Úrskurður nr. 278/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 18. maí 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 278/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU17030028
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 20. mars 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 13. mars 2017, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Kærandi sótti um vernd ásamt eiginkonu sinni og þremur börnum.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og honum verði veitt vernd sem flóttamaður með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að honum verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi krefst þess til þrautavara að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. sömu laga. Til þrautaþrautavara krefst kærandi þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar hvað varðar brottvísun og endurkomubann verði felldar úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 13. nóvember 2016. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun m.a. þann 23. nóvember 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 13. mars 2017, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 20. mars 2017. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 21. mars 2017 og fylgigögn sem hann hafði lagt fram við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun þann 22. mars s.á.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun byggði hann umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann sé í hættu í heimaríki vegna stjórnmálaskoðana.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 74. gr. og 78. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli d-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, með vísan til I. ákvæðis til bráðabirgða við lög um útlendinga, sbr. lög nr. 124/2016. Kæranda var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kæranda ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kemur fram að kærandi sé á flótta undan ofsóknum lögreglunnar í [...]. Lögreglan ofsæki kæranda vegna stjórnmálaþátttöku hans í [...]. Kærandi hafi verið beittur miklum þrýstingi og [...] hafi brotist inn á heimili hans að næturlagi og hótað að beita kæranda ofbeldi. Hann hafi verið handjárnaður, færður á lögreglustöð og haldið í fangaklefa í sólarhring. Fjölskylda kæranda hafi orðið mjög skelkuð við atvikið og hafi ekki enn náð sér að fullu. Kærandi hafi verið dæmdur til greiðslu sekta vegna aksturs án ökuréttinda en hann hafi aldrei gerst sekur um slík brot heldur séu sektirnar hluti af ofsóknum stjórnvalda. Telur kærandi ástandið í heimaríki hans svo ótryggt að hann eigi ekki kost á að snúa þangað aftur. Hann muni frekar taka eigið líf hérlendis en að snúa aftur til [...]. Kærandi geti ekki leitað aðstoðar eða verndar yfirvalda þar sem yfirvöld séu gerendur í málinu. Þá tilheyri kærandi einnig minnihlutahópi [...] og verði fyrir mismunun af þeim sökum.
Kærandi krefst þess aðallega að fá alþjóðlega vernd sem flóttamaður hér á landi með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem hann sæti ofsóknum í heimaríki sínu og grundvallarmannréttindi hans séu ekki tryggð af hálfu stjórnvalda vegna stjórnmálaskoðana hans. Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda krefst hann þess að honum verði veitt viðbótarvernd skv. 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga. Þá er í greinagerð fjallað um ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og samspil þess við m.a. 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, 3. gr. samnings gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu og 15. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2004/83/EB um lágmarksskilyrði til að ríkisborgarar þriðju landa eða ríkisfangslausir einstaklingar teljist flóttamenn eða menn sem að öðru leyti þarfnist alþjóðlegrar verndar og um inntak slíkrar verndar. Tilskipunin hafi nú verið uppfærð með tilskipun nr. 2011/95/ESB. Í ll. kafla tilskipunarinnar séu talin upp þau viðmið sem hafa beri til hliðsjónar við mat á þörf einstaklingsins fyrir alþjóðlegri vernd. Skuli slíkt mat fara fram á einstaklingsgrundvelli og verði m.a. að meta hvort hægt sé með sanngjörnum hætti að ætlast til þess að umsækjandi leiti verndar stjórnvalda í viðkomandi ríki. Í 3. gr. Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna sé lagt bann við því að mismuna flóttamönnum eftir ættlandi. Fari stjórnvöld þá leið að meta umsóknir eingöngu eftir heimaríki kæranda leiði það til ómálefnalegrar málsmeðferðar sem byggi á staðalímyndum í stað sjálfstæðs mats á aðstæðum hvers og eins.
Í greinargerð er fjallað almennt um aðstæður í [...]. Ýmis gögn og upplýsingar bendi til þess að grundvallarmannréttindi séu ekki virt í landinu þvert á staðhæfingu Útlendingastofnunar þess efnis. Í ársskýrslu samtaka um stöðu mannréttinda í heiminum komi fram að mannréttindi í [...] séu sniðgengin í miklum mæli. Brotið hafi verið alvarlega á tjáningar- og fundarfrelsi borgaranna, friðsöm mótmæli kæfð niður með offorsi og lögregluharðræði auk þess sem menn hafi verið fangelsaðir fyrir þátttöku í friðsamlegum mótmælum. Kærandi vísar til fleiri skýrslna um ástandið í heimaríki hans þar sem mannréttindasamtök lýsi yfir alvarlegum áhyggjum af ástandi landsins og kveði [...] stjórnvöld hafa brugðist skyldu sinni til að virða mannréttindi. Kærandi óttist framgöngu lögregluyfirvalda, m.a. handahófskenndar handtökur, yfirheyrslur að ósekju og ofbeldi. Skýrslur staðfesti það refsileysi sem viðgangist í garð lögreglumanna, mikla spillingu, skort á gegnsæi og pólitískan þrýsting sem hindri framgang réttvísinnar. Lögregla upplýsi einstaklinga ekki alltaf um rétt sinn við handtökur og yfirheyrslur. [...]verði ásamt öðrum minnihlutahópum fyrir mismunun og aðkasti. Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins sé greint frá mismunun stjórnvalda í garð einstaklinga af [...] sem birtist m.a. í skólakerfinu, atvinnumarkaðnum og skorti á málsvörum í stjórnkerfinu sem og opinberum fyrirtækjum. Múslimar séu rúmur þriðjungur þjóðarinnar en þeir séu flestir [...]. Þá hafi ríkisstjórn [...] háð stríð gegn einstaklingum af [...] sem séu einnig af mörgum landsmönnum stimplaðir sem [...]. Mikil spenna og togstreita ríki milli [...] sem nauðsynlegt sé að hafa í huga við mat á máli kæranda. Kærandi og fjölskylda hans tilheyri minnihlutahópi [...] sem setji þau í viðkvæma stöðu. Ljóst sé af framangreindri umfjöllun um spillingu í heimaríki kæranda að [...] stjórnvöld hafi hvorki vilja né getu til að vernda hann.
Til þrautavara krefst kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi á íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 1. mgr. 74. gr. Ákvæðið heimili veitingu dvalarleyfis á þeim grundvelli ef útlendingur geti sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða vegna annarra atvika sem ekki megi með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Kærandi vísar til greinargerðar með frumvarpi til laga nr. 115/2010 þar sem fram komi í sérstökum athugasemdum að ekki sé um tæmandi talningu að ræða í 12. gr. f. þágildandi laga um útlendinga, nú 74. gr., þar sem veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi skv. greininni. Taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum skv. VII. kafla laganna, þ.á.m. hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Heildarmat skuli fara fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Þá sé í umræddri greinargerð jafnframt vikið að félagslegum aðstæðum og vísað til þarfar útlendings á vernd vegna félagslegra aðstæðna en verndarþörf þjóðfélagshópa fari eftir aðstæðum í hverju máli. Enn fremur komi fram í frumvarpinu að með mjög íþyngjandi félagslegum aðstæðum sé að öðru leyti átt við alvarlegar aðstæður í heimaríki.
Þrautaþrautavarakrafa kæranda er að ákvörðun Útlendingastofnunar, hvað varðar brottvísun og endurkomubann, verði felld úr gildi. Kærandi kveður ákvörðun Útlendingastofnunar um að fella niður frest kæranda til þess að yfirgefa landið sjálfviljugur samkvæmt 2. mgr. 104. gr. útlendingalaga vera í andstöðu við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og vitnar kærandi til athugasemda við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum máli sínu til stuðnings. Kærandi vísar jafnframt í upplýsingar á heimasíðu Útlendingastofnunar og bendir á að svo virðist sem ákvörðun stofnunarinnar um endurkomubann kæranda hafi ekki tengst atvikum í máli kæranda sjálfs, heldur hafi hún verið hluti af því markmiði stjórnvalda að sporna við komu fólks í hælisleit til Íslands. Stofnunin hafi ekki tekið tillit til hagsmuna og réttinda kæranda líkt og áskilið sé. Einnig sé ljóst að völ hafi verið á fleiri úrræðum til að ná tilsettu markmiði, sem geti talist vægari í garð kæranda. Af hálfu kæranda er einnig vitnað til úrskurða kærunefndar í málum nr. 62/2017 og 63/2017, sem séu áþekk máli kæranda, og sjónarmið nefndarinnar varðandi brottvísun og endurkomubann reifuð. Í greinargerð kemur fram að í máli kæranda hafi Útlendingastofnun lítillega breytt rökstuðningi sínum fyrir því að fella niður frestinn í 2. mgr. 104. gr. en af hálfu kæranda sé sú breyting ekki talin bæta úr þeim ágöllum sem kærunefnd telji vera á ákvörðunum stofnunarinnar í fyrrgreindum málum. Kærandi telji að í máli hans bendi ekkert til þess að fram hafi farið mat á því hvort vægara úrræði eða vægari beiting úrræða gæti komið til greina út frá persónulegum aðstæðum hans. Enginn rökstuðningur felist í ákvörðun Útlendingastofnunar fyrir því af hverju kæranda var ekki veittur frestur til að yfirgefa landið annar en almenn tilvísun til laga og atvika málsins. Hvorki sé að finna vísbendingar um hvaða upplýsingar hafi legið til grundvallar mati stofnunarinnar á því hvort beiting brottvísunar og endurkomubanns samrýmist meðalhófsreglunni né gögn varðandi hvort beiting vægari úrræða gætu náð markmiðum stjórnvalda um fækkun tilhæfulausra umsókna um alþjóðlega vernd og aukið skilvirkni við meðferð slíkra umsókna.
Þá er bent á það af hálfu kæranda að skv. jafnræðisreglu stjórnsýslulaga beri stjórnvöldum skylda til að taka afstöðu til sjónarmiða um réttmætar væntingar málsaðila þegar stjórnsýsluframkvæmd sé breytt. Það hafi Útlendingastofnun ekki gert og því sé um annmarka að ræða á ákvörðun í máli kæranda. Þessu til skýringar vísar kærandi til álits Umboðsmanns Alþingis í máli nr. 3307/2001.
Af hálfu kæranda er því einnig haldið fram að Útlendingastofnun hafi verið óheimilt að ákveða að kæranda skyldi ekki veittur frestur til að hverfa á brott af landinu með vísan til 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga þar sem umsókn hans sé ekki bersýnilega tilhæfulaus. Enn fremur hafi stofnunni verið óheimilt að ákveða kæranda brottvísun með vísan til 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga. Þá sé ákvörðun um endurkomubann í andstöðu við 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga.
Þá er því haldið fram af hálfu kæranda að birting hinnar kærðu ákvörðunar uppfylli ekki skilyrði 5. mgr. og 6. mgr. 57. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 53/2003 að því er varðar gildi endurkomubannsins á landssvæðum allra Schengen ríkjanna. Gerð sé athugasemd við að hvergi sé í ákvörðuninni minnst á að endurkomubannið gildi á landssvæðum allra Schengen ríkjanna þrátt fyrir að ákvæði reglugerðarinnar geri þá kröfu að útlendingur sé upplýstur um hvort ákvörðun um brottvísun og endurkomubann sé skráð í Schengen upplýsingakerfið eða ekki. Þá komi heldur ekki fram að brot gegn endurkomubanni sé refsivert. Þar af leiðandi uppfylli birting ákvörðunarinnar ekki skilyrði ákvæða 57. gr. reglugerðarinnar.
Kærandi vísar til umfjöllunar í úrskurðum kærunefndarinnar þar sem fram kemur að ákvörðun um skráningu í Schengen upplýsingakerfið sé í höndum ríkislögreglustjóra og falli þar af leiðandi utan úrskurðarvalds nefndarinnar. Kærandi bendir á að skv. 1. mgr. 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 sé heimilt að kæra ákvarðanir Útlendingastofnunar og lögreglunnar skv. lögunum til kærunefndarinnar. Hin kærða ákvörðun sé tekin af Útlendingastofnun og á grundvelli laganna og sé ákvörðunin því sem og framkvæmd hennar kæranleg til nefndarinnar. Í lögum nr. 16/2000 sé ekki að finna ákvæði sem skyldi Ríkislögreglustjóra til að tilkynna útlendingi um skráningu í kerfið með sambærilegum hætti og gert er í 6. mgr. 57. gr. reglugerðar um útlendinga. Því megi vera ljóst að markmiðið með ákvæði reglugerðarinnar hafi verið að tilkynning um skráningu í Schengen upplýsingakerfið væri hluti af málsmeðferð vegna ákvörðunar sem tekin sé á grundvelli laga um útlendinga. Þetta komi heim og saman við skyldu Útlendingastofnunar til að leiðbeina útlendingi varðandi réttarstöðu sína. Þrátt fyrir að lögreglan hafi leiðbeiningarskyldu samkvæmt orðalagi 9. mgr. 57. gr. reglugerðar um útlendinga sé ákvörðunin á ábyrgð Útlendingastofnunar og vanræksla umræddrar skyldu því annmarki á framkvæmd ákvörðunar stofnunarinnar. Enn fremur beri Útlendingastofnun sjálfstæða leiðbeiningaskyldu skv. 11. gr. laga um útlendinga sem og 7. gr. stjórnsýslulaga. Af hálfu kæranda sé það því talið að þrátt fyrir að skv. lögum nr. 16/2000 sé Schengen upplýsingakerfið á ábyrgð ríkislögreglustjóra sé í ljósi þess að tilkynning um skráninguna sé hluti af framkvæmd ákvörðunar Útlendingastofnunar, leiðbeiningaskyldu Útlendingastofnunar og ríkra hagsmuna kæranda, rétt og eðlilegt að gera þá kröfu til Útlendingastofnunar að hún gangi úr skugga um það hvort kærandi verði skráður í kerfið eða ekki áður en honum sé birt ákvörðun Útlendingastofnunar. Í öllu falli verði ábyrgðin á að afla þeirra upplýsinga ekki lögð á kæranda.
Að lokum bendir kærandi á að af gögnum málsins megi ráða að kæranda hafi verið veittar almennar leiðbeiningar um lagagrundvöll málsins varðandi framkvæmd synjana umsókna um alþjóðlega vernd og möguleika á ákvörðun endurkomubanns vegna synjana. Hins vegar beri endurrit viðtalsins ekki með sér að Útlendingastofnun hafi að loknu viðtali upplýst kæranda um að málsástæður hans hafi verið bersýnilega tilhæfulausar. Því hafi kæranda ekki verið veittur raunhæfur möguleiki á því að draga umsókn sína til baka og yfirgefa landið. Gera verði ríkar kröfur til þess að leiðbeiningar Útlendingastofnunar um þetta atriði séu nægjanlega skýrar svo kærendur skilji réttarstöðu sína, sbr. fyrrgreinda úrskurði kærunefndar. Því sé á því byggt í máli kæranda að leiðbeiningar Útlendingastofnunar til kæranda hafi ekki verið nægilega skýrar og er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann verði felld úr gildi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 121. gr. laganna, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum að því leyti sem hún hefur enn lagastoð, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað [...] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé [...] ríkisborgari.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...]
Í ofangreindum gögnum kemur m.a. fram að spilling sé þó nokkur í [...] stjórnkerfinu. Yfirvöld hafi hins vegar gripið til ýmissa aðgerða til að sporna við spillingu með misgóðum árangri. Auk þess kemur fram að dómskerfið sé óskilvirkt og meðferð mála taki langan tíma. Þá kemur fram að starfræktar séu stofnanir hjá stjórnvöldum sem taki við kvörtunum vegna misferlis hjá lögreglu, m.a. sé starfandi sjálfstæð stofnun sem heyri undir innanríkisráðuneytið og þá sé einnig hægt að kvarta til umboðsmanns. Þessar stofnanir hafi þó sætt ákveðinni gagnrýni fyrir að vera ekki nægjanlega sjálfstæðar í störfum sínum ásamt því að hafa takmarkaðar valdheimildir. Dæmi séu um afskipti stjórnvalda af mótmælendum en gögn bendi ekki til þess að stjórnvöld ofsæki einstaklinga á grundvelli stjórnmálaskoðana.
Samkvæmt gögnunum njóta grundvallarmannréttindi verndar samkvæmt stjórnarskrá landsins. Þar kemur einnig fram að [...] yfirvöld hafi á undanförnum árum sett á fót landsáætlun til styrktar jafnræðis og útrýmingu mismunar á grundvelli uppruna, kyns, aldurs og líkamlegrar eða andlegar fötlunar. Þá er einnig greint frá því að spenna ríki í samskiptum milli [...] og að [...] kvarti yfir því að eiga fáa málsvara í ráðuneytum og opinberum stofnunum. Af gögnum verður hins vegar ekki séð að yfirvöld í [...] stundi kerfisbundnar ofsóknir, ofbeldi eða mismunun gagnvart fólki [...]í landinu.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Kærandi byggir ástæðu flótta síns á því að hann verði fyrir ofsóknum af hálfu yfirvalda og meðlima annarra stjórnmálaflokka vegna stjórnmálaskoðana sinna. Þá byggir krafa kæranda einnig á því að hann verði fyrir mismunun vegna uppruna síns.
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimaríki sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).
Kærandi ber fyrir sig að hafa orðið fyrir ofsóknum af hálfu lögreglunnar í [...] vegna stjórnmálaþátttöku í flokknum [...]. Hann hafi verið beittur miklum þrýstingi og [...]hafi brotist inn á heimili fjölskyldu kæranda að næturlagi og hótað að beita hann ofbeldi. Kærandi hafi verið handjárnaður, færður á lögreglustöð og haldið í fangaklefa í sólarhring. Hann geti ekki leitað aðstoðar eða verndar yfirvalda þar sem hann óttist ofsóknir af þeirra hálfu sem og ofsóknir meðlima annarra stjórnmálaflokka. Kærandi hefur lagt fram töluvert af gögnum, m.a. endurrit af dómskjölum þar sem fram kemur að hann hafi verið dæmdur til greiðslu sekta af þeim sökum að hann hafi ekið án ökuréttinda. Einnig er í gögnunum samningur milli kæranda og fyrirtækis um skógarhögg og flutning eldiviðar. Enn fremur hefur kærandi lagt fram endurrit kvörtunar hans til innanríkisráðuneytisins í [...] vegna framferðis lögreglumanna gegn honum og bréf frá lögfræðingi hans þar sem fram kemur að kærandi sé að berjast gegn spillingu í heimaríki, stjórnvöld hafi hótað honum fangelsisvist og hann hafi þurft að yfirgefa landið vegna deilna við stjórnvöld. Kærandi kveðst aldrei hafa ekið án ökuréttinda heldur séu sektargreiðslurnar hluti af ofsóknum stjórnvalda á hendur honum.
Samkvæmt þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er það mat hennar að þeir ríkisborgarar [...] sem telji að á réttindum sínum sé brotið geti leitað sér aðstoðar og verndar yfirvalda þar í landi og fengið lausn sinna mála. Þá kemur fram í gögnum að til staðar sé kerfi í [...] sem þeir geti leitað til sem telji sig hafa verið beitta órétti af lögreglu, m.a. sé hægt að leita til sjálfstæðrar stofnunar sem heyri undir innanríkisráðuneyti landsins sem og umboðsmanns [...]. Af þeim gögnum og skýrslum sem kærunefndin hefur tekið til skoðunar bendir ekkert til þess að yfirvöld ofsæki meðlimi stjórnmálaflokka. Dæmi séu um að málsóknir hafi verið höfðaðar gegn mótmælendum einstakra mótmæla vegna skemmdarverka og ofbeldis gegn lögreglu en gögn benda ekki til þess að stjórnvöld höfði handahófskennd dómsmál á hendur meðlimum stjórnmálaflokka. Kærandi sendi inn kvörtun til innanríkisráðuneytisins vegna framkomu lögreglunnar þann [...] en flúði [...] rúmlega tveimur mánuðum síðar. Kærandi kveðst ekki hafa fengið svar við erindi sínu og því sé ljóst að stjórnvöld ætli ekki að aðhafast neitt. Í skýrslu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins [...] kemur fram að stofnunin sem heyri undir innanríkisráðuneytið hafi fengið til sín [...] kvartanir á árinu [...] og af þeim hafi verið talið að lögregla hafi misbeitt valdi sínu í um [...] tilfellum. Í skýrslu bandaríska innanríkisráðuneytisins fyrir árið 2016 kemur fram að innra eftirlit lögreglunnar rannsaki allar tilkynningar um hverskyns misferli af hálfu lögreglunnar. Fyrstu sex mánuði ársins hafi innra eftirlitið beitt [...] starfsmenn lögreglunnar agaviðurlögum og ákært tíu manns fyrir saknæma háttsemi í starfi. Af þeim gögnum sem kærunefndin hefur tekið til skoðunar má ráða að þessi úrræði séu almennt raunhæf og árangursrík þó svo að úrbóta sé enn þörf varðandi sjálfstæði þeirra stofnana sem að þeim koma. Þótt frásögn kæranda af áreiti lögreglumanna gagnvart honum yrði lögð til grundvallar við úrlausn málsins er það mat kærunefndar að kærandi geti leitað til stjórnvalda vegna þess. Þá verður ekki séð af gögnum að aðgangur [...] að þessum úrræðum sé takmarkaður á grundvelli stöðu þeirra sem minnihlutahóps, stjórnmálaskoðana eða annarra ástæðna sem þýðingu hafa fyrir mál þetta.
Kærandi greinir einnig frá því að hann sæti mismunun vegna þess að hann tilheyri þjóðarbroti [...] í [...]. Þau gögn og skýrslur sem kærunefnd hefur farið yfir benda hins vegar ekki til þess að einstaklingar af því þjóðarbroti sem kærandi kveðst tilheyra verði fyrir ofsóknum eða mismunun af þeirri ástæðu einni að þeir tilheyri þjóðarbrotinu. Verði einstaklingar fyrir áreiti vegna þess að þeir tilheyri minnihluta má ráða af gögnum að þeir geti leitað verndar yfirvalda og er m.a. starfrækt nefnd gegn mismunun sem hefur umboð til að taka til skoðunar kvartanir vegna mismununar, gefa út tilmæli til stjórnvalda og fylgjast með framkvæmd laga gegn mismunun.
Með vísan til þess sem að framan greinir telur kærunefnd að kærandi hafi ekki, á nægilega skýran hátt, sýnt fram á að hann eigi á hættu áreiti sem nái því marki að teljast ofsóknir af hálfu stjórnvalda í heimaríki sínu. Kærunefnd telur jafnframt að kærandi eigi raunhæfan möguleika á að leita ásjár stjórnvalda verði hann fyrir áreiti af hálfu einstakra lögreglumanna eða meðlima annarra stjórnmálaflokka. Kærandi hefur því ekki ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi laga um útlendinga og uppfyllir þar af leiðandi ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður hans þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 74. gr. kveði ekki með skýrum hætti á um veitingu dvalarleyfis má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Þegar upplýsingar um heimaríki kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að hann teljist hafa ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Brottvísun og endurkomubann
Ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun kæranda er byggð á því að skilyrði b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga séu fyrir hendi. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að fella niður frest útlendings til að yfirgefa landið sjálfviljugur ef umsókn hans um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd telst bersýnilega tilhæfulaus eða hann hefur vísvitandi gefið misvísandi eða rangar upplýsingar við umsókn.
Lög um útlendinga skilgreina ekki hvað felist í orðalaginu „bersýnlega tilhæfulaus“ í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Athugasemdir með frumvarpi til laga um útlendinga varpa ekki frekara ljósi á inntak orðalagsins. Þar er þó vísað til þess að ákvæðið sé í samræmi við 7. gr. tilskipunar 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. tilskipunarinnar skal almennt veita útlendingi 7-30 daga frest til að yfirgefa landið en í 4. mgr. greinarinnar kemur fram m.a. að heimilt sé að stytta eða fella niður þennan frest þegar umsókn um löglega dvöl hefur verið hafnað sem bersýnilega tilhæfulausri (e. manifestly unfounded). Samkvæmt upplýsingum sem systurstofnun kærunefndar í Noregi aflaði frá innflytjendayfirvöldum aðildarríkja Evrópusambandsins árið 2014 um túlkun og notkun á hugtakinu „bersýnilega tilhæfulaus umsókn“ (e. manifestly unfounded application) í tengslum við brottvísanir frá aðildarríkjum Schengen-samstarfsins er notkun hugtaksins mismunandi á milli aðildarríkja. Af upplýsingunum má þó sjá að víða er stuðst við þá grunnhugmynd að umsókn geti eingöngu talist bersýnlega tilhæfulaus ef umsækjandi ber aðeins fyrir sig atvik sem ekki geta kallað á vernd, svo sem efnahagslegar eða félagslegar aðstæður, eða að umsóknin feli í sér misnotkun á hæliskerfi viðkomandi ríkis.
Með vísan til orðalags ákvæðis b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga er ljóst að svo að til greina komi að veita styttri eða engan frest til að yfirgefa landið sjálfviljugur er ekki nægilegt að umsókn sé tilhæfulaus, hún þarf að vera bersýnilega tilhæfulaus. Af orðalagi ákvæðisins leiðir því að tilhæfuleysi umsóknar þarf að blasa við stjórnvaldi þegar við skoðun málsins. Um er að ræða sérstakt mat á því hvort umsókn sé bersýnilega tilhæfulaus í skilningi ákvæðisins sem þarf að fara fram bæði hjá Útlendingastofnun og hjá kærunefnd. Að mati kærunefndar telst umsókn um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd bersýnilega tilhæfulaus ef:
a) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda varða ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til,
b) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda séu ekki þess eðlis eða nái ekki því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita umsækjenda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, og
c) að frekara mat og gagnaöflun, þar með talið viðtal við umsækjanda, hafi ekki breytt ofangreindu upphaflegu mati.
Ekki er nægjanlegt að kærandi hafi ríkisfang í ríki sem er á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki sem vísað er til í 2. mgr. 29. gr. laga um útlendinga. Þó svo að 2. mgr. 104. gr. laganna innihaldi ekki tilvísun til þess lista telur kærunefnd engu að síður að heimilt sé að styðjast við slíkan lista við mat á því hvort umsókn um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd teljist bersýnilega tilhæfulaus, enda eru ákveðin tengsl á milli ákvæða b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga og 29. gr. laganna. Í því sambandi tekur kærunefnd þó sérstaklega fram að ákvæði 29. gr. laganna tekur eingöngu til mats á því hvort umsókn um alþjóðlega vernd telst bersýnilega tilhæfulaus en b-liður 2. mgr. 104. gr. laganna tekur jafnframt til þeirra tilvika þegar umsókn um dvalarleyfi er bersýnilega tilhæfulaus.
Kærandi hefur borið fyrir sig að hafi orðið fyrir ofsóknum á grundvelli stjórnmálaskoðana í formi áreitis af hálfu lögreglu og málshöfðana sem hafa leitt til sektargreiðslna af hálfu yfirvalda. Kærandi lagði fram umtalsvert magn gagna í þeim tilgangi að sanna að áreiti lögreglu gagnvart honum og fjölskyldu hans væri á grundvelli stjórnmálaskoðana hans og þjóðernis en ekki vegna ætlaðra afbrota sem hann var sakaður um. Útlendingastofnun lét réttilega þýða þessi gögn en eftir skoðun þeirra komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að kæranda hefði ekki tekist að sýna fram á að hann hefði ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi laga um útlendinga. Ofsóknir af þeim toga sem kærandi taldi sig hafa orðið fyrir og eiga á hættu falla undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þó svo að niðurstaða Útlendingastofnunar og kærunefndar hafi verið að synja kæranda um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða var komist að þeirri niðurstöðu að lokinni rannsókn á þeim gögnum sem kærandi lagði fram. Þó svo að fallist sé á að ríkisborgarar [...], þar með taldir þeir sem tilheyra [...], eigi almennt ekki á hættu þær ofsóknir sem kærandi ber fyrir sig telur kærunefnd, í ljósi ofangreinds, að ekki sé unnt að líta svo á að umsókn kæranda um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus. Þar af leiðir að heimild til að fella niður frest til kæranda til að yfirgefa landið sjálfviljugur er ekki fyrir hendi, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða kærunefndar að ekki sé grundvöllur fyrir ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun kæranda og um tveggja ára endurkomubann og verður sá þáttur ákvörðunar Útlendingastofnunar því felldur úr gildi.
Ákvörðun Útlendingastofnunar varðandi grundvöll frávísunar kæranda er staðfest. Lagt er fyrir kæranda að hverfa af landi brott innan 15 daga frá birtingu þessa úrskurðar.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar að því er varðar umsókn um alþjóðlega vernd, dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og frávísun. Felldur er úr gildi sá þáttur ákvörðunar í máli kæranda þar sem kæranda er brottvísað frá landinu svo fljótt sem verða má og ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár. Lagt er fyrir kæranda að hverfa af landi brott innan 15 daga frá birtingu þessa úrskurðar. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að gera ríkislögreglustjóra viðvart um niðurstöðu kærunefndar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda að því er varðar umsókn um alþjóðlega vernd, dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og frávísun er staðfest. Felld er úr gildi ákvörðun í máli kæranda um brottvísun og endurkomubann. Lagt er fyrir kæranda að yfirgefa landið innan 15 daga frá birtingu þessa úrskurðar hafi hann ekki þegar yfirgefið landið. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að gera ríkislögreglustjóra viðvart um niðurstöðu þessa.
The decision of the Directorate of Immigration in the cases of the appellant regarding the application for international protection, residence permit on humanitarian grounds and denial of entry is affirmed. The Directorate’s decision in the case of the appellant on expulsion and re-entry ban is vacated. The appellant shall leave Iceland within 15 days of the notification of this decision, have they not already done so. The Directorate is instructed to inform the National Commissioner of the Icelandic Police about this decision.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Erna Kristín Blöndal