðárkróks að ræða. Sé því klárt að höfnun til kæranda um byggðakvóta sé í andstöðu við jafnræðisreglu þegna sameiginlegs sveitarfélags til handa.
Rökstuðningur
I.
Stjórnsýslukæra í máli þessu er byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt greininni. Ákvæðið verður að skýra með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem einnig gilda um meðferð þessa máls að því leyti sem ekki eru sérstök ákvæði um það í framangreindum lögum.
Stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu þann 27. apríl 2021 sem er innan kærufrests sem var tvær vikur frá ákvörðun Fiskistofu, og er málið tekið til efnismeðferðar.
II.
Um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 gilda ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í 5. mgr. 10. gr. er ráðherra falið að setja með reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar.
Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 728/2020, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2020/2021. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru talin upp almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2020/2021 sem eru:
a) að skip hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða,
b) að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2020 og
c) að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2020. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá [Skattsins].
Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Sambærilegt ákvæði er í 2. gr. reglugerðar nr. 728/2020. Sett hafa verið sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Sveitarfélaginu Skagafirði, m.a. á Sauðárkróki fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 samkvæmt framangreindu ákvæði með auglýsingu nr. 271/2021, um (1.) staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2020/2021, sbr. og auglýsingu nr. 307/2021, sem ekki hafa áhrif á úrlausn þessa máls.
Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa á Sauðárkróki í Sveitarfélaginu Skagafirði fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 fer því eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, reglugerð nr. 728/2020 og auglýsingu nr. 271/2021 sbr. auglýsingu nr. 307/2021.
III.
Kæruefnið er byggt á því að kærandi telur að bátur sinn [B], hafi átt að fá úthlutun í byggðakvóta og byggir það á þeirri forsendu að miða skuli við að Sveitarfélagið Skagafjörður sé í heild sinni eitt byggðarlag skv. skilgreiningu í íslenskri nútímamálsorðabók Stofnunar Árna Magnússonar í íslenskum fræðum sem segir að byggðarlag sé búsvæði fólks sem myndar eina heild vegna landshátta og samgangna. Hofsós, Varmahlíð og Sauðárkrókur séu þrír staðir innan Sveitarfélagsins Skagafjarðar og mynda eina heild vegna landshátta og samgangna. Báturinn sé því skráður innan sama byggðalags hvort sem hann er skráður á Hofsósi eða annars staðar í Sveitarfélaginu Skagafirði. Þá vísar kærandi til 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands sbr. stjórnskipunarlög nr. 33/1944, en þar segir að allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna. Sama eigi að gilda um íbúa sveitarfélagsins.
IV.
Varðandi hugtakið byggðarlög telur ráðuneytið rétt að vísa til skilgreiningar í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 731/2020, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2020/2021, en þar segir að byggðarlög skv. 1. mgr. eru byggðakjarnar sem liggja að sjó og eru háðir veiðum og/eða vinnslu á sjávarafla. Ráðuneytið telur að byggðalög í Sveitarfélaginu Skagafirði séu í samræmi við þær upplýsingar sem fram koma á vegum Sambands íslenskra sveitarfélaga og vísað hefur verið til í málinu. Það er afstaða ráðuneytisins að Hofsós og Sauðárkrókur séu því sitt hvort byggðarlagið innan Sveitarfélagsins Skagafjarðar.
Ráðuneytið fellst á sjónarmið Fiskistofu að hvorki í lögum né í stjórnvaldsfyrirmælum sé að finna heimild til að líta fram hjá því skilyrði sem synjun Fiskistofu er byggð á. Því var Fiskistofu ekki heimilt að úthluta byggðakvóta til báts sem ekki er skráður í því byggðarlagi þar sem sótt er um byggðakvóta.
Ráðuneytið fær ekki séð að jafnræðisregla stjórnarskrárinnar hafi verið brotin í málinu, né heldur sú jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins sem kemur fram í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í jafnræðisreglunni felst að stjórnvöld skulu gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti, að mál sem eru sambærileg skulu hljóta sambærilega úrlausn. Við beitingu reglunnar þegar um er að ræða samkeppnistilvik, eins og er um úthlutun á takmörkuðum gæðum, verða stjórnvöld að taka ákvarðanir á grundvelli málefnalegra sjónarmiða þannig að sambærileg mál muni fá sambærilega afgreiðslu. Stjórnvöld eru einnig bundin af hinni óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttarins um lögmæti, þ.e. að allar aðgerðir og ákvarðanir verða að byggja á og eiga sér stoð í lögum og öðrum réttarheimildum eins og stjórnvaldsfyrirmælum. Í þeim tilvikum þegar um ákvarðanir er að ræða sem byggja á skilyrðum sem fram koma í lögum eða reglugerð sem sett hefur verið með skýrri heimild í lögum, ber stjórnvaldinu að fylgja þeim reglum sem viðurkenndar eru og settar hafa verið með formlegum og lögbundnum hætti, í samræmi við meðalhóf. Skilyrði um skráningu skips í því byggðarlagi sem sótt er um byggðakvóta í er slíkt skilyrði sem stjórnvaldið er bundið af.
Það er því afstaða ráðuneytisins ekki sé tilefni til að stjórnvaldsákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, um höfnun á úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til bátsins [B] verði felld úr gildi á þeim forsendum sem fram koma í stjórnsýslukæru.
Kemur þá til skoðunar hvort að Fiskistofa hafi átt að haga afgreiðslu sinni á umsókn kæranda með öðrum hætti m.t.t. leiðbeiningaskyldu og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins sbr. og 7. gr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í umsögn Fiskistofu kemur fram að við afgreiðslu umsóknar hafi komið í ljós að skipið var skráð með heimahöfn á Hofsósi þann 1. júlí 2020. Eins og áður er rekið er Hofsós byggðarlag í Sveitarfélaginu Skagafirði, rétt eins og Sauðárkrókur. Telur ráðuneytið að það hefði verið í samræmi við góða stjórnsýsluhætti að Fiskistofa hefði kannað það sérstaklega, áður en kæranda var send ákvörðun um höfnun á úthlutun byggðakvóta á Sauðárkróki, og í samræmi við rannsóknarreglu og leiðbeiningaskyldu í málinu, að leita eftir afstöðu kæranda um hvort hann ætlaði að sækja um byggðakvóta á Hofsósi eða á Sauðarkróki, sem er innan sama sveitarfélags. Leiða má af því líkur að um mistök gæti hafa verið að ræða af hálfu kæranda við umsókn um byggðakvóta sem auðvelt hefði verið að leiðrétta áður en ákvörðun var tekin í málinu. Þó ber að geta þess að aðilar sem stunda útgerð, sem ber að uppfylla íslensk lög og stjórnvaldsfyrirmæli á sviði fiskveiðistjórnar ættu að þekkja vel til þeirra reglna sem um útgerðina og úthlutun aflaheimilda gilda.
Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri ákvörðun Fiskistofu um höfnun á úthlutun byggðakvóta til bátsins [B] enda hafi ákvörðunin verið í samræmi við gildandi lög og reglur sem gilda eiga um úthlutunina. Tilmæli ráðuneytisins til Fiskistofu um að tilefni sé til að viðhafa vinnulag þar sem stofnunin rannsaki og leiðbeini umsækjendum betur þegar tekið er við umsóknum er áréttuð en þykir sá annamarki ekki varða því að ógilda beri ákvörðunina í þessu máli, enda er um að ræða aðila í atvinnugrein þar sem þekking á helstu reglum sem gilda um atvinnugreinina er eðlilegur hluti af útgerð. Samkvæmt því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, um að hafna úthlutun byggðakvóta til bátsins.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Úrskurður
Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, um höfnun á úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 til bátsins [B].