Nr. 450/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 23. ágúst 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 450/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU23050154
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 26. maí 2023 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Rúanda ( hér eftir kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. maí 2023, um brottvísun og endurkomubann til Íslands í 14 ár.
Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
Lagagrundvöllur
Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt gögnum málsins var kærandi fyrst með skráð lögheimili hér á landi 1. október 1998 og fékk útgefið ótímabundið dvalarleyfi hér á landi 10. júní 2003. Samkvæmt upplýsingum frá lögreglu, dags. 9. mars 2023, hlaut kærandi með dómi [...] skilorðsbundið fangelsi í eitt ár vegna fjárdráttar. Með dómi [...], dags. [...] var kærandi dæmdur til að sæta fangelsisrefsingu í tvö ár og sex mánuði vegna brots gegn 2. mgr. 194. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Dómur héraðsdóms í máli kæranda var staðfestur með dómi Landsréttar í máli [...], dags. [...]. Samkvæmt gögnum málsins hóf kærandi afplánun vegna framangreinds afbrots [...]. Hinn 13. janúar 2023 var kæranda birt tilkynning um hugsanlega brottvísun og endurkomubann til landsins í 14 ár vegna framangreinds afbrots. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 12. maí 2023, var kæranda brottvísað og honum ákvarðað endurkomubann í 14 ár. Kæranda var birt ákvörðun Útlendingastofnunar 16. maí 2023.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að refsing fyrir brot gegn 194. gr. almennra hegningarlaga geti varðað fangelsi allt að 16 árum. Skilyrði a-liðar 1. mgr. 100. gr. laga um útlendinga séu því uppfyllt í máli kæranda. Kærandi hafi verið búsettur hér á landi síðan árið 1998 og hafi myndað rík menningarleg tengsl og atvinnutengsl við landið en ekkert bendi til þess að kærandi eigi nána aðstandendur hér á landi. Þá hafi kærandi engin gögn lagt fram sem gefi til kynna að hann geti verið í hættu í heimaríki sínu, aðstæður þar í landi hafi breyst töluvert síðan árið 1998 og heimildir hermi að það ríki friður á svæðinu og aukinn hagvöxtur en þó sé enn við lýði mikið eftirlit og aftökur séu þekktar. Þrátt fyrir að kærandi hafi myndað sterk tengsl við Ísland og tengsl hans við heimaríki séu lítil hafi það verið mat Útlendingastofnunar að brot það sem kærandi hafi gerst sekur um sé með þeim hætti og gefi til kynna að af honum stafi slíkir hættueiginleikar að ekki verið talið ósanngjarnt að brottvísa honum frá Íslandi, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála 26. maí 2023. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 9. júní 2023 ásamt fylgigögnum. Viðbótargögn bárust frá kæranda 18. ágúst2023.
III. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð vísar kærandi til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar hvað málsatvik varðar. Þá greinir kærandi frá því að hafa flust frá Rúanda til Búrúndí árið 1973. Hann hafi því lítil sem engin tengsl við það land sem Útlendingastofnun telji heimaland hans. Kærandi hafi búið í Kenía á unglingsárum sínum eða frá árinu 1994. Kærandi hafi átt fasta búsetu á Íslandi frá árinu 1998 og hafi því búið hér samfellt í rúm 25 ár. Kærandi hafi flúið ásamt fjölskyldu sinni frá Rúanda árið 1973 undan ættbálki sem hafi þá hrifsað til sín völd í landinu. Árið 1994 hafi kærandi flúið frá Búrúndí eftir að borgarstyrjöld hafi brotist þar út sem bitnað hafi á fjölskyldu hans. Kærandi hafi þá verið krafinn um að skrá sig í uppreisnarher gegn ríkisstjórn Rúanda en hafi neitað að taka þátt í slíku stríði vegna trúarlegrar sannfæringar sinnar. Það hafi stjórnvöld í Rúanda, þau sömu og séu við völd í dag, túlkað þannig að kærandi væri liðhlaupi. Kærandi hafi þá aftur orðið flóttamaður og flúið til Kenía þar sem hann hafi búið til ársins 1998. Þar hafi hann fengið útgefið rúandískt vegabréf. Kærandi óttist um líf sitt og öryggi verði hann sendur til þess lands sem hann hafi lítil sem engin tengsl við. Þá sé bakgrunnur kæranda og fjölskyldu hans þannig að þau séu í raunverulegri hættu á að verða fyrir alvarlegu ofbeldi og mismunun þar í landi í ljósi þess hverjir fari með völd í Rúanda. Sökum ástandsins sem ríki í Rúanda og hverjir það séu sem hafi farið með völd þar í landi, sem séu þeir sömu og hafi verið við völd þegar kærandi hafi flúið landið, sé ómögulegt að afla gagna um að þeir liðhlaupar sem ekki hafi tekið þátt í framangreindu stríði séu í raunverulegri hættu í heimalandinu. Þá hafi bróðir kæranda flúið ásamt fjölskyldu sinni frá Rúanda vegna sömu ástæðna, þ.e. vegna þess að fjölskyldan sé leynilega eftirlýst sökum þess að þau hafi neitað að taka þátt í stríðinu.
Verði kæranda brottvísað muni honum vera brottvísað til lands sem hann hafi enga tengingu við, þar sem öryggi hans sé ógnað. Hann muni þannig missa þær rætur sem hann hafi skotið hér á landi en hann eigi til að mynda tvær íbúðir og eignarhaldsfélag sem hann hafi unnið hörðum höndum að því að eignast þau 25 ár sem hann hafi búið hér á landi. Þá hafi kærandi sótt sér menntun en hann hafi útskrifast með MBA gráðu í [...] en kærandi hafi stundað nám í fjarkennslu með einkar góðum árangri. Þá hafi kærandi unnið hér á landi við fjölmörg störf og rekið [...] og tali góða íslensku. Kærandi hafi rík menningarleg tengsl við Ísland ásamt því að hafa rík tengsl við atvinnulífið hér á landi enda hafi hann greitt staðgreiðslu tekjuskatts hér á landi vegna atvinnutekna óslitið frá árinu 1998 til dagsins í dag. Kærandi hafi haldið áfram að greiða skatta frá því hann fór í fangelsi en hann hafi greitt skatta vegna fasteignarinnar sem hann eigi sem og vegna einkahlutafélags síns. Þá hafi kærandi fengið útgefið ótímabundið dvalarleyfi hér á landi 10. júní 2003.
Kærandi hafi verið sakfelldur í refsimáli með Landsréttardómi nr. [...] og verið dæmdur til tveggja ára og sex mánaða fangelsis. Sú niðurstaða hafi verið kærð til Mannréttindadómstóls Evrópu á þeim grundvelli að ekki hafi verið gætt að ákvæði 6. gr. mannréttindasáttmálans um réttláta málsmeðferð og bíði málið nú afgreiðslu dómsins. Kærandi muni ljúka afplánun refsingar sinnar [...].
Kærandi byggir á því að brottvísun hans úr landi á grundvelli a-liðar 1. mgr. 100. gr. laga um útlendinga feli í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart honum í skilningi 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til þess að 71. gr. stjórnarskrár Íslands, 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og dómaframkvæmd Mannréttindadómstólsins standi í vegi fyrir því að heimilt sé að vísa honum úr landi. Við mat á ákvæði 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga verði að hafa í huga og til hliðsjónar framangreind ákvæði. Þar að auki sé ómannúðlegt að vísa einstaklingi úr landi eftir 25 ára dvöl hérlendis, sbr. 68. gr. stjórnarskrá Íslands og 3. mgr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá ítrekar kærandi að a-liður 1. mgr. 100. gr. laga um útlendinga sé einungis heimild sem feli eðli máls samkvæmt ekki í sér skyldu heldur verði að meta hvort grípa þurfi til svo íþyngjandi ráðstöfunar hverju sinni. Heimildin sé þá takmörkunum háð, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga.
Vernd gegn brottvísun samkvæmt 2. mgr. 102. gr. laga um útlendinga skuli skýra með hliðsjón af 71. gr. stjórnarskrár og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Framkvæmd Mannréttindadómstólsins hafi verið á þá leið að dómstóllinn beiti hagsmunamati milli ríkis og einstaklinga, líkt og um ræðir í máli kæranda. Þá vegist á rík mannréttindi einstaklingsins sem njóti verndar 8. gr. mannréttindasáttmálans annars vegar og almannahagsmuna eða öryggis ríkisins hins vegar. Kanna þurfi hvort sú ráðstöfun að brottvísa kæranda frá Íslandi teljist nauðsynleg en við matið á því hvort því skilyrði hafi verið fullnægt hafi í dómaframkvæmd Mannréttindadómstólsins verið horft til fjölmargra viðmiða. Megi þar nefna alvarleika brots þess sem sæti brottvísun, hættu á endurteknum afbrotum, heilsu og félagslegra- og menningarlegra tengsla við landið sem viðkomandi búi í og landi sem standi til að vísa honum til. Við hagsmunamatið þurfi þannig að vega annars vegar hagsmuni kæranda af friðhelgi til einkalífs, sbr. 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrár Íslands, sbr. 1. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og hins vegar hag íslenskra stjórnvalda af því að flytja kæranda úr landi og þá nauðsyn sem til þess standi. Í ákvörðun Útlendingastofnunar sé einungis rakið það brot sem kærandi hafi verið dæmdur fyrir og vísað til þess að sökum þess stafi hættu af kæranda og því sé ekki talið ósanngjarnt að brottvísa honum frá landinu. Þá vísar kærandi einnig til 65. gr. stjórnarskrár Íslands, sbr. 8. og 14. gr. mannréttindasáttmálans.
Kærandi byggir á því að dómurinn einn og sér geti ekki verið ákvörðunarástæða brottvísunar. Virðist ekki hafa verið litið til þeirra djúpu tengsla sem kærandi hafi myndað hér á landi né til þess hversu lengi hann hafi búið á landinu og þá hafi hann engin tengsl við heimaríki sitt. Ákvörðun Útlendingastofnunar taki ekki með neinu móti til þeirra atriða sem kærandi hafi mátt þola og upplifa í heimaríki sínu né rannsakað hvernig aðstæður verði í heimaríki kæranda verði hann sendur þangað. Útlendingastofnun virðist ganga út frá því að aðstæður í heimaríki kæranda hafi breyst töluvert síðan árið 1998 og vísar til þess að heimildir hermi að friður ríki á svæðinu og aukin hagvöxtur sé í landinu. Þó kemur fram í ákvörðun stofnunarinnar að enn sé við lýði mikið eftirlit og að aftökur séu þekktar í heimaríki kæranda. Til stuðnings framangreindu hafi stofnunin vísað í skýrslu Freedom House frá árinu 2018 en stofnunin virðist ekki hafa litið til nýrri skýrslna, t.d. skýrslu sömu stofnunar frá árinu 2020. Við brottvísun einstaklinga úr landi beri stjórnvöldum að afla að eigin frumkvæði gagna sem varpi ljósi á þær aðstæður sem bíði umsækjenda í heimaríki þeirra. Sérstaklega þurfi að afla gagna sem sýni fram á það hvort einstaklingur eigi raunverulega hættu á því, verði honum brottvísað, að þurfa að sæta meðferð sem kveðið sé á um í 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Stjórnvöldum beri að afla sönnunargagna og áreiðanlegra heimilda sem varpi ljósi á það ástand sem umsækjandi muni lifa við í heimaríki, sbr. mál Mannréttindadómstóls Evrópu nr. 1948/04 og 10. gr. stjórnsýslulaga. Þar sem um sé að ræða afar íþyngjandi ákvörðun verði að gera strangar kröfur til Útlendingastofnunar um að nægar upplýsingar liggi að baki ákvörðuninni og að stofnunin rannsaki það til hlítar hvaða áhrif brottvísun til Rúanda hafi fyrir kæranda á grundvelli þess að það teljist ekki ósanngjarnt gagnvart honum í skilningi 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga. Þá þurfi í framhaldinu að vega og meta þá áhættu í ljósi þeirra tengsla sem kærandi hafi myndað á 25 árum á Íslandi, sem hafi ekki verið gert. Þá hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gert athugasemdir við endursendingar annarra ríkja til Rúanda. Þá vísar kærandi til fleiri alþjóðlegra skýrslna þar sem m.a. komi fram að flóttafólk í Rúanda sé útsett fyrir kynferðislegri misnotkun og ofbeldi þar í landi auk þess sem einstaklingar hafi verið þvingaðir til að ganga í vopnaðar sveitir í landinu.
Að mati kæranda beri að líta til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í málum nr. 46410/99 Uner gegn Hollandi og nr. 1638/03 Malsov gegn Austurríki, og til þess að aðildarríkjum beri að fylgja sjónarmiðum sem þar komi fram varðandi meðalhófsmat 2. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá njóti kærandi friðhelgi einkalífs þrátt fyrir að hafa ekki stofnað fjölskyldu í skilningi 8. gr. sáttmálans. Það geti ekki talist mannúðlegt eða í samræmi við friðhelgi einkalífs kæranda að senda hann á stað þar sem hann hafi í raun enga þekkingu eða tengsl, sbr. dómur Mannréttindadómstólsins í máli nr. 26102/95 Dalia gegn Frakklandi. Þegar Mannréttindadómstóllinn meti hvort réttlæta megi takmarkanir á friðhelgi einkalífs sé ávallt litið til þess hversu lengi einstaklingurinn hefur búið á landinu og vegur þá þyngst hversu djúpar rætur hann hafi fest í viðkomandi samfélagi, sbr. einnig mál nr. 48321/99 Slivenko gegn Lettlandi. Þá hafi dómstóllinn einnig litið til menntunar, starfsferils, sjálfstæðis, tungumálakunnáttu og sakaferils aðila við mat á því hvort aðgerðir samningsríkis séu réttlætanlegar. Þá hafi dómstóllinn einnig litið til þess hversu lengi viðkomandi hafi setið í fangelsi ásamt því að líta til þess hvort fólk sé útilokað frá heimalandi sínu. Kærandi hafi búið hér á landi nánast [...], fest hér rætur og verið virkur þátttakandi í samfélaginu.
Kærandi vísar til þess að hann eigi ekki langan sakaferil að baki og ekkert sem bendir til þess, fyrir eða eftir sakfellingu, að hann gerist aftur brotlegur né sé hættulegur öðrum. Hann hafi orðið betri maður innan veggja fangelsisins og hagað sér til fyrirmyndar. Brot það sem kærandi sé sakfelldur fyrir sé viðkvæms eðlis. Slík mál feli eðli málsins samkvæmt í sér erfiðleika við sönnun og séu málsaðilum mjög þungbær. Í tilfelli kæranda sé um eitt brot að ræða og ljóst að aðilar hafi haft ólíka sögu að segja um atvikið.
Það eina sem geri það að verkum að kærandi sé ekki íslenskur ríkisborgari sé málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli hans. Kærandi hafi sótt um ríkisborgararétt hér á landi árið 2016, þegar hann hafi verið búinn að búa hér á landi í 18 ár og uppfyllt skilyrði laga um ríkisborgararétt nr. 100/1952. Útlendingastofnun hafi tafið mál kæranda, þvert á málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga, sökum þess eins að stofnuninni hafi ekki borist tilgreind gögn frá Rúanda, Búrúndí og Kenía en óskum Útlendingastofnunar hafi ekki verið svarað frá stjórnvöldum þessara landa. Kærandi hafi sent kvörtun til Umboðsmanns Alþingis [...] vegna framangreinds. Í svari frá Umboðsmanni Alþingis kemur fram að þáverandi umboðsmaður kæranda hafi dregið umsókn hans til baka, hafi kæranda verið tilkynnt um málalok með bréfi [...]. Með þessu bréfi Umboðsmanns Alþingis hafi kærandi fyrst fengið upplýsingar um að mál hans væri ekki enn til meðferðar hjá Útlendingastofnun. Kærandi hafi ekki óskað eftir því að umsókn hans yrði dregin til baka og ekki fengið umrætt bréf [...]. Kærandi hefur því vegna athafnaleysis Útlendingastofnunar og brota á málshraðareglunni orðið fyrir óásættanlegum töfum á vinnslu umsóknar sinnar um ríkisborgararétt.
Framangreint geri það að verkum að Útlendingastofnun hafi ákveðið að brottvísa kæranda á grundvelli a-liðar 1. mgr. 100. gr. laga um útlendinga sem eigi ekki við um íslenska ríkisborgara. Athafnaleysi stjórnvalda eigi ekki að bitna á íþyngjandi ákvörðunum er varði kæranda. Það verði af þeim sökum að taka mið að atvikum málsins við mat á því hvort stjórnvöld nýti sér heimildarákvæði um brottvísun og endurkomubann.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt a-lið 1. mgr. 100. gr. laga um útlendinga er heimilt að vísa útlendingi úr landi sem hefur ótímabundið dvalarleyfi hér á landi ef hann hefur afplánað refsingu eða verið dæmdur til refsingar fyrir háttsemi sem að íslenskum lögum getur varðað þriggja ára fangelsi eða meira og átti sér stað á síðustu fimm árum erlendis eða á síðasta ári hér á landi.
Líkt og áður greinir var kærandi með dómi Landsréttar í máli nr. [...], [...], dæmdur til tveggja ára og sex mánaða fangelsisrefsingar vegna brots gegn 2. mgr. 194. gr. almennra hegningarlaga en samkvæmt ákvæðinu getur slík háttsemi varðað allt að 16 ára fangelsi. Með vísan til þess eru skilyrði a-liðar 1. mgr. 100. gr. laga um útlendinga uppfyllt í málinu.
Í 102. gr. laga um útlendinga er kveðið á um vernd gegn frávísun og brottvísun og takmarkanir á ákvörðun um brottvísun. Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. skal brottvísun ekki ákveða ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Í ákvörðun sinni vísaði Útlendingastofnun til þess að ekki væru uppi aðstæður í málinu sem leiddu til þess að sú ráðstöfun að brottvísa kæranda gæti talist ósanngjörn gagnvart honum eða nánustu ættingjum hans, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga. Var það mat stofnunarinnar að óumdeilt væri að kærandi hefði myndað sterk tengsl við Ísland en tengsl hans við heimaríki væru lítil. Þrátt fyrir það sé brot það sem kærandi hafi gerst sekur um með þeim hætti og gefi til kynna að af honum stafi slíkir hættueiginleikar að ekki verði talið ósanngjarnt að brottvísa honum frá Íslandi.
Í 1. mgr. 44. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, kemur fram að heimilt sé að frávísa eða brottvísa útlendingi úr landi þegar skilyrðum XII. kafla laga um útlendinga er fullnægt og ákvörðunin brjóti ekki í bága við 42. gr. laganna. Í ákvörðun Útlendingastofnunar var aðeins með almennum hætti tekin afstaða til þess hvort það gæti talist ósanngjörn ráðstöfun að brottvísa kæranda til heimaríkis og var ekki horft til eða lagt mat á persónulegar aðstæður kæranda í heimaríki hans með fullnægjandi hætti. Var í ákvörðun Útlendingastofnunar aðeins vísað til einnar skýrslu frá árinu 2018 og tekið fram að aðstæður í heimaríki kæranda hefðu breyst töluvert síðan árið 1998, þar ríki friður og aukinn hagvöxtur en þó sé enn við lýði mikið eftirlit og að aftökur séu þekktar. Kærandi hefur sjálfur greint frá viðskiptum sínum með [...], hlerunum rúandskra yfirvalda á síma hans sem byrjað hafi árið 2016 og afneitun rúandskra stjórnvalda á honum sama ár. Við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun var kærandi þó ekki spurður út í framangreint eða veitt tækifæri til að koma að frekari skýringum.
Með tilliti til framangreinds er það mat kærunefndar að nauðsynlegt sé að leggja mat á aðstæður kæranda í heimaríki, sbr. 42. gr. laga um útlendinga, og hvort þær komi í veg fyrir að brottvísun hans sé heimil.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna á þann hátt að þeir fái skoðun á máli sínu á tveimur stjórnsýslustigum. Þar sem ekki hefur farið fram mat á aðstæðum kæranda í heimaríki sínu, sbr. 42. gr. laga um útlendinga, þykir rétt að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og leggja fyrir stofnunina að taka mál kæranda til meðferðar að nýju.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir stofnunina að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellants’ case.
Þorsteinn Gunnarsson
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares