30. apríl 2020 Dómsmálaráðuneytið

Nr 149/2020 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 30. apríl 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 149/2020

í stjórnsýslumáli nr. KNU19120033

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 16. desember 2019 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Perú (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. nóvember 2019, um að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla með vísan til 1. mgr. 78. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 28. júlí 2019. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 14. nóvember 2019 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 29. nóvember 2019, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 16. desember 2019. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 3. janúar 2020. Í greinargerð óskaði kærandi eftir því að koma fyrir nefndina og tjá sig um efni málsins. Taldi kærunefnd ekki ástæðu til að gefa henni kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga. Viðbótargögn bárust með tölvupósti þann 14. og 20. apríl 2020.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína á því að hún sé í hættu í heimaríki vegna bágrar efnahags- og heilbrigðisstöðu sinnar.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og henni skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.

Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hún sé fædd og uppalin í Perú en hafi flust til Venesúela með ungar dætur sínar árið [...] og búið þar til ársins 2016. Frá 2016 til 2019 hafi hún flust á milli Venesúela og Perú en verið búsett í Perú áður en hún hafi komið hingað til lands.

Aðspurð um ástæður flótta hafi kærandi greint frá því hún hafi ekki starfað í Perú og hafi ekki aðgang að heilbrigðis- né lífeyriskerfi þar í landi. Hún hafi starfað mest alla ævi sína í Venesúela og að hún fái greiddan lífeyri þar í landi. Kærandi kvaðst vera hjartveik og með of háan blóðþrýsting og taki lyf við því. Þá hafi dætur hennar flust hingað til lands en þær hafi ávallt séð um hana og hún búið hjá þeim. Kærandi hafi auk þess greint frá því að henni líði eins og hún og fjölskylda hennar séu frá Venesúela vegna tengsla sinna þangað og að í heimaríki hennar sé fólki sem komi frá Venesúela mismunað af yfirvöldum og almenningi. Þá kveður kærandi að hún geti ekki lifað í Perú þar sem hún hafi ekki neinn rétt til félagslegrar aðstoðar, s.s. lífeyris eða húsnæðis þar í landi.

Í greinargerð kæranda er fjallað almennt um ástand mannréttindamála í Perú og vísað í alþjóðlegar skýrslur um landið. Þar komi fram að spilling ríki innan stjórnsýslunnar, m.a. hjá lögregluyfirvöldum. Þá sé ofbeldi gegn konum útbreitt vandamál í Perú. Íhaldssamar skoðanir og viðhorf á hlutverkum kynjanna sé ríkjandi. Enda þótt landslög kveði á um refsingar vegna kynbundinna morða, nauðgana og heimilisofbeldis sé framfylgd laganna ófullnægjandi og lögin óskilvirk. Þrátt fyrir að konur eigi að hafa jafnan rétt á við karlmenn á atvinnumarkaði og í menntakerfinu séu afar fáar konur í valdastöðum og konur þurfi að þola mikla mismunun á vinnumarkaði. Þá hafi nefnd Sameinuðu þjóðanna um afnám allrar mismunar gagnvart konum viðrað áhyggjur sínar af lagasetningu í landinu en nefndin telji mörg lög landsins mismuna konum, bæði beint og óbeint. Fordómar samfélagsins í garð kvenna og mismunun í þeirra garð hafi leitt til ójöfnuðar, bæði hvað varði efnahagsstöðu og atvinnutækifæri til handa konum.

Kærandi vísar til þess að þrátt fyrir að 11. gr. stjórnarskrár Perú kveði á um að ríkið skuli tryggja öllum aðgang að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu og ellilífeyrisgreiðslum hermi heimildir að heilbrigðiskerfið í Perú hafi brýna þörf fyrir viðbótarúrræði, aðföng, starfsfólk og tækjabúnað svo unnt sé að meðhöndla sjúklinga samfélagsins sem búi að mestu undir fátækramörkum. Lífeyrisáætlanir NPS (e. National Pension System) og PPS (e. Private Pension System) í Perú séu bæði áætlanir sem krefjist þess að einstaklingar fjármagni eigin ellilífeyrissparnaðarreikninga með hluta af tekjum sínum yfir ævina. Til að eiga rétt á ellilífeyri samkvæmt NPS verði einstaklingur, eða makar samanlagt, að hafa greitt af launum sínum samkvæmt áætlun í að minnsta kosti 20 ár. Árið 2011 hafi lífeyrisáætlunin Pensión 65 verið hrundið af stað. Áætlunin sé ekki háð framlögum og sé ætluð til að tryggja ellilífeyrisþegum greiðslur sem ekki fái lífeyri greiddan samkvæmt NPS eða PPS og búi við mikla fátækt. Þrátt fyrir að verkefnið hafi tekið framförum þá séu fjárhæðir lágar og einungis 1 af hverjum 4 einstaklingum á ellilífeyrisaldri fái greiðslur samkvæmt áætluninni.

Þá er í greinargerð vísað til þess að fram komi á vefsíðu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna að í kjölfar mikillar fjölgunar innflytjenda frá Venesúela hafi útlendingahatur aukist í móttökuríkjum í Mið- og Suður-Ameríku, þ. á m. Perú. Þrátt fyrir að lög kveði á um jafnrétti og bann við mismunun hafi stjórnvöld í Perú ekki framfylgt lögunum með skilvirkum hætti. Nefnd Sameinuðu þjóðanna um afnám kynþáttamisréttis hafi lýst yfir áhyggjum sínum vegna þeirra fordóma og þeirrar mismununar sem flóttafólk, sérstaklega frá Venesúela, verði fyrir í Perú. Það eigi í erfiðleikum með að öðlast aðgengi að grunnþjónustu, þá sérstaklega heilbrigðisþjónustu og menntun.

Kærandi krefst þess aðallega að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laganna með vísan til þess að hún muni búa við afar erfiðar almennar og félagslegar aðstæður í heimaríki sínu. Hún nálgist áttræðisaldur og búi ekki við nein félagsleg réttindi í Perú. Kærandi vísar til þess að Mannréttindadómstóll Evrópu, í tengslum við 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og meginregluna um einingu fjölskyldunnar, hafi lagt áherslu á að meta þurfi hvert mál fyrir sig, og gæta hagsmuna sem séu fyrir hendi, en meðal þeirra þátta sem líta skuli til sé hvort flutningur úr landi feli í sér að fjölskylda aðskiljist. Þá sé ljóst sé að konur eigi mjög undir högg að sækja í Perú. Kynbundið ofbeldi sé gríðarlega algengt, konur geti ekki stólað á vernd yfirvalda vegna þess og sé mismunað á margan hátt, beint og óbeint. Með vísan til framangreinds sé ljóst að félagslegar aðstæður kæranda sem konu í Perú yrðu ekki ákjósanlegar. Kærandi sé [...] gömul kona sem glími við hjartavandamál og háan blóðþrýsting og hún óttist um líf sitt vegna takmarkaðs aðgengis að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu og lyfjum í heimaríki. Þá hafi hún ávallt búið með og notið aðstoðar og stuðnings frá dætrum sínum sem hafi fengið alþjóðlega vernd hér á landi. Kærandi eigi því ekkert bakland í heimaríki. Þá hafi hún ekki aðgang að lífeyriskerfi í Perú þar sem hún hafi ekki starfað þar í landi síðan árið [...] og eigi því ekki rétt á lífeyrisgreiðslum skv. NPS og PPS lífeyrisáætlununum. Með vísan til alls þessa sé ljóst að almennar og félagslegar aðstæður kæranda verði þungbærar í heimaríki.

Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda er þess krafist að henni verði veitt dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið, sbr. 78. gr. laga um útlendinga. Í 4. mgr. 78. gr. laganna komi fram að þrátt fyrir að útlendingur hafi ekki dvalist hér á landi geti hann í undantekningartilvikum talist hafa sérstök tengsl við landið þegar heildstætt mat á aðstæðum hans leiði til þess, t.d. ef rík umönnunarsjónarmið séu til staðar og bersýnilega sé ósanngjarnt að veita umsækjanda ekki dvalarleyfi á grundvelli þeirra. Þá segi í greinargerð frumvarpsins með lögum um útlendinga nr. 80/2016 að þetta geti t.d. átt við þegar einstaklingur sé einn eftir án fjölskyldumeðlima í heimaríki og þarfnist umönnunar og aðstoðar fjölskyldumeðlima sem búi hér á landi. Kærandi vísar til 20. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 og bendi á að fjölskyldu kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd hér á landi. Kærandi hafi verið búsett á heimilum dætra sinna og þær hafi annast framfærslu hennar síðustu ár. Ljóst sé að mikilvægt sé fyrir kæranda að njóta stuðnings og umönnunar dætra sinna hér landi.

Kærandi gerir ýmsar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hennar. Meðal annars sé í ákvörðuninni fjallað um aðstæður í borginni Chiclayo en kærandi komi frá borginni [...] auk þess sem hún hafi ekki verið metin í sérstaklega viðkvæmri stöðu þrátt fyrir háan aldur. Stofnunin hafi fjallað um vernd kvenna sem landslög og stjórnarskrá Perú kveði á um, án tillits til þess hvernig framkvæmdin sé í raun. Þá telji Útlendingastofnun upp lög og áætlanir sem yfirvöld hafi sett en ljóst sé að lögin séu óskilvirk í framkvæmd og framfylgd þeirra ábótavant. Það auk annarra annmarka í viðtali við kæranda og ákvörðuninni bendi til þess að mál hennar hafi verið unnið í fljótfærni og ekki hafi verið lagt fullnægjandi heildarmat á stöðu kæranda í Perú. Loks gerir kærandi athugasemd við nýtt verklag hjá Útlendingastofnun sem feli í sér að efnisviðtal við kæranda hafi ekki verið yfirlesið með aðstoð túlks. Liggi þannig ekki fyrir staðfesting kæranda á því að rétt hafi verið haft eftir henni í viðtalinu. Sé sönnunargildi viðtalsins því afar takmarkað.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.AuðkenniÍ ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað perúsku vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé perúskur ríkisborgari.

Landaupplýsingar

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Perú m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og er eftirfarandi umfjöllun samantekt á helstu upplýsingum sem þar koma fram og varða mál kæranda:

Compilation on Peru: Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (United Nations General Assembly, 28. ágúst 2017);
2019 Country Reports on Human Rights Practices: Peru (U.S. Department of State, dags. 11. mars 2020);
Concluding observations on the combined seventh and eigth periodic reports of Peru (Committee on the Elimination of Discrimination Against Women, 24. júlí 2014);
Peru 2019 Crime and Safety Report (OSAC, 23. maí 2019);
Peru: Domestic violence, including femicide; legislation; state protection and support services available to victims (2014- February 2018) (Immigration and Refugee Board of Canada, 13. mars 2018);
Freedom in the World 2018 – Peru (Freedom House, 1. ágúst 2018);
Freedom in the World 2019 – Peru (Freedom House, 4. febrúar 2019);
Mointains to climb and progress made: Girls´ education in Peru (The Borgen Project, 22. júní 2018);
OECD Reviews of Pension Systems: Peru (OECD, 9. september 2019);
Peru: New Legislative Protection for Equal Pay (The Society for Human Resource Management (SHRM), 16. febrúar 2018);
Foreign travel advice: Peru (United Kingdom: Foregin and Commonwealth Office, síðast uppfært 17. mars 2020);
Global Health Workforce Alliance – Peru (World Health Organization, 28.júní 2011);
Heimasíða perúskra stjórnvalda, upplýsingar um SIS kerfið (https://www.gob.pe/131-seguro-integral-de-salud-sis-gratuito, sótt 14. apríl 2020) og
Primary Health Care Systemes (PRIMASYS), Case study from Peru (World Health Organization, 6. janúar 2017).

Perú er forsetalýðveldi í Suður-Ameríku og í landinu búa um 33 milljónir manns. Árið 1956 gerðist Perú aðili að Sameinuðu þjóðunum. Árið 1978 gerðist ríkið aðili að bæði alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og alþjóðasamningi um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Perú gerðist aðili að samningi Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu árið 1988 og samningi Sameinuðu þjóðanna um afnám allrar mismununar gagnvart konum árið 1982.

Í skýrslu bandaríska innanríkisráðuneytisins fyrir árið 2019 kemur fram að helstu vandamál á sviði mannréttinda í Perú séu spilling innan stjórnkerfis, ofbeldi gagnvart konum og stúlkum og mansal. Þá séu glæpahópar vandamál og götuglæpir tiltölulega algengir, sérstaklega í Lima. Yfirvöld hafi þó á undanförnum árum handtekið, ákært og sakfellt fjölda starfsmanna hins opinbera fyrir tengsl við glæpahópa. Heimildir beri með sér að lögregluyfirvöld í Perú séu að jafnaði fagleg.

Í framangreindum skýrslum kemur m.a. fram að stjórnarskrá Perú leggi bann við mismunun, m.a. á grundvelli kynferðis auk þess sem landslög kveði á um jafnræði kynjanna og leggi bann við mismunun vegna stöðu, svo sem hjúskaparstöðu o.fl. Löggjöf kveði einnig á um sömu laun fyrir sambærilega vinnu og leggi bann við mismunun á grundvelli kyns við ráðningar. Þrátt fyrir ofangreint sé konum mismunað þegar komi að menntun og atvinnutækifærum og heimilisofbeldi og annað kynbundið ofbeldi sé útbreitt í Perú. Þá séu morð á konum (e. femicide) vandamál. Nýlega hafi refsingar verið þyngdar fyrir slík brot og kveði á um 20 ára lágmarksrefsingu og 30 ár í tilvikum þar sem þolendur eru ungmenni, eldri konur eða barnshafandi konur. Samþykkt hafi verið landsáætlun gegn kynbundnu ofbeldi fyrir árin 2016-2021, sem kveði á um ýmsar aðgerðir til að vernda konur. Þá sé starfandi ráðuneyti kvenna og einstaklinga í viðkvæmri stöðu (s. Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables) sem hafi yfirumsjón með löggjöf og framkvæmd í málefnum kvenna og minnihlutahópa í samfélaginu með það að markmiði að eyða fátækt og skapa umhverfi sem styðji við jöfn tækifæri karla og kvenna í samfélaginu. Ráðuneytið starfræki hjálparlínu og þjónustumiðstöðvar með lögreglu, saksóknurum, ráðgjöfum og starfsmönnum í velferðarkerfinu til að aðstoða þolendur.

Í 11. gr. stjórnarskrár Perú er kveðið á um aðgang að endurgjaldslausri heilbrigðisþjónustu. Þá bendi heimildir ekki til þess að ríkisborgurum sé mismunað um aðgang að þjónustu, t.d. á grundvelli kynþáttar, þjóðarbrots, stjórnmálaskoðana eða trúarskoðana. Fátækt hafi minnkað á undanförnum árum í Perú. Lífeyriskerfið í Perú sé að mestu byggt á lífeyriskerfinu NPS (e. National Pension System) og PPS (e. Private Pension System) sem einstaklingar greiði í með hluta af tekjum sínum yfir ævina. Lífeyriskerfið Pensión 65 hafi verið sett á fót árið 2011 til þess að mæta þörfum eldri borgara sem glími við mikla fátækt og fái ekki greitt úr lífeyriskerfunum NPS eða PPS. Fram komi að einn af hverjum fjórum eldri borgurum fái greitt úr kerfinu en að samkvæmt tölfræðiupplýsingum frá OECD (Organisation for Economic Co-operation and F) séu upphæðirnar lágar samanborið við aðrar þjóðir. Í gögnunum komi fram að perúska ellilífeyriskerfið hafi tekið framförum á undanförnum árum en að aðgerðir sem miði að því að stemma stigu við fátækt meðal eldri borgara eigi enn nokkuð í land.

Í skýrslu Alþjóðaheilbrigðisstofnunarinnar frá árinu 2017 kemur fram að heilbrigðiskerfið í Perú samanstandi af fjórum þáttum, opinberu kerfi, kerfi fyrir lögreglu og vopnaðar sveitir, sjúkratryggingakerfi og einkaaðilum sem samanstandi bæði af hagnaðardrifnum rekstri sem og sjálfstæðum félagasamtökum s.s. trúfélögum. Heilbrigðiskerfið hafi tekið ýmsum breytingum frá árinu 2003. Breytingarnar hafi miðað að því að bæta grunnheilbrigðisþjónustu og mæta betur þörfum fjölskyldna og íbúa í dreifbýli. Mælanlegur árangur hafi náðst hvað varði helstu heilbrigðisþætti einkum hvað varði tíðni mæðra- og ungbarnadauða. Best sé aðgengi að heilbrigðisþjónustu í stærri borgum landsins. Þeir einstaklingar sem eigi rétt til greiðslu úr Pensión 65 njóti einnig endurgjaldslauss aðgangs að opinberri heilbrigðisþjónustu og séu skráðir í samþætta sjúkratryggingakerfið (s. Seguro Integral de Salud, SIS) sem taki til 39% af íbúum landsins. Aðild að samþætta sjúkratryggingakerfinu tryggi meðal annars gjaldfrjálst aðgengi að grunnheilbrigðisþjónustu, lyfjum, bráðaþjónustu og nauðsynlegum aðgerðum.

Félagsmálaráðuneyti Perú (s. El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social) hefur yfirumsjón með verkefnum til að stuðla að félagslegum umbótum í landinu. Á vegum ráðuneytisins hafa margvísleg verkefni og verið sett á laggirnar s.s. styrktarsjóðir eins og framangreindur lífeyrissjóður, Pensión 65. En auk þess eru félagsleg úrræði svo sem landsáætlunin Juntos, sem veitir beina fjárstyrki til fjölskyldna sem búa við mikla fátækt, með sérstakri áherslu á barnshafandi konur, ekkjur og ekkla, eldri borgara og börn.

Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.

Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.

Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Orðasambandið „ástæðuríkur ótti við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.

Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).

Kærandi byggir á því að hún sé í hættu í heimaríki sínu vegna félagslegra aðstæðna sinna og efnahagsástæðna. Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að hún óttist ofsóknir af hálfu perúskra stjórnvalda eða annarra aðila í Perú sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til þess að slíkar ofsóknir hafi átt sér stað eða að kærandi eigi þær á hættu.

Með vísan til ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki með rökstuddum hætti leitt líkur að því að hún hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1., 3. og 4. gr. mgr. 38. gr. laganna.

Telur kærunefnd því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.

Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.

Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður hennar þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.

Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga

Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.

Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi sem staddur er hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þrátt fyrir að skilyrði 37. gr. séu ekki uppfyllt, ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.

Kærandi byggir á því að félagslegar aðstæður hennar í heimaríki verði bágbornar. Kærandi er [...] og hafi ekki aðgang að lífeyriskerfi í Perú. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga er fjallað um erfiðar félagslegar aðstæður. Þar kemur fram að átt sé við að útlendingur hafi þörf á vernd vegna félagslegra aðstæðna í heimaríki og eru þar nefnd sem dæmi aðstæður kvenna sem hafa sætt kynferðislegu ofbeldi, sem leitt getur til erfiðrar stöðu þeirra í heimaríki, eða aðstæður kvenna sem ekki fella sig við kynhlutverk sem er hefðbundið í heimaríki þeirra og eiga á hættu útskúfun eða ofbeldi við endurkomu. Verndarþörf þjóðfélagshópa að öðru leyti myndi fara eftir aðstæðum í hverju máli. Að sögn kæranda hafi hún hvorki aðgang að heilbrigðis- né lífeyriskerfi í Perú. Kærandi greindi frá því að hún hafi flust með barnungar dætur sínar til Venesúela árið [...]. Hún hafi starfað mest alla ævi sína í Venesúela og að hún fái greiddan lífeyri þar í landi. Kærandi kvaðst vera hjartveik og með of háan blóðþrýsting og taki lyf við því. Þá hafi dætur hennar flust hingað til lands en þær hafi ávallt séð um hana og hún búið hjá þeim.

Kærunefnd veitti kæranda frest til að skila frekari gögnum um framfærslu kæranda og heilsufar hennar. Í svari talsmanns, dags. 14. apríl 2020, kemur fram að kærandi hafi lagt fram reikninga og kvittanir vegna lyfjakaupa, hitavatnsreikninga, símreikninga og annað sem dóttir hennar hafi keypt fyrir hana, en erfitt sé fyrir dætur kæranda að sýna ítarlega fram á framfærslu hennar þar sem þær fái sem dæmi sjaldan reikninga vegna matarinnkaupa. Fram kemur að kærandi hafi búið hjá dóttur sinni undanfarin sex ár. Kærandi var beðin um að veita kærunefnd frekari upplýsingar um stöðu sína og fjölskyldutengsl í heimaríki. Í tölvupósti dags. 20. apríl 2020 kemur fram að kærandi eigi eina systur, búsetta í Perú, sem sé ógift og með engar tekjur. Hún eigi þrjár aðrar systur sem séu búsettar í Bandaríkjunum, Panama og Japan. Kærandi hafi starfað í Perú í 11 ár áður en hún fluttist til Venesúela vegna óeirðanna í heimalandi hennar. Þá hafi hún nýtt þá fjármuni sem hún hafi unnið sér inn við [...] til að flýja með fjölskyldu sína til Venesúela. Maki hennar hafi farið frá fjölskyldunni mörgum árum áður en hún hafi flust til Venesúela. Þar hafi hún síðan starfað sem bókari í [...] ár og hefur kærandi lagt fram vottorð um lífeyrisgreiðslur frá Venesúela sem hún eigi rétt á. Sú upphæð sé u.þ.b. 130 ISK og dugi því skammt. Þá komi fram að kærandi og dætur hennar hafi reynt eftir fremsta megni að leita leiða fyrir kæranda til að geta framfleytt sér í Perú áður en þær hafi komið hingað til lands. Þær hafi farið í stofnunina ONP (Oficina de Normalización Provisional) í Perú þar sem þær hafi fengið upplýsingar frá þjónustufulltrúa/félagsráðgjafa að þau 11 ár sem hún hafi starfað í landinu væru ekki nægur tími til að uppfylla skilyrði sem sett séu fyrir hefðbundnum ellilífeyri þar í landi.

Að mati kærunefndar er ekki ástæða til að draga í efa að kærandi eigi ekki rétt á ellilífeyrisgreiðslum úr lífeyriskerfinu NPS (e. National Pension System) og PPS (e. Private Pension System). Eins og fram hefur komið hefur lífeyrissjóðurinn Pensión 65 frá árinu 2011 greitt eldri borgurum sem lifi undir fátækramörkum upphæð óháð greiðslu þeirra í lífeyrissjóði og sé sjóðnum ætlað að koma til móts við þá sem ekki hafi rétt á greiðslum úr öðrum sjóðum. Að mati kærunefndar sé ljóst að kærandi kunni að eiga rétt á greiðslum úr sjóðnum. Hins vegar sé ljóst að mánaðarlegar greiðslur séu mjög lágar og dugi skammt til að framfleyta henni í ljósi þess að hún hefur ekki bakland í heimaríki. Auk þess hefur kærandi verið búsett hjá dóttur sinni um árabil og ljóst að það sé töluverð óvissa varðandi aðgang kæranda að húsnæði í heimaríki. Þá hefur kærandi greint frá hjartavandamálum og háum blóðþrýstingi sem hún glími við og að hún hafi verið í eftirliti í Venesúela vegna þess þegar hún hafi verið búsett þar í landi. Kærandi hafi notið aðhlynningar og stuðnings frá dætrum sínum vegna heilsufarsvandamála sinna. Kærandi lagði fram gögn frá Göngudeild sóttvarna þann 20. apríl 2020 þar sem hún fékk áfyllingu á lyfjunum [...]. Í ljósi frásagnar kæranda og gagna málsins telur kærunefnd að aðstæður kæranda m.t.t. aldurs, kyns, heilsu og framfærslu og þess að hún njóti ekki stuðnings og aðhlynningar dætra sinna, að staða hennar yrði afar bág verði henni gert að snúa aftur til heimaríkis. Niðurstaða kærunefndar er byggð á heildstæðu mati á þeim aðstæðum sem bíða kæranda í heimaríki en við það mat hefur kærunefnd einkum litið til þess að kærandi hefur lítið sem ekkert bakland í heimaríki, er kona á áttræðisaldri sem hefur búið og starfað að mestu utan heimaríkis síns sína starfsævi og hefur af þeim sökum takmarkaða möguleika á að afla sér tekna til að framfleyta sér og hefur takmörkuð réttindi til greiðslna úr lífeyris- og félagslegu kerfi landsins. Þá séu líkur á því að hún muni upplifa mikið óöryggi og óstöðugleika yrði henni gert að fara til heimaríkis, fjarri nánustu fjölskyldumeðlimum sínum, dætrum sínum og fjölskyldum þeirra. Er það samkvæmt framangreindu mat kærunefndar að kærandi hafi sýnt fram að hún hafi ríka þörf á vernd í skilningi 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Verður því lagt fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á þeim grundvelli.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda að því er varðar synjun á umsókn um alþjóðlega vernd. Lagt verður fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 74. gr. laga um útlendinga.

Úrskurðarorð

Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Ákvörðun Útlendingastofnunar hvað varðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd er staðfest.

The Directorate is instructed to issue the appellant a residence permit based on Article 74 of the Act on Foreigners no. 80/2016. The decision of the Directorate of Immigration with regard to the appellant´s application for international protection is affirmed.

Jóna Aðalheiður Pálmadóttir

Bjarnveig Eiríksdóttir Þorbjörg Inga Jónsdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála