16. janúar 2020 Dómsmálaráðuneytið

Nr 5/2020 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 16. janúar 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 5/2020

í stjórnsýslumálum nr. KNU19100005 og KNU19100006

Kæra [...]

og

[...]

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 1. október 2019 kærðu einstaklingar er heita [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd K) og [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur M) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 6. september 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa þeim frá landinu.

Þess er krafist að hinar kærðu ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar hér á landi, í fyrsta lagi með vísan til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga og í öðru lagi með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 42. gr. sömu laga.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 10. maí 2019. Þar sem kærendur höfðu fengið útgefna vegabréfsáritun til Ítalíu var þann 6. júní 2019 beiðni um viðtöku kærenda og umsókna þeirra um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 2. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þar sem ekki barst svar innan tilskilins tímafrests frá ítölskum stjórnvöldum litu íslensk stjórnvöld svo á að þau hefðu samþykkt viðtöku, sbr. 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, og sendi Útlendingastofnun ítölskum yfirvöldum bréf þess efnis, dags. 13. ágúst 2019. Útlendingastofnun ákvað þann 6. september 2019 að taka ekki umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kærendum þann 17. september 2019 og kærðu þau ákvarðanirnar þann 1. október 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kærenda barst kærunefnd 10. október 2019 ásamt fylgigögnum. Frekari gögn bárust frá kærendum þann 6. desember 2019.

III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kom fram að ítölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsókna kærenda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknirnar yrðu því ekki teknar til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kærenda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærendur hefðu ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að þau fengju hér vernd eða að sérstakar ástæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsóknir þeirra til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærendum var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldu þau flutt til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kærenda

Í sameiginlegri greinargerð kærenda kemur fram að þau hafi í viðtölum hjá Útlendingastofnun greint frá því að þau hafi flúið heimaríki sitt vegna hótana í þeirra garð og af ótta við að M yrði færður í fangelsi vegna stjórnmálaskoðana sinna. Kærendur kváðust hafa ætlað í sumarfrí til Ítalíu og í því skyni sótt um vegabréfsáritun þar í landi. Þau hafi aldrei komið til Ítalíu og þekki því ekki hæliskerfið þar í landi. Kærendur kváðu sig ekki vilja fara til Ítalíu þar sem þau óttist að fá ekki vandaða málsmeðferð en þau vantreysti ítölskum yfirvöldum vegna viðskipta- og efnahagslegra tengsla Ítalíu við heimaríki þeirra. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun hafi kærendur verið spurðir út í heilsufar sitt. Kvaðst M vera með sykursýki, of háan blóðþrýsting og vera í ofþyngd auk þess sem að hann fyndi fyrir stressi og andlegri vanlíðan. Hann hafi þá m.a. sætt líkamlegu ofbeldi vegna skoðana sinna. K kvað líkamlegt heilsufar sitt vera í meðallagi en að andlegt heilsufar hennar ylti á stöðu sinni hverju sinni.

Kærendur gera nokkrar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun í greinargerð sinni. Í fyrsta lagi gera þau athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar og trúverðugleikamat hennar. Að mati kærenda muni þeim reynast erfitt að fá aðgengi að húsnæði, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu og annarri grunnþjónustu, þvert á það sem kemur fram í ákvörðun Útlendingastofnunar. Máli sínu til stuðnings benda kærendur á alþjóðlegar skýrslur og fréttaskýringar. Að auki er gerð athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar á áhrifum og afleiðingum viðskipta- og efnahagslegra tengsla heimaríkis kærenda við Ítalíu og telji þau að fullnægjandi rannsókn hafi ekki farið fram og vísa í því sambandi til rannsóknarskyldu stjórnvalda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt gera kærendur athugasemd við það mat Útlendingastofnunar að spilling stjórnvalda þurfi að ná þeim þröskuldi að teljast til viðvarandi mannréttindabrota til þess að vera tekin inn í mat á því hvort að aðili sé í hættu eða í sérstökum aðstæðum þar í landi. Í öðru lagi gera kærendur athugasemd við mat Útlendingastofnunar á viðkvæmri stöðu þeirra í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun hafi kærendur greint frá slæmri meðferð sem M hafi mátt þola í heimaríki þeirra og þeim slæmu áhrifum sem það hafi haft á heilsufar þeirra beggja. Telji kærendur að þessar upplýsingar gefi tilefni til þess að mat Útlendingastofnunar á því hvort kærendur teljist einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu verði endurskoðað. Í þriðja lagi gera kærendur athugasemd við beitingu á ákvæðum reglugerðar nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga. Meðal annars gera kærendur fyrirvara við lagastoð fyrrnefndrar reglugerðar auk þess sem vakin er athygli á því að þau viðmið sem sett séu fram í 32. gr. a reglugerðarinnar séu sett fram í dæmaskyni og því sé ekki um tæmandi talningu að ræða á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við. Útlendingastofnun hafi því borið að framkvæma heildarmat á aðstæðum kærenda og þeim aðstæðum sem þau muni standa frammi fyrir á Ítalíu komi til endursendingar.

Kröfu sína um efnismeðferð byggja kærendur í fyrsta lagi á því að ótækt sé að beita heimild c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og að taka skuli mál þeirra til efnismeðferðar í ljósi sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í þeim efnum fjalla kærendur almennt um og gera grein fyrir inntaki og túlkun á ákvæðinu, m.a. með hliðsjón af lögskýringargögnum og tilteknum úrskurðum kærunefndar útlendingamála. Einnig benda kærendur á greinargerð innanríkisráðuneytisins frá desember 2015 þar sem fram komi að einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli ekki sendir til Ítalíu og þær leiðbeiningar sem þar er að finna. Kærendur vísi til frásagnar sinnar og þeirra áhrifa sem atburðir í heimaríki hafi haft á heilsu þeirra beggja og telji ljóst að þau séu einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu með vísan til 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Á grundvelli heimilda um aðstæður á Ítalíu, sem kærendur vísa til í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar, telja þau að umsækjendur um alþjóðlega vernd og flóttamenn lifi við erfiðar aðstæður á Ítalíu með takmarkað aðgengi að heilbrigðisþjónustu, húsnæði og annarri almannaþjónustu auk þess sem að þau muni mæta fordómum og mismunun vegna stöðu sinnar sem umsækjendur um alþjóðlega vernd og sem meðlimir stjórnarandstöðuflokks í heimaríki þeirra. Kærendur telji frásögn sína af þeirri meðferð sem M mátti sæta í heimaríki og þeim áhrifum sem hún hefur haft á þau auk þeirra líkamlegu kvilla sem hrjá M bendi til þess að þau muni eiga erfitt uppdráttar verði þeim gert að fara til Ítalíu og að staða þeirra verði mun síðri en staða almennings á Ítalíu. Varðandi mat á því hvenær einstaklingur teljist eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vísa kærendur til úrskurða kærunefndar útlendingamála í málum nr. 550/2017, 552/2017, 583/2017 og 586/2017.

Þá gera kærendur kröfu um að mál þeirra verði tekið til efnismeðferðar á grundvelli 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga, en í ákvæðinu megi finna grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, eða bann við endursendingu fólks þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu. Telji kærendur að aðstæður á Ítalíu jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga sem og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Jafnframt samræmist aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu skilgreiningu á ofsóknum í skilningi flóttamannahugtaksins.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Ítalíu á umsóknum kærenda er byggð á 7. mgr. 22. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem ítölsk stjórnvöld hafi ekki svarað beiðni um endurviðtöku innan tilskilins frests. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja ítölsk stjórnvöld um að taka við kærendum, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.Aðstæður á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

2018 Country Reports on Human Rights Practices – Italy (U.S. Department of State, 13. mars 2019),
Amnesty International Report 2017/2018 – Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, 16. apríl 2019),
World Report 2019 – European Union (Human Rights Watch, 2019),
Asylum Information Database. Housing out of reach. The reception of refugees and asylum seekers in Europe (European Council on Refugees and Exiles, 29. maí 2019),
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2018 (European Asylum Support Office, 24. júní 2019),
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017),
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerence, 7. júní 2016),
Freedom in the World 2019 – Italy (Freedom House, 4. febrúar 2019),
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elenea, European legal network on asylum, október 2015),
Mutual Trust is Still Not Enough. The situation of persons with special reception needs transferred to Italy under the Dublin III Regulation (Danish Refugee Council og Swiss Refugee Council, 12. desember 2018),
Reception conditions in Italy. Report on the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, desember 2019),
The ELENA Index (Elena, European legal network on asylum og European Council on Refugees and Exiles, uppfært febrúar 2019),
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy),
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati – (http:www.cir-onlus.org/eng/) og
Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/).

Í framangreindum gögnum kemur fram að þegar umsækjendur um alþjóðlega vernd eru sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta þeir lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera) hafi þeir ekki áður lagt fram umsókn þar í landi. Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá hefur hann kost á því að bera synjunina undir dómstóla (í. Tribunale Civile). Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðarástöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu.

Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlands með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga almennt ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð þegar þeir leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en frjáls félagasamtök veita gjaldfrjálsa lögfræðiaðstoð í umsóknarferlinu. Þá geta umsækjendur lagt fram beiðni um gjafsókn (í. gratuito patrocinio) kjósi þeir að bera endanlega synjun á umsókn sinni undir dómstóla.

Í framangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á gistirými í móttökumiðstöðvum. Samkvæmt lagabreytingu, sem tók gildi í desember 2018, eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd sem sendir eru til baka á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar rétt á þjónustu og gistirýmum í tilteknum ítölskum móttökumiðsvöðvum sem staðsettar eru í sjö héruðum landsins. Ef engin pláss eru til staðar í slíkum móttökumiðstöðvum eru til staðar gistirými í móttökumiðstöðvum sem nefnast CAS (í. Centro di accoglienza straordinaria). CAS miðstöðvarnar eru einungis ætlaðar til tímabundinnar dvalar en vegna mikils fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu nýtur meirihluti umsækjenda um alþjóðlega vernd eingöngu þjónustu í CAS miðstöðvunum. Aðstæður þar hafa verið gagnrýndar, m.a. þar sem einhverjar miðstöðvar séu lítið kyntar og þar verði vart við skort á heitu vatni og rafmagni. Þá kemur fram í fyrrgreindum gögnum að frjáls félagasamtök og trúfélög bjóði upp á gistiaðstöðu en þau séu einnig af skornum skammti. Samkvæmt fyrrgreindri lagabreytingu frá því í desember 2018 heita búsetuúrræði sem áður hétu SPRAR og voru aðgengileg umsækjendum um alþjóðlega vernd nú SIPROIMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) og eru þau nánast eingöngu ætluð þeim sem eru handhafar alþjóðlegrar verndar og fylgdarlausum börnum.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að í ítalska hæliskerfinu sé ekki skimað kerfisbundið eftir því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd teljist vera viðkvæmir einstaklingar. Hins vegar getur greining á þolendum pyndinga eða alvarlegs ofbeldis átt sér stað á öllum stigum umsóknarferlisins um alþjóðlega vernd. Svokallaðar svæðisnefndir (í. Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale) taka ákvörðun á fyrsta stigi málsmeðferðar og geta þær m.a. óskað eftir því að umsækjandi fari í sérstaka læknisskoðun þar sem fram fer mat á því hvaða áhrif ofsóknir og ofbeldi hafa haft á umsækjanda. Slíkt mat sé framkvæmt í samræmi við leiðbeiningarreglur sem gefnar hafa verið út af heilbrigðisráðuneytinu varðandi þjónustu handa flóttamönnum sem þjást af andlegum veikindum og/eða eru þolendur pyndinga, nauðgana eða annars konar andlegs, líkamlegs og kynferðislegs ofbeldis.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu, þ. á m. geðheilbrigðisþjónustu. Þeir þurfa þó að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið en við slíka skráningu fá þeir útgefið tryggingarkort sem veitir þeim m.a. rétt á meðferð sérfræðilækna. Fyrir útgáfu tryggingarkortsins eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þó rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu. Skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna og tungumálakunnátta gerir þó sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Umsækjendur um alþjóðlega vernd fá aðgang að ítalska vinnumarkaðnum tveimur mánuðum eftir að þeir hafa lagt fram umsókn sína. Þó kemur fram í framangreindum gögnum að atvinnuleysi á Ítalíu hafi verið mjög mikið á undanförnum árum og erfitt hafi reynst fyrir marga, jafnt ítalska ríkisborgara sem og umsækjendur um alþjóðlega vernd, að finna atvinnu.

Af framangreindum skýrslum verður jafnframt ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna séu vandamál á Ítalíu en ítölsk stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk yfirvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með gerð aðgerðaráætlunar gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance) sem var í gildi á árunum 2014-2016. Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis. Framangreindar skýrslur bera enn fremur með sér að almenningur á Ítalíu geti leitað sér aðstoðar ítalskra löggæsluyfirvalda vegna ofbeldisbrota og hótana.

Einstaklingsbundnar aðstæður kærenda

Kærendur eru hjón á fimmtugsaldri. Í gögnum um heilsufar M kemur m.a. fram að hann sé með of háan blóðþrýsting og sykursýki og hafi fengið ávísað viðeigandi lyfjum til meðferðar. Þá sé hann í ofþyngd og taki lyf vegna streitu. Þá hefur kærandi greint frá því í viðtölum hjá Útlendingastofnun að hann glími við andlega vanlíðan vegna atburða sem hann hafi orðið fyrir í heimaríki sínu, en þar hafi hann m.a. sætt líkamlegu ofbeldi. Í gögnum um heilsufar K kemur m.a. fram að hún finni fyrir máttleysi og þreytu, sbr. samskiptaseðil dags. 18. júlí 2019. Þá hefur K greint frá því í viðtölum hjá Útlendingastofnun að líkamlegt heilsufar hennar sé í meðallagi en vandamál M og sú meðferð sem hann hafi þurft að þola hafi valdið henni hugarangri, henni líði þó betur í dag þar sem þau séu fjarri vandamálunum.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstóllinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.

Að því er varðar aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur Mannréttindadómstóll Evrópu lagt til grundvallar að uppbygging móttökukerfis fyrir umsækjendur og almennar aðstæður á Ítalíu séu ekki þess eðlis að þær standi í vegi fyrir öllum sendingum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins, sbr. t.d. ákvörðun í máli Ali o.fl. gegn Sviss (mál nr. 30474/14) frá 4. október 2016. Aftur á móti hefur í framkvæmd dómstólsins verið byggt á því að viðhlítandi trygging verði að liggja fyrir af hálfu ítalskra yfirvalda um viðunandi móttökuaðstæður áður en umsækjendur um alþjóðlega vernd sem eru í svo viðkvæmri stöðu að þeir þurfi sérstaka vernd eru sendir þangað. Um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vísar kærunefnd jafnframt til dóms Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015.

Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kærenda ekki slíkar að vegna stöðu þeirra sem umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu verði endursending þeirra þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Þá er ekki fallist á með kærendum að aðstæður þeirra þar feli í sér ofsóknir í skilningi flóttamannahugtaksins gagnvart kærendum. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kærenda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins jafnframt með sér að á Ítalíu sé veitt raunhæf vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða það endursent til ríkja þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum eða þar sem lífi þeirra og frelsi er ógnað. Í því sambandi hefur kærunefnd einkum litið til þess að gögnin benda til þess að meðferð ítalskra stjórnvalda á umsóknum um alþjóðlega vernd sé með þeim hætti að lagt sé einstaklingsbundið mat á aðstæður einstaklinga. Þá benda öll gögn til þess að kærendur hafi raunhæf úrræði á Ítalíu, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að þau verði ekki send áfram til annars ríkis þar sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Aðstæðum kærenda hefur þegar verið lýst og telur kærunefnd að þær séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í því sambandi hefur nefndin m.a. litið til þess að heilsufar kærenda sé ekki með þeim hætti að þau teljist glíma við „mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki“ eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður þeirra geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, líkt og segir í 3. mgr. sömu greinar. Þá benda framangreind gögn til þess að kærendur komi til með að hafa aðgang að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu á Ítalíu.

Kærendur kváðust í viðtölum hjá Útlendingastofnun óttast að fá ekki vandaða málsmeðferð á Ítalíu en þau vantreysti yfirvöldum þar í landi vegna viðskipta- og efnahagslegra tengsla Ítalíu við heimaríki þeirra. Framangreindar skýrslur gefa til kynna að ítölsk stjórnvöld séu bundin af tilskipun Evrópusambandsins um móttöku og málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd og þá er ekkert sem bendir til þess að kærendur muni ekki fá þá málsmeðferð sem þau þurfi á að halda þar í landi. Ennfremur bera gögn málsins ekki með sér að kærendur séu í þannig stöðu að umsókn þeirra muni ekki fá meðferð við hæfi. Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærendur muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að þau geti af sömu ástæðu vænst þess að staða þeirra verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærendur sér mismunað eða óttist þau um öryggi sitt að einhverju leyti geti þau leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kærenda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Vegna tilvísunar í greinargerð kærenda til úrskurða kærunefndar í málum nr. 550/2017 og nr. 552/2017 frá 10. október 2017, og úrskurða nr. 583/2017 og 586/2017 frá 24. október 2017, tekur kærunefnd fram að ekki sé hægt að jafna stöðu kærenda í þessu máli við stöðu kærenda í framangreindum úrskurðum enda sé ekki um sömu viðtökuríki að ræða auk þess sem aðstæður þeirra séu einnig ólíkar að öðru leyti.

Í greinargerð kærenda er m.a. vísað til greinargerðar innanríkisráðuneytisins um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu frá því í desember 2015 og því haldið fram að stjórnvöldum beri að líta til þeirra leiðbeininga sem þar koma fram. Kærunefnd tekur fram að við mat á því hvort taka skuli umsókn til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna leggur nefndin mat á einstaklingsbundnar aðstæður einstaklingsins í hverju máli fyrir sig, með tilliti til aðstæðna í viðtökuríki, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga, sem tók gildi þann 6. mars 2018 þar sem m.a. kemur fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar aðstæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Vísar kærunefnd í þessu sambandi jafnframt til tilkynningar dómsmálaráðuneytisins frá september 2017, sem talsmanni kæranda er vel kunnugt um, um að greinargerð innanríkisráðuneytisins frá því í desember 2015 væri afturkölluð. Í tilkynningunni kom fram að lögð væri áhersla á að sjálfstætt mat færi fram hjá stjórnvöldum í hverju máli fyrir sig en í lögum um útlendinga séu ákvæði sem eigi að koma í veg fyrir að umsækjendur um alþjóðlega vernd verði sendir í óviðunandi aðstæður.

Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kærenda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál þeirra verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærendur kváðust í viðtölum hjá Útlendingastofnun þann 2. júlí 2019 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærendur hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kærenda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærendur sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi, en þau lögðu fram umsókn sína þann 10. maí 2019.

Athugasemdir kærenda við ákvarðanir Útlendingastofnunar

Svo sem fram hefur komið gera kærendur athugasemdir í greinargerð sinni við hinar kærðu ákvarðanir, þ. á m. gera kærendur athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, auk þess að gera athugasemd við lagastoð og beitingu reglugerðar nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga.

Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kærenda og komist að niðurstöðu um að synja þeim um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skorti ekki lagastoð. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kærenda að þessu leyti.

Kærunefnd hefur að öðru leyti farið yfir hina kærðu ákvörðun og málsmeðferð stofnunarinnar og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana. Kærunefnd hefur endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun.

Frávísun

Kærendur komu hingað til lands þann 10. maí 2019 og sóttu um alþjóðlega vernd sama dag. Eins og að framan greinir hefur umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hafa þau því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Verður kærendum því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda höfðu þau verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsókna þeirra hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærendur skulu flutt til Ítalíu innan tilskilins frests nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kærenda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kærendum og umsóknum þeirra um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kærendur til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru því staðfestar.

Athygli kærenda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru staðfestar.

The decisions of the Directorate of Immigration are affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Þorbjörg Inga Jónsdóttir Árni Helgason

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála