Úrskurður nr. 239/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 28. júní 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
í stjórnsýslumáli nr. KNU16030046
Kæra [...]
og dóttur hennar [...]
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 22. mars 2016, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 16. mars 2016, um að synja henni og dóttur hennar, [...], fd. [...], um hæli á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga, nr. 96/2002, um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og að kæranda og dóttur hennar verði veitt hæli hér á landi með vísan til 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og breytt á þann hátt að þeim verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f sömu laga.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom til landsins þann 25. október 2015 og sótti um hæli sama dag hjá lögreglunni á Suðurnesjum. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun 18. febrúar 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 16. mars 2016, synjaði Útlendingastofnun kæranda um hæli jafnframt því sem henni var synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærandi kærði þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála við birtingu þann 22. mars 2016. Þann sama dag var óskað eftir frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Með bréfi, dags. 23. mars 2016, féllst kærunefnd útlendingamála á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa. Þann 25. apríl 2016 barst greinargerð kæranda og þann 20. maí s.á. bárust viðbótargögn.
Þann 14. júní 2016 kom kærandi fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Kærandi byggði umsókn sína um hæli og dvalarleyfi hér á landi á því að hún sé í hættu í heimaríki sínu þar sem hún óttist eiginmann sinn og tengdafjölskyldu sem hafi hótað henni lífláti og beitt hana líkamlegu og andlegu ofbeldi. Þá bar kærandi því við að hún tilheyrði minnihlutahópi í heimaríki sínu [...].
Útlendingastofnun fjallaði um það hvort kærandi væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem gæti haft áhrif á niðurstöðu máls hennar. Stofnunin tók mið af því við ákvarðanatöku sína að kærandi væri hér á landi ásamt barni sínu og hafi að auki sætt grófu ofbeldi af hálfu eiginmanns hennar og tengdafjölskyldu við ákvörðunartöku sína.
Útlendingastofnun fjallaði um aðstæður í [...] og kom fram að skýrslur beri það með sér að borgaraleg og stjórnmálaleg mannréttindi væru í megindráttum virt og að staða annarra mannréttinda fari batnandi. Grundvallarmannréttindi njóti verndar skv. stjórnarskrá landsins, ríkið sé aðili að mannréttindasáttmála Evrópu og öðrum helstu mannréttindasáttmálum. Þá væri til staðar öflugt kerfi til að tryggja mannréttindi, eftirfylgni við hverslags brot gegn refsilöggjöf væri góð og til staðar væri kerfi sem borgarar geti leitað til telji þeir á sér brotið.
Þá kom fram að heimilisofbeldi gegn konum væri rótgróið og alvarlegt vandamál í ríkinu og skýrslur hermi að um helmingur allra [...] kvenna hafi eða muni upplifa heimilisofbeldi á lífsleiðinni. Gagnrýnt hafi verið að aðeins lítill hluti tilkynntra mála endi fyrir dómstólum og sakfellingar væru fátíðar auk þess sem fjármagn hafi skort til málaflokksins. Saksókn væri ennfremur erfið í málum er varði heimilisofbeldi vegna tregðu þolenda og vitna til að stíga fram. Heimildir bendi þó til þess að stjórnvöld hafi á síðustu árum unnið ötullega að því að jafna rétt kynjanna og útrýma heimilisofbeldi með því t.d. að standa að ýmiskonar aðgerðum til að bæta stöðu kvenna. Með [...] hafi þolendum heimilisofbeldis verið veitt víðtækari vernd og úrræðum fyrir þolendur fjölgað, m.a. væru starfræktar félagsþjónustumiðstöðvar og kvennaathvörf um allt land. Heimilisofbeldi væri bannað samkvæmt [...] lögum og ákvæði um nálgunarbann og brottvísun geranda af heimili hafi verið lögfest í þeim tilgangi að veita þolendum heimilisofbeldis frekari vernd af hálfu réttarvörslukerfisins. Þá bendi heimildir til þess að viðhorf almennings til heimilisofbeldis væri að breytast og að almenningur fordæmi í auknum mæli ofbeldisbrot gegn konum.
Var það mat Útlendingastofnunar að kærandi gæti fengið viðeigandi aðstoð og vernd hjá lögreglu og yfirvöldum í [...]. Ennfremur taldi stofnunin að fullyrðingar kæranda um að hún gæti ekki fengið vernd hjá [...]lögregluyfirvöldum vegna [...]ekki eiga við rök að styðjast. Þá væri, samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum um [...], öllum ríkisborgurum landsins tryggð grunnframfærsla og sérstaklega væri hugað að stöðu einstæðra foreldra. Að þessu virtu var það mat Útlendingastofnunar að kærandi ætti ekki á hættu ofsóknir í skilningi 44. gr. laga um útlendinga eða illa meðferð skv. 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Þá taldi stofnunin að endursending kæranda til [...] bryti ekki í bága við ákvæði 45. gr. laga um útlendinga.
Varðandi kröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f greinir í ákvörðun Útlendingastofnunar að ekki verði talið að kærandi sé í þeirri aðstöðu í heimalandi að hún réttlæti veitingu dvalarleyfis á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga, hvorki með vísan til mannúðarsjónarmiða né sérstakra tengsla kæranda við Ísland.
Að lokum var kæranda vísað frá landinu á grundvelli 3. mgr. 90. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Með tilliti til atvika málsins ákvað stofnunin að kæra myndi ekki fresta framkvæmd ákvörðunar sinnar með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
[...] Í greinargerð kæranda kemur fram að samkvæmt lögregluskýrslu, dags. 30. janúar 2016, hafi eiginmaður kæranda ráðist á hana á meðan hún hafi haldið á dóttur þeirra í fangi sínu. Eiginmaður kæranda hafi þá rifið barnið úr höndum kæranda og farið í burtu með hana. Lögreglan hafi komið á vettvang stuttu síðar og fengið eiginmann kæranda til þess að afhenda kæranda dóttur þeirra. Eiginmaður kæranda hafi verið handtekinn og meinað að dvelja á heimili fjölskyldunnar. Hann hafi því verið fluttur í annað húsnæði [...]. Þá hafi kærandi þurft að þola alvarlegt og viðvarandi ofbeldi af hálfu eiginmanns síns og tengdafjölskyldu um margra ára skeið. Kærandi hafi reynt að flýja til heimaríkis síns, [...], á heimili foreldra sinna en foreldrar hennar hafi ekki verið reiðubúnir til þess að veita henni aðstoð þar sem það þyki mikil skömm í [...] að vera einstæð móðir. Kærandi telji að hún geti hvorki verið örugg fyrir ofbeldi eiginmanns síns í heimaríki sínu né í heimaríki hans [...]. Ofbeldi gegn konum sé alvarlegt vandamál í báðum ríkjum, sér í lagi heimilisofbeldi. Kærandi hafi ekki talið sig geta leitað til lögreglu í [...] þar sem að eiginmaður hennar hafi [...] þar í landi áður en þau hafi flúið til Íslands. Kærandi óttist einnig að dóttir hennar muni verða fyrir ofbeldi snúi þær aftur til [...] og hún sé sannfærð um að eiginmaður hennar muni taka dóttur þeirra úr umsjá kæranda og beita hana harðræði. Eiginmaður kæranda hafi ítrekað haft samband við kæranda símleiðis undanfarið og gert kröfu um að hún afhendi sér stúlkuna.
Í greinargerð kæranda er fjallað um ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og 33. gr. flóttamannasamningsins og skilgreiningu á hugtakinu ofsóknir. Af ákvæði flóttamannasamningsins megi álykta að sé lífi eða frelsi ógnað vegna kynþáttar, trúarbragða, stjórnmálaskoðana eða fyrir að tilheyra ákveðnum þjóðfélagshópi, teljist það ávallt ofsóknir. Í handbók Flóttamannastofnunar greini ennfremur að umsækjandi um alþjóðlega vernd geti hafa sætt meðferð sem í sjálfu sér jafngildi ekki ofsóknum en sé samtvinnað öðru mótlæti. Þegar mismunandi þættir séu teknir sem ein heild við slíkar aðstæður geti þeir haft þau áhrif á hugarástand umsækjanda að hann geti rökstutt skynsamlega staðhæfingar sínar um ástæðuríkan ótta við ofsóknir með því að telja þær samansafn af ástæðum (e. cumulative grounds). Kærandi verði fyrir ofsóknum sem grundvallist annars vegar á kynferði hennar og hins vegar þjóðerni hennar. Vegna þessara tveggja þátta geti kærandi jafnframt ekki fengið vernd frá yfirvöldum.
Um varakröfu kæranda kemur fram í greinargerð að í athugasemdum frumvarps til laga nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum, segi að í ákvæði 12. gr. f sé ekki um tæmandi talningu að ræða þar sem veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt ákvæðinu. Verði að taka mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum skv. VII. kafla laganna, svo sem almennra aðstæðna í heimalandi hælisleitanda, þ.ám. hvort grundvallarmannréttindi séu tryggð. Þá sé einnig vikið að félagslegum aðstæðum og vísað til þess hvort útlendingur hafi þörf á vernd vegna slíkra aðstæðna í heimaríki og fari verndarþörf eftir aðstæðum í hverju máli. Þá sé vakin athygli á því að sérstaklega skuli taka tillit til þess ef um börn sé að ræða og skuli það sem þeim sé fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. [...]. Þegar kærandi hafi leitað eftir aðstoð foreldra sinna vegna ofbeldis eiginmanns og tengdafjölskylda hennar hafi faðir kæranda brugðist illa við og skammað hana. Kærandi teljist því vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu þar sem hún sé einstæð móðir og fórnarlamb heimilisofbeldis. Þá hafi hún ekki stundað vinnu í heimaríki sínu og líkur séu á því að hún ætti afar erfitt með að koma undir sig fótunum þar. Dóttir kæranda, sem sé á þriðja aldursári, hafi ítrekað orðið vitni að ofbeldi föður hennar, föðurbróður og föðurömmu í garð móður hennar. Stúlkan hafi einnig orðið fyrir ofbeldi af hálfu föður síns sbr. lögregluskýrslu frá 30. janúar 2016. Þá sé óvíst hvort hún nyti áframhaldandi forsjár móður sinnar ef þær yrðu endursendar til heimaríkis móðurinnar. Alger óvissa ríki því um framtíð mæðgnanna í heimaríkjum þeirra.
Í greinargerð er farið ítarlega yfir kynbundið ofbeldi almennt og stöðu þeirra mála í [...]. [...] Í gögnum komi fram að konur geti orðið fyrir ofsóknum ef þær fylgi ekki þeirri félagslegu-, trúar- eða menningarlegu hegðun sem ætlast sé til af þeim. Ekki sé nauðsynlegt að kynbundnar ofsóknir stafi frá aðilum tengdum ríkinu og geti ættingjar einstaklinga verið gerendur. Slíkar ofsóknir séu á ábyrgð ríkisins í þeim tilfellum sem það láti hjá líða að grípa til aðgerða vegna ofbeldis gegn konum í einkarýminu. Þó að ágætis þróun sé [...] hvað varði setningu nýrra laga og lagabreytinga sem ætlað sé að stuðla að auknu jafnrétti kynjanna þá sé framfylgd laganna vandamál og ekki sé horft til áhrifa á kynin í stefnumörkun og ákvarðanatöku hjá stjórnvöldum auk þess sem fjármagn skorti til þess að tryggja eftirlit. Þá gangi hægt að breyta viðhorfum samfélagsins til stöðu kynjanna og til kynbundins ofbeldis.
Í [...] sé ofbeldi gegn konum og börnum eitt helsta vandamál sem landið glímir við og fátítt sé að gerendur séu látnir sæta ábyrgð. Þar séu upplýsingar um mögulega aðstoð til þolenda ofbeldisins takmarkaðar, t.d. séu aðeins starfræktir tveir gjaldfrjálsir hjálparsímar og rekin fjögur athvörf fyrir um 22 konur. Vegna neikvæðra viðhorfa í samfélaginu séu þolendur heimilisofbeldis hikandi við að kæra ofbeldi af hálfu maka. Þá sé talsverður tregi í lögreglu- og dómskerfi við að ákæra og sakfella gerendur. Hvað varði lagalega stöðu kvenna varðandi eignarétt og þátttöku kvenna í kosningum þá tíðkist það í samfélögum ákveðinna minnihlutahópa, s.s. [...] og [...] í [...], að karlmenn komi fram fyrir hönd kvenna í þessum málum og stýri m.a. atkvæðum þeirra eða kjósi jafnvel fyrir þeirra hönd þrátt fyrir að réttur kvenna sé jafn karla skv. lögum landsins. Af framangreindu sé ljóst að hvorki kærandi né dóttir hennar eigi raunhæfan kosta á því að leita verndar eða aðstoðar gagnvart því ofbeldi sem þær þurfi að þola af hálfu fjölskyldu sinnar verði þeim gert að snúa aftur til [...].
Í [...]sé heimilisofbeldi rótgróið og alvarlegt vandamál og þrátt fyrir að um helmingur kvenna upplifi heimilisofbeldi á lífsleiðinni þá séu það einungis um 10% sem tilkynni ofbeldið til yfirvalda. Þrátt fyrir að stjórnarskrá landsins leggi bann við mismunun m.a. á grundvelli kyns og harðar refsingar liggi við heimilisofbeldi og nauðgunum innan hjónabands þá sé lögunum ekki raunverulega framfylgt. Saksókn í þessum málum sé erfið vegna skorts á vitnum og sönnunargögnum en mikillar tregðu gæti meðal vitna og þolenda við að bera vitni. Mannréttindafulltrúi Evrópuráðsins hafi [...] lýst yfir þungum áhyggjum af stöðu kvenna í landinu. Þrátt fyrir góðan vilja yfirvalda í þessum efnum t.d. með gerð samþykkta, bókana og samstarfi sem ætlað sé til þess að útrýma ofbeldinu beri heimildum saman um það að ofbeldi gegn konum sé alvarlegt vandamál í landinu og landslögum sé ekki framfylgt vegna rótgróinna viðhorfa í samfélaginu. Ljóst sé því að kærandi muni eiga erfitt með að fá viðeigandi aðstoð hjá yfirvöldum í [...]. Þá sé kærandi af [...] uppruna og jafnvel þó að [...] hafi á undanförnum árum styrkt stjórnsýslu og lagaramma gegn kynþáttahatri og mismunun verði ekki horft framhjá þeirri staðreynd að mismunun í garð [...] landsins sé þekkt vandamál.
Sérstök athygli er vakin á því í greinargerð kæranda að við töku ákvörðunar í máli kæranda og dóttur hennar sé mikilvægt að líta til ákvæða 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga, 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 og 1. mgr. 3. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og hafa það sam barninu sé fyrir bestu að leiðarljósi. Einnig er gerð athugasemd við skort á röksemdum og rannsókn í máli dóttur kæranda. Þá sé sá skilningur stofnunarinnar á því að ekkert bendi til þess að dóttir kæranda geti átt sjálfstæðan rétt til verndar gagnrýndur harðlega þar sem hún hafi ítrekað orðið vitni að ofbeldinu sem móðir hennar hafi þolað. Þá hafi Útlendingastofnun áður veitt barni dvalarleyfi af mannúðarástæðum í sambærilegu máli.
Að lokum er Útlendingastofnun sögð hafa brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að fjalla ekki um ástand mannréttindamála í [...] eða hvort yfirvöld þar í landi séu fær um að veita dóttur kæranda nauðsynlega vernd gagnvart ofbeldi af hálfu föður og föðurfjölskyldu hennar. Þá líti stofnunin ítrekað framhjá mikilvægum upplýsingum um stöðu kvenna og þolenda heimilisofbeldis í [...] og niðurstaða stofnunarinnar um möguleika kæranda á því að leita til lögreglu sé á skjön við opinber gögn. [...]. Ekki sé því fjallað um aðstæður þolenda heimilisofbeldis í [...]og möguleika þolenda á vernd þar í landi. Því byggi niðurstaða stofnunarinnar á röngum og ófullnægjandi upplýsingum. Annmarkinn sé verulegur og skuli því leiða til ógildingar ákvörðunar Útlendingastofnunar.
Með greinargerð kæranda fylgdu skjáskot af samskiptasíðunni Facebook með hótunum frá eiginmanni kæranda. Var óskað eftir því að kærunefnd myndi láta þýða þessi skilaboð. Þá bárust viðbótargögn í máli kæranda, einnig skjáskot af hótunum og skilaboðum frá eiginmanni kæranda og bróður hans, sem óskað var eftir að kærunefnd léti þýða.
VI. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
[...]
Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu
Við meðferð máls er litið til þess hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem geti haft áhrif á niðurstöðu máls hennar. Með því getur verið átt við hvort kærandi hafi mátt þola pyndingar, hvort kærandi sé barn eða hvort umsókn hans varði börn hennar, hvort kynhneigð eða kynferði kæranda geti haft áhrif eða hvort kærandi geti verið ríkisfangslaus. Mat á stöðu kæranda fer ávallt fram og eru þau atriði sem koma til skoðunar ekki tæmandi.
Kærandi sækir um hæli hér á landi ásamt ungri dóttur sinni og þau gögn og upplýsingar sem liggja fyrir í málinu benda til þess að hún hafi sætt ofbeldi af hálfu eiginmanns hennar og jafnvel fjölskyldu hans. Er það mat kærunefndar að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu og verður litið til þess við meðferð máls hennar hjá kærunefnd.
Réttarstaða barns kæranda
Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar.
Staða barna á flótta ræðst af viðeigandi reglum í þjóðarétti og landsrétti. Í 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir: „Börnum skal tryggð í lögum sú vernd og umönnun sem velferð þeirra krefst.“ Ákvæðið sækir einkum fyrirmynd til inngangsákvæða Barnasáttmálans, einkum 3. gr. Í 1. mgr. 1. gr. barnalaga, nr. 76/2003, segir að barn eigi rétt á að lifa, þroskast og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Í 2. mgr. 1. gr. segir að það sem barni er fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess. Barn á rétt á að láta skoðanir sínar í ljós í öllum málum sem það varða og skal taka réttmætt tillit til skoðana þess í samræmi við aldur þess og þroska, skv. 3. mgr. 1. gr. laganna.
Svo sem fram er komið kom dóttir kæranda með henni [...] hingað til lands. Haldast úrskurðir er varða foreldra og börn þeirra í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar þegar barn er í fylgd annars eða beggja foreldra. Ljóst er að barn það sem hér um ræðir er í fylgd móður sinnar.
Landaupplýsingar
[...] Kærunefnd útlendingamála hefur m.a. skoðað eftirfarandi skýrslur um aðstæður í [...]: [...]
Í ofangreindum gögnum kemur m.a. fram að spilling þrífist innan hins opinbera kerfis, þ.ám. lögreglu, í [...]. Dómsmál taki langan tíma vegna þess hve réttarkerfið sé veikt. Ofbeldi gegn konum og börnum sé mikið vandamál og þrátt fyrir að lög banni mismunun og leggi refsingu við heimilisofbeldi og nauðgunum þá sé þeim ekki framfylgt sem skyldi. Erfitt sé að sækja heimilisofbeldismál þar sem að bæði vitni og þolendur séu treg til þess að stíga fram og bera vitni í þessum málum. Þá sé enn litið á þessi mál sem einkamál fjölskyldunnar. Engin áreiðanleg gögn séu til í landinu um umfang heimilisofbeldis og ofbeldi gegn konum en fjölmiðlar hafi m.a. greint frá því að á [...] og því sé ljóst að vandamálið sé afar umfangsmikið. Stjórnvöld hafi lagt lítið af mörkum til þess að byggja upp aðstoð við þolendur og athvörf fyrir konur og börn þeirra séu að mestu leyti rekin af frjálsum félagasamtökum. Ofbeldi gegn börnum er einnig útbreitt í landinu en aðstoð við börnin er betri en við konurnar og algengara er að gerendur séu sóttir til saka. Félagsleg aðstoð er veitt til barna- fjölskyldna og tekur mið af aðstæðum fjölskyldunnar. Þó getur verið flókið að sækja þessar bætur og fjölskyldur hafa fengið misvísandi upplýsingar um möguleika þeirra til þess að sækja þessar bætur.
Þá eigi sér stað mismunun á grundvelli kyns á vinnumarkaði, konur hafi að jafnaði [...] lægri laun en karlar og þá sé hlutfall kvenna í flestum atvinnugreinum mjög lágt. Fulltrúar [...] minnihlutans í [...] hafa kvartað yfir mismunun í sinn garð einkum hvað varðar að þeir hafi ekki nægilega marga fulltrúa í störfum hjá stofnunum sveitarfélaga. Þá séu ekki til fullnægjandi kennslubækur á [...] á framhaldskólastigi.
Kærunefnd fellst á það að þar sem að dóttir kæranda er með [...] hafi verið rétt að Útlendingastofnun kannaði aðstæður í [...] hvað varðaði málefni barna og stöðu fjölskyldunnar. Kærunefnd telur að henni sé skylt að bæta úr þessum annmarka á ákvörðun stofnunarinnar og hefur því yfirfarið gögn og skýrslur um aðstæður í [...]. Í gögnunum kemur fram að [...] hafi fullgilt barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og að hann hafi lagagildi þar í landi. Þá séu ýmis ákvæði í stjórnarskrá og landslögum sem ætlað sé að stuðla að rétti og hagsmunum barna. Ókeypis lögfræðiaðstoð sé í boði í málum er varði heimilisofbeldi og málum er varði barnavernd. Heimilisofbeldi sé útbreitt í landinu og aðstoð við þolendur af skornum skammti og sé einkum á hendi frjálsra félagasamtaka. Einnig hafi yfirvöld verið treg til að sækja gerendur til saka. Þá kemur fram að þrátt fyrir að fjölskyldumynstur séu að breytast hægt og rólega í landinu þá séu hefðbundin gildi varðandi ólík hlutverk og stöðu kynjanna enn ríkjandi. Sérstaklega sé staða kvenna af [...]uppruna slæm hvað þetta varði og séu konur háðar eiginmönnum sínum að mestu fjárhagslega. Við skilnað geti þær einnig átt erfitt uppdráttar þar sem að eiginmaðurinn sé sá sem eigi tilkall til allra eigna fjölskyldunnar og margar þessara kvenna geti ekki leitað aðstoðar eigin fjölskyldu. Samkvæmt [...] lögum hafa foreldrar jafnan rétt til forsjár barna sinna við skilnað og séu þau ekki sammála þá dæmi dómstólar um tilhögun forsjár og umgengni við börnin. Dómstólarnir líti m.a. til aðstæðna fjölskyldunnar og félagslegrar stöðu foreldra þegar þeir taki slíkar ákvarðanir. Ofbeldi gegn börnum sé vandamál á vissum stöðum í landinu og börn væru treg til að tilkynna um ofbeldið af ótta við að yfirvöld myndu vista þau á stofnunum.
Ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldir úr gildi og breytt á þann veg að kærandi og dóttir hennar fái réttarstöðu flóttamanna skv. 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna.
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. eða 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Krafa kæranda byggir á því að hún geti ekki fengið fullnægjandi vernd í heimalandi sínu vegna ofbeldis eiginmanns hennar og fjölskyldu hans.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a laga um útlendinga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli slíkar ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins, sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum, sbr. Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008).
Krafa kæranda er sem fyrr segir byggð á því að hún verði fyrir ofbeldi og ofsóknum af hálfu eiginmanns hennar og fjölskyldu hans. Þá óttist hún að eiginmaður hennar taki dóttur þeirra frá henni og beiti hana harðræði. Kærandi telur að hún geti ekki fengið fullnægjandi vernd eða aðstoð í heimaríki sínu [...] né í dvalarríki sínu [...]. Þá sé ástand í heimalandi hennar afar bágborið og sérstaklega erfitt fyrir einstæðar mæður og óttast hún um framtíð sína og dóttur sinnar. Frásögn kæranda hefur verið stöðug bæði í viðtali hjá Útlendingastofnun og fyrir kærunefnd. Þá liggur fyrir í málinu skýrsla lögreglunnar á Suðurnesjum vegna ofbeldis eiginmanns kæranda á hendur henni og verður því frásögn kæranda lögð til grundvallar í máli þessu.
Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða áreiti af hendi yfirvalda í [...]. Skýrslur og gögn um aðstæður í [...] sem kærunefnd hefur yfirfarið benda til þess að heimilisofbeldi sé útbreitt í landinu en stjórnvöld hafi unnið að því síðustu ár að breyta löggjöf og stuðla að breyttri stefnumótun sem ætlað sé að bregðast við vandamálinu og auka réttarvernd þolenda. Þrátt fyrir að enn megi margt bæta verði að telja að stjórnvöld geti veitt henni vernd gegn þeim ofsóknum sem hún sæti af hálfu eiginmanns síns og fjölskyldu hans m.a. með því að ákæra eða refsa fyrir þær athafnir sem feli í sér ofsóknir. Þá benda gögn ekki til þess að einstaklingar af [...]uppruna sæti sérstakri mismunun leiti þau til lögreglu eða annarra yfirvalda eftir aðstoð og vernd. Því verður ekki talið að kærandi hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í heimalandi sínu í skilningi 1. mgr. 44. gr., sbr. 1. mgr. 44. gr. a, laga um útlendinga. Að öllu framangreindu virtu telur kærunefndin því ljóst að kærandi og dóttir hennar uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu stöðu flóttamanns.
Ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga.
Í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum telst einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands.
Í ljósi þess sem að framan er rakið telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hennar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi eða dóttir hennar muni sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. og 1. mgr. 45 gr. laganna.
Ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga
Til vara krefst kærandi að sér og dóttur sinni verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laga nr. 96/2002, laga um útlendinga.
Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita megi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.
Í skýringum með 2. gr. laga nr. 115/2010 sem breyttu ákvæði 12. gr. f útlendingalaga er fjallað um mjög íþyngjandi félagslegar aðstæður. Þar kemur fram að átt sé við að útlendingur hafi þörf á vernd vegna félagslegra aðstæðna í heimalandi og er sem dæmi nefnt aðstæður kvenna sem sætt hafi kynferðislegu ofbeldi eða sem aðhyllast ekki kynhlutverk sem séu hefðbundin í heimaríki þeirra og af þessum sökum eigi þær hættu á útskúfun eða ofbeldi við endurkomu. Líkt og komið hefur fram benda gögn málsins til þess að kærandi hafi sætt langvarandi ofbeldi af hálfu eiginmanns síns og jafnvel fjölskyldu hans. Þá hafi hún leitað til fjölskyldu sinnar til að fá stuðning en aðeins mætt skömmum og hótunum þar sé tekið mið af frásögn hennar.
Þá kemur fram í ofangreindum skýringum með 2. gr. laga nr. 115/2010 það sjónarmið að almennt séð beri að taka sérstakt tillit til barna hvort sem þau eru fylgdarlaus eða ekki. Þá beri að líta til þess hvort framfærsla, þá sérstaklega fylgdarlausra barna, sé tryggð. Gögn benda til þess að aðstæður kæranda í heimaríki hennar séu óljósar og ljóst að þær gætu verið afar bágbornar sérstaklega í ljósi þess að hún [...]. Kærandi er með unga dóttur sína á framfæri og þyrfti þá að koma fótum undir sig í landi þar sem hún hefur takmarkað eða ekkert bakland. Gögn þau um stöðu mála í [...]er kærunefnd hefur yfirfarið benda til þess að samfélagið líti einstæðar konur og sérstaklega einstæðar mæður hornauga. Þá sé ríkjandi mismunun hvað varði aðgengi kvenna að atvinnu, erfitt sé að ná fram réttlæti í heimilisofbeldismálum og takmarkaður félagslegur og fjárhagslegur stuðningur sé í boði fyrir konur í sömu stöðu og kærandi. Ljóst sé að kærandi muni eiga erfitt með vegna erfiðra félagslegra aðstæðna sinna að koma undir sig fótunum á nýjan leik við þessar aðstæður. Er það mat kærunefndar, að teknu tilliti til ákvæða barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og íslenskrar löggjafar um barnavernd, að kærandi og dóttir hennar séu í þörf fyrir vernd og þá einkum vegna ofangreindra afar íþyngjandi félagslegra aðstæðna þeirra í heimaríki þeirra og ekki verði öruggt að dóttur kæranda verði tryggð viðunandi framfærsla.
Að mati kærunefndar uppfyllir kærandi því að öllu framangreindu virtu skilyrði a-e-liðar 1. mgr. 12. gr. g laga um útlendinga. Ennfremur telur kærunefndin að engar sérstakar ástæður mæli gegn því að veita henni dvalarleyfi hér á landi á grundvelli 1. mgr. 12. gr. f. Er það því niðurstaða kærunefndarinnar að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli 4. mgr. 12. gr. f útlendingalaga.
Samantekt
Með vísan til þess sem að framan er rakið er ákvörðun Útlendingastofnunar því staðfest hvað varðar umsókn kæranda og barna hennar um hæli hér á landi. Hins vegar telur kærunefndin að veita beri kæranda og börnum hennar dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 2. mgr. 12. gr. f útlendingalaga.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar hvað varðar umsókn kæranda og barns hennar um hæli. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda og barni hennar dvalarleyfi skv. 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed with regard to the appellant's and her child applications for asylum. The Directorate of Immigration is instructed to issue the appellant and her child a residence permit based on Article 12 f, paragraph 2, of the Act on Foreigners no. 96/2002.
Vigdís Þóra Sigfúsdóttir Pétur Dam Leifsson