A 328/2010. Úrskurður frá 28. janúar 2010
ÚRSKURÐUR
Hinn 28. janúar 2010 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-328/2010.
Kæruefni
Með bréfi, dags. 28. júlí 2009, kærði [...], fyrir hönd eignarhaldsfélaganna [A] og [B], þá ákvörðun Ríkiskaupa, Austurhafnar TR ehf. og Reykjavíkurborgar að: ,,hafna beiðni kæranda að fá afrit af öllum samningum og viðaukum sem gerðir hafa verið eftir 17. júlí 2008 og varða samninga ríkisins, Reykjavíkurborgar og Austurhafnar TR ehf. um byggingu tónlistarhúss við Austurhöfn í Reykjavík og ekki hefur verið fjallað um í kærumálum A-233/2006, 228-2006 og A-307-2009. Er þá jafnframt átt við afrit fundargerða Austurhafnar TR ehf. er varða byggingu húss sem og kaupsamninga um [C], [D] og [E] frá 2009.“
Af málsástæðum og rökstuðningi kærunnar varð ráðið að kærendum hafði ekki verið synjað um afhendingu nefndra gagna heldur hafði beiðni kærenda um aðgang að gögnum ekki verið afgreidd.
Vegna ummæla sem fram koma í kæru málsins um að Ríkiskaup væru kærð fyrir hönd Austurhafnar TR ehf. óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál nánari afmörkunar kærenda á því að hverjum kærunni væri beint. Með tölvubréfi lögmanns kærenda, dags. 5. ágúst 2009, var úrskurðarnefnd um upplýsingamál upplýst um að kærendur litu svo á að kæran beindist að Austurhöfn-TR ehf., Ríkiskaupum og Reykjavíkurborg.
Í bréfi lögmanns kærðu, dags. 18. ágúst 2009, til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, kemur fram að ofangreindri beiðni kærenda sé hafnað.
Málsatvik
Aðdraganda máls þessa má rekja til þess að í apríl 2004 óskaði Ríkiskaup fyrir hönd Austurhafnar-TR ehf., sem er í eigu ríkisins og Reykjavíkurborgar, eftir þátttakendum í forvali þar sem fyrirhugað var að efna til samningskaupa um veitingu sérleyfis til að byggja, eiga og reka tónlistarhús, ráðstefnumiðstöð og hótel, ásamt tilheyrandi bílastæðum, við austurhöfnina í Reykjavík. Meðal þeirra sem uppfylltu lágmarksskilyrði forvalsgagna voru kærendur og [C], samstarfshópur þriggja fyrirtækja: [F], [G] og [H] Hinn 9. mars 2006 var undirritaður samningur milli Austurhafnar-TR ehf. og [C]
Með bréfi, dags. 16. mars 2006, óskuðu kærendur eftir því að fá afrit af umræddum samningi frá 9. mars sama ár. Þeirri beiðni var synjað. Málið kom til kasta úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Í úrskurði í málinu nr. A-233/2006 úrskurðaði nefndin á þann veg að kærendur ættu rétt á aðgangi að samningnum, með nokkrum tilgreindum undantekningum. Eins og kæra sú sem þar var til úrskurðar var úr garði gerð náði beiðni kærenda einvörðungu til þess samnings sem undirritaður var 9. mars 2006 en ekki til þeirra fylgigagna sem í honum var getið. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar var staðfest af héraðsdómi, sbr. mál nr. E-7407/2006, og síðan af Hæstarétti, sbr. dóm í máli nr. 366/2007.
Með tölvubréfi, dags. 3. júlí 2008, til Ríkiskaupa, Austurhafnar-TR. ehf. og Reykjavíkurborgar, fóru kærendur fram á að fá hið fyrsta afhent öll fylgigögn með samningi milli Austurhafnar-TR ehf. og [C] hf., sem og alla viðbótarsamninga eða viðauka sem gerðir hefðu verið. Þeirri beiðni var synjað. Synjun Austurhafnar TR ehf. og Ríkiskaupa á þeirri beiðni kærðu kærendur til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með kæru, dags. 17. sama mánaðar. Í málinu nr. A-307/2009 úrskurðaði nefndin á þann veg að kærendur ættu rétt á aðgangi að umtalsverðum hluta umbeðinna gagna frá kærða Ríkiskaupum. Kæru vegna synjunar Austurhafnar TR ehf. á afhendingu gagna var hins vegar vísað frá. Jafnframt var vísað frá þeim hluta af kæru málsins sem laut að afhendingu gagna sem til hefðu orðið eftir að kærandi lagði fram upphaflega beiðni sína, 3. júlí 2008.
Með bréfi, dags. 2. júlí 2009, sem ritað var Ríkiskaupum, Austurhöfn TR ehf. og Reykjavíkurborg, fóru kærendur þess á leit að þeir fengju afhent afrit af öllum þeim gögnum sem varða samninga ríkisins og Reykjavíkurborgar sem og Austurhafnar TR ehf. um byggingu tónlistarhúss við Austurhöfn í Reykjavík og ekki væri fjallað um í kærumáli því sem þá var til meðferðar hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. kæru til nefndarinnar, dags. 17. júlí 2008. Tóku kærendur fram í bréfinu að átt væri við alla samninga og viðauka sem gerðir hefðu verið eftir 17. júlí 2008 þ.m.t. kaupsamning um [C] og [D] frá 2009 og afrit allra fundargerða Austurhafnar TR ehf. Kom í erindinu ennfremur fram að hefði erindið ekki verið afgreitt fyrir 10. júlí 2009 yrði málið kært til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Eins og fram er komið bárust svör ofangreindra aðila við beiðni kærenda um aðgang að gögnum ekki fyrir 10. júlí 2009. Beindu þeir af því tilefni þeirri kæru sem hér er til meðferðar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með erindi, dags. 28. þess mánaðar.
Málsmeðferð
Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 28. júlí 2009. Var kæran send Reykjavíkurborg, Ríkiskaupum og Austurhöfn TR ehf. með bréfum úrskurðarnefndar, dags. 7. ágúst. Hefði beiðni kærenda ekki þegar verið afgreidd var þeim tilmælum beint til þeirra að taka ákvörðun um afgreiðslu hennar eins fljótt og við yrði komið, og eigi síðar en þriðjudaginn 18. ágúst. Fór nefndin þess ennfremur á leit við kærðu að ákvörðun þeirra yrði birt kærendum og nefndinni eigi síðar en kl. 16.00 þann sama dag. Kysu kærðu að synja fram kominni beiðni óskaði nefndin eftir afritum þeirra gagna sem kæran lyti að og að þau yrðu þá afhent innan sama frests. Í því tilviki væri kærðu ennfremur heimilt að láta nefndinni í té frekari rökstuðning fyrir ákvörðun sinni innan sömu tímamarka.
Með bréfi, dags. 18. ágúst 2009, barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál svar [X] héraðsdómslögmanns fyrir hönd Reykjavíkurborgar, Ríkiskaupa og Austurhafnar TR ehf. Þar segir meðal annars svo:
,,Í beiðninni er ekki útlistað með nákvæmum hætti hvaða gögn kærendur óska aðgangs að og er það í ósamræmi við kröfu 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 („upplýsingalög“) um tilgreiningu þeirra gagna sem óskað er aðgangs að.
Hins vegar verður ráðið að bréfi kærenda, dags. 2. júlí 2009, að verið sé að óskað eftir eftirfarandi gögnum:
(I) Samningum og viðaukum, sem varða Project Agreement, dags. 9. mars 2006, og viðauka hans, og kærendur fengu aðgang að í samræmi við úrskurði nefndarinnar nr. 233/2006 og 307/2009. Ennfremur vísa kærendur til úrskurðar nr. 228/2006 þar sem veittur var aðgangur að umsögn matsnefndarinnar.
(II) Fundargerðum Austurhafnar varðandi byggingu tónlistar- og ráðstefnuhússins.
(III) Gögn sem varða yfirtöku Austurhafnar í hlutum í [C], [D] og dótturfélögum þeirra.“
Varðandi lið (I) er tekið fram að enginn grundvöllur sé fyrir beiðni kærenda þar sem þeim hafi verið veittur aðgangur að Project Agreement og þeim viðaukum sem gerðir voru við hann í samræmi við úrskurði nefndarinnar nr. A-233/2006 og A-307/2009. Hvað lið (II) varðar er vísað til úrskurðar nefndarinnar nr. A-307/2009 þar sem fram kemur að Austurhöfn TR ehf. sé ekki einkaaðili sem falið hefur verið opinbert vald, sbr. 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga, og því falli Austurhöfn TR ehf. ekki undir lögin. Eftirfarandi kemur meðal annars fram í bréfinu varðandi lið (III):
,,Óskað er eftir aðgangi að gögnum er varða yfirtöku Austurhafnar á hlutum í [C]ti, [D] og dótturfélögum þeirra. Tekið skal fram að engir sérstakir samningar hafa verið gerðir um hluti í [E], [I], [J] eða [K] enda eru þau dótturfélög [C] og [D]. Einungis hefur verið undirritaður kaupsamningur milli Austurhafnar og [F] um kaup 50% hluta í [C].
Ljóst er að samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga falla Reykjavíkurborg og Ríkiskaup undir gildissvið laganna, en Austurhöfn utan þeirra, sbr. lið II hér að ofan. Þau gögn sem óskað er aðgangs að varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni [F], [L], [M] og [N] sem óheimilt er að veita aðgang að, nema samþykki viðkomandi fyrirtækja liggi fyrir, sbr. 5. gr. upplýsingalaga.
Þau gögn sem óskað er eftir varða einkahagsmuni þeirra fyrirtækja sem hlut eiga að máli. Við mat á því hvort 5. gr. upplýsingalaga eigi við ber að horfa til þess hvort um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni sé að tefla að ætla megi að aðgangur að upplýsingum sé til þess fallinn að valda hlutaðeigandi fyrirtæki tjóni. Við matið verður að líta til þess hversu mikið tjónið getur orðið og hvaða líkur séu á að það muni hljótast, verði upplýsingarnar veittar. Í þessu máli er ljóst að tjónið af því að upplýsingarnar séu veittar yrði mikið þar sem fyrirtækjunum væri gert skylt að opinbera upplýsingar sem kann að skaða þeirra viðskiptalegu hagsmuni.
Við mat á því hvort upplýsingarnar skuli undanþegnar aðgangi með vísan til 5. gr. upplýsingalaga ber að líta til eðlis þeirra. Upplýsingar um viðskiptaleyndarmál og upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu falla til að mynda undir 5. gr. upplýsingalaga. Hér er um að ræða fjárhagslegar upplýsingar er varða kaupverð, lán, kjör og aðra skilmála sem eðlilegt er að fari leynt. Verði slíkar upplýsingar gerðar opinberar kann það að skaða viðkomandi aðila. Í ljósi framangreinds ber að hafna aðgangi að umræddum upplýsingum.
Athuga ber að þegar vafi leikur á því hvort veita eigi aðgang að tilteknum upplýsingum, skiptir máli hvort upplýsingarnar eru almennt þekktar og hvort að sá, sem upplýsingarnar snertir, hefur sjálfur fjallað um þær á opinberum vettvangi. Ljóst er að með engu móti hefur verið fjallað um þessi gögn á opinberum vettvangi af hálfu þeirra sem þær varða og skal vega það þungt við mat á því hvort veita eigi aðgang að umræddum upplýsingum.
Í þeim gögnum sem hér er óskað aðgangs að er til að mynda að finna upplýsingar um lánakjör Austurhafnar og dótturfélaga þess, sem eðlilegt er að leynt fari. Með vísan til úrskurðar úrskurðarnefndar nr. 280/2008 (Byggðastofnun) var fallist á að undanþiggja upplýsingar aðgangi með vísan til 5. gr. upplýsingalaga. Var þar vísað til þess að um væri að ræða ítarlegar upplýsingar um rekstur og fjárhagsstöðu, stöðu lána og rekstrarlega stöðu fyrirtækisins.
Að öllu framangreindu ber að hafna kröfu kærenda um aðgang að þeim gögnum sem varða yfirtöku Austurhafnar í hlutum í [C], [D] og dótturfélögum þess.
Verði ekki fallist á að takmarka aðgang að gögnum í heild með vísan til 5. gr. upplýsingalaga, er þess krafist að takmarkaður verði aðgangur að þeim hluta skjalanna, sem hafa að geyma upplýsingar sem varða mikilvæga fjárhagshagsmuni fyrirtækjanna, sbr. 7. gr. upplýsingalaga, og þess krafist að haft verði samráð við hlutaðeigandi, þ.e. [L], [M], [N] og [F] við ákvörðun um þann hluta sem veita ber aðgang að.“
Hinn 19. ágúst 2009 ritaði úrskurðarnefndin lögmanni kærenda bréf og gaf honum færi á að setja fram athugasemdir í tilefni af umsögn kærðu. Athugasemdir kærenda bárust nefndinni með bréfi, dags. 1. september. Þar segir meðal annars svo:
,,Að því er fundið að ekki komi fram með nægilega skýrum hætti hvaða gögn kærendur óska aðgangs að. Kærendur eru ekki í stöðu til að tilgreina með nákvæmum hætti þau skjöl sem óskað er aðgangs að enda ekki er vitað í hvaða formi samningur er um kaup og/eða yfirtöku á [C], [D] og/eða dótturfélögum þeirra félaga. Þá er ekki vitað hvort gerðir hafa verið frekari viðaukar eða samningar við samninga um byggingu tónlistarhúss eftir 17. júlí 2008.
Kærendur fara fram á að fá afrit af öllum gögnum er varða samninginn um byggingu tónlistarhúss eins og fram kemur í kæru og samninga um kaup og/eða yfirtöku á áðurgreindum félögum enda hafa kærendur sem og almenningur verulega hagsmuni af því að þeir séu rétt upplýstir um efni samninganna einkum og sér í lagi vegna kaupréttarákvæðis ríkis og borgar sbr. forskrift samningskaupanna. Þá er verkefnið um byggingu tónlistarhúss nú að því best er vitað í höndum félaga sem eru alfarið í eigu hins opinbera og viðskiptabanka þeirra sömuleiðis. Nauðsynlegt er að í þjóðfélaginu ríki traust um ferli hvort heldur er útboð eða samningskaupsferli sem gerð eru á vegum hins opinbera. Er afhending umbeðinna gagna liður í því að þátttakendur og almenningur verði upplýstir að farið hafi verið að forskrift og að jafnræðis hafi verið gætt. Fyrr ríkir ekki traust sem nauðsynlegt er til að einkafyrirtæki ráðist í þátttöku verkefna fyrir hið opinbera og fyrirtæki í þeirra eigu.
Ekkert liggur fyrir um það að afhending gagna valdi tjóni auk þess sem alltaf hafi legið fyrir að samningsaðili félagsins væri opinber aðili og að upplýsingalög nr. 50/1996 ættu þar að leiðandi við. Mátti Ríkiskaup, Reykjavíkurborg sem og Austurhöfn því gera ráð fyrir að samningar yrðu gerðir opinberir.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál ritaði lögmanni kærðu tvö bréf, dags. 23. nóvember, þar sem óskað var nánari skýringa á tilteknum atriðum. Vörðuðu bréfin annars vegar Reykjavíkurborg og hins vegar Ríkiskaup. Eftirfarandi kemur meðal annars fram í bréfunum:
,,Úrskurðarnefnd um upplýsingamál vísar til athugasemda yðar, dags. 18. ágúst 2009, við kæru Eignarhaldsfélagsins [A] og [B] til nefndarinnar, dags. 28. júlí 2009. Athugasemdir yðar eru gerðar fyrir hönd Austurhafnar-TR ehf., Ríkiskaupa og Reykjavíkurborgar. Með athugasemdum yðar voru engin afrit gagna látin úrskurðarnefndinni í té.
Í bréfi yðar ráðið þér af kærunni að meðal annars hafi verið óskað eftir fundargerðum Austurhafnar varðandi byggingu tónlistar- og ráðstefnuhúss og gögnum er varða yfirtöku Austurhafnar á hlutum í [C], [D] og dótturfélögum þeirra. Fjallið þér um beiðni kæranda um aðgang að gögnum á grundvelli 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Hvað fyrra atriðið varðar, þ.e. fundargerðir Austurhafnar, vísið þér til þess að 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga taki aðeins til einkaaðila, að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Vísið þér til þess að Austurhöfn hafi ekki verið falið opinbert vald, sbr. úrskurð úrskurðanefndarinnar nr. A-307/2009 og taki lögin því ekki til Austurhafnar. Hafnið þér því afhendingu á fundargerðum Austurhafnar.
Hvað síðara atriðið varðar, þ.e. gögn er varða yfirtöku Austurhafnar á hlutum í [C], [D] og dótturfélögum, vísið þér til þess að Ríkiskaup falli undir gildissvið 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga en Austurhöfn þar fyrir utan. Vísið þér til þess að þau gögn sem óskað er aðgangs að varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni [F], [L], [M] og [N] sem óheimilt sé að veita aðgang að, nema samþykki viðkomandi fyrirtækja liggi fyrir, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Þá vísið þér til þess að um sé að ræða fjárhagslegar upplýsingar er varða kaupverð, lán, kjör og aðra skilmála sem eðlilegt sé að fari leynt og verði slíkar upplýsingar gerðar opinberar kunni það að skaða viðkomandi aðila. Hafnið þér því aðgangi kæranda að umræddum upplýsingum.
Í dómi Hæstaréttar Íslands nr. 366/2007 frá 23. apríl 2008 kemur fram að Ríkiskaup hafi fyrir hönd Austurhafnar séð um þau innkaup sem leiddu til samnings dags. 9. mars 2006, sá samningur hafi verið kynntur í borgarráði Reykjavíkurborgar sama dag og hann var undirritaður. Þá komi fram í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-228/2006 frá 18. júlí 2006 að samningurinn hafi verið undirritaður af fulltrúum íslenska ríkisins og Reykjavíkurborg auk ónafngreindra fyrirtækja ,,vegna þeirra skuldbindinga sem af samningum leiddi fyrir þessa aðila.“ Í dómnum segir að af þessu sé ljóst að Ríkiskaup og Reykjavíkurborg hafi samninginn undir höndum vegna verkefna þeirra á sviði stjórnsýslu. Falli hann því undir gildissvið upplýsingalaga.
Þess er óskað að þér upplýsið hvort Ríkiskaup [og/eða Reykjavíkurborg] hafi undir höndum gögn sem falla undir kæruna og þar með upplýsingarétt kæranda. Þá er einkum haft í huga að þér vísið til þess að gögn Austurhafnar, sem sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-307/2009 fellur ekki undir upplýsingalögin, séu gögn sem stjórnvaldi er ekki skylt að veita aðgang að með vísan til 5. gr. upplýsingalaga. Ef gögn sem falla undir kæruna eru í fórum Ríkiskaupa [og/eða Reykjavíkurborgar] er þess óskað að þér afhendið þau svo úrskurðarnefnd um upplýsingamál geti á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga lagt mat á þau og úrskurðað um það hvort Ríkiskaupum [og/eða Reykjavíkurborg] beri að afhenda gögnin eða hvort þau séu undanþegin upplýsingarétti kæranda á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga eins og þér vísið til í bréfi yðar.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál barst svar lögmanns kærðu með bréfi, dags. 14. desember. Þar kemur meðal annars fram:
,,Fundargerðir Austurhafnar að því er varðar bygginu tónlistar- og ráðstefnuhússins eru hvorki í fórum Reykjavíkurborgar eða Ríkiskaupa og ber því að hafna aðgangi kæranda að því er þær varðar.
Meðfylgjandi er það skjal sem Reykjavíkurborg og Ríkiskaup er varðar yfirtöku Austurhafnar á hlutum í [C], [D] og dótturfélögum, sbr. 2. mgr. 16. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Rétt þykir að taka fram að skilmálaskjalið er í fórum bæði Reykjavíkurborgar og Ríkiskaupa. Ennfremur þykir rétt að vekja athygli á því að meðfylgjandi skjal hefur áður verið afhent í tengslum við kæru [Y] en aðgangi hans að skjalinu var hafnað, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 309/2009.
Vakin er athygli á því að meðfylgjandi skjal hefur að geyma upplýsingar er varða ekki eingöngu Ríkiskaup og Reykjavíkurborg heldur einnig þriðja aðila og var þeim öllum veitt tækifæri til að andmæla birtingu skjalsins við úrlausn kæru, sem tekin var afstaða til í úrskurði nefndarinnar nr. 309/2009.
Ítrekaðar eru fyrri röksemdir sem fram koma undir lið III (Gögn sem varða yfirtöku Austurhafnar á hlutum í [C], [D] og dótturfélögum) í greinargerð Reykjavíkurborgar og Ríkiskaupa til úrskurðarnefndar, dags. 18. ágúst 2009.“
Eftirfarandi tvö skjöl voru afhent með bréfinu:
1. Helstu skilmálar samnings um kaup á hlutafé eignarhaldsfélagsins [C] og [D] ásamt byggingarrétti í [O] á Austurbakka 2, dags. 31. mars 2009.
2. Tónlistarhús og ráðstefnumiðstöð. Minnisblað um fjármögnun og fyrirkomulag á greiðslu fjármagns og endurgreiðslu lána, dags, 31. mars 2009.
Með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 28. desember, var lögmanni kærenda gefinn kostur á að koma að frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar. Frekari athugasemdir lögmanns kærenda bárust með bréfi, dags. 8. janúar 2010. Þar ítrekuðu kærendur kröfur sínar og tóku fram að ekki lægi fyrir að afhending gagnanna ylli þriðja aðila tjóni. Þá var bent á að Ríkiskaup og Reykjavíkurborg væru opinberir aðilar og ættu undir upplýsingalögin og því hefðu Ríkiskaup, Reykjavíkurborg og Austurhöfn TR ehf. mátt gera ráð fyrir að samningar yrðu gerðir opinberir.
Niðurstöður
1.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 taka ákvæði þeirra til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Þar með falla bæði Reykjavíkurborg og Ríkiskaup undir lögin. Ríkiskaup stóðu, fyrir hönd Austurhafnar TR ehf., sem er fyrirtæki í eigu íslenska ríkisins og Reykjavíkurborgar, að gerð samnings um byggingu tónlistar- og ráðstefnuhúss á austurbakka Reykjavíkurhafnar. Hafa kærendur því réttilega beint beiðni sinni og kæru að stjórnvöldunum Reykjavíkurborg og Ríkiskaupum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur áður, í úrskurðum í málum nr. A-307/2009 og nr. A-309/2009, tekið afstöðu til þess hvort Austurhöfn TR ehf. falli undir gildissvið upplýsingalaga. Í þeim úrskurðum er rakið að samkvæmt 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga taka lögin til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í skýringum við 1. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er gerð grein fyrir því að lögin taki til þeirrar starfsemi sem heyri undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Þá er tekið fram að lögin taki einnig til þeirrar starfsemi einkaaðila sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Síðan segir í skýringunum: „Að öðru leyti gilda lögin ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar“ falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Ef rekstrarformi opinberrar stofnunar hefur t.d. verið breytt í hlutafélagsform fellur hlutafélagið sem slíkt utan gildissviðs laganna, jafnvel þótt það sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags, nema því hafi verið falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk, þ.e. að taka ákvarðanir, í skjóli stjórnsýsluvalds, um rétt eða skyldu manna.“
Með vísan til þessa verður á því að byggja í úrskurði þessum að starfsemi Austurhafnar TR ehf. falli ekki undir ákvæði upplýsingalaga, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra laga. Ber samkvæmt því að vísa frá úrskurðarnefndinni kæru á hendur því félagi um afhendingu gagna og þar með töldum fundargerðum Austurhafnar TR ehf. varðandi byggingu tónlistar- og ráðstefnuhússins en þær eru samkvæmt gögnum málsins einungis til í fórum þess félags en hvorki Reykjavíkurborgar né Ríkiskaupa.
2.
Í skýringum kærðu í máli þessu kemur fram að í fórum Reykjavíkurborgar annars vegar og Ríkiskaupa hins vegar sé aðeins að finna tvö skjöl sem falla undir kæru máls þessa. Annars vegar er þar um að ræða skjal, dags. 31. mars 2009, sem ber yfirskriftina „Helstu skilmálar samnings um kaup á hlutafé eignarhaldsfélagsins [C] og [D] ásamt byggingarrétti [O] á Austurbakka 2“. Hins vegar skjal, dags. sama dag, með yfirskriftina „Tónlistarhús og ráðstefnumiðstöð. Minnisblað um fjármögnun og fyrirkomulag á greiðslu framlags og endurgreiðslu lána“.
Kærðu hafa til stuðnings synjunar á aðgangi að þessum gögnum vísað til 5. gr. upplýsingalaga. Kærðu vísa ennfremur til þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi áður, með úrskurði í máli nr. A-309/2009, tekið afstöðu til helstu skilmála samnings um kaup á hlutafé eignarhaldsfélagsins [C] og [D] ásamt byggingarrétti í [O]. á Austurbakka 2, dags. 31. mars 2009. Nauðsynlegt er að árétta að úrskurðarnefnd um upplýsingamál vísaði því máli frá nefndinni þar sem úrlausn málsins féll utan gildissviðs upplýsingalaga af sömu ástæðum og raktar eru hér að framan í niðurlagi kafla 1, en tók ekki efnislega afstöðu til afhendingar skjalsins.
Í 5. gr. upplýsingalaga segir orðrétt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“ Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga er m.a. tekið fram, til skýringar á niðurlagsákvæði greinarinnar, að óheimilt sé að veita almenningi viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu fyrirtækja.
Við beitingu tilvitnaðs ákvæðis verður að hafa í huga að upplýsingalögin gera ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort viðkomandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækja eða annarra lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda þeim tjóni verði þær gerðar opinberar. Við matið verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur þeirra lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra á metum hagsmunir viðkomandi aðila eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999. Við mat á hagsmunum almennings í þessu tilliti skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opinbers fjár og eigna.
Vegna meðferðar úrskurðarnefndarinnar á öðrum málum þar sem reynt hefur á aðgang gagna og upplýsinga sem tengjast þeim gögnum sem hér um ræðir, sem og vegna skýringa kærðu í máli þessu, telur nefndin rétt að byggja á því að þau fyrirtæki sem gögn málsins varða leggist gegn afhendingu þeirra upplýsinga sem fram koma í gögnunum og þeim tengjast.
3.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér ítarlega efni þeirra tveggja skjala máls þessa sem eru samkvæmt skýringum kærðu í þeirra fórum. Að hluta til geyma þau upplýsingar sem beinlínis varða fjármögnun borgarinnar og ríkisins á umræddu verkefni, þ.e. byggingu tónlistar- og ráðstefnuhúss í Reykjavík. Að stærstum hluta er þó um að ræða lýsingu á tilteknum samningum eða ráðstöfunum þeirra einkaréttarlegu fyrirtækja sem standa að verkefninu og lýsingu á fjármögnun þeirra sem ekki stendur í beinum tengslum við fjárframlög ríkis eða borgar. Þær upplýsingar eru almennt þess eðlis að aðgangi almennings að þeim ber að hafna á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga.
Í inngangi svonefnds skilmálablaðs, dags. 31. mars 2009, kemur fram að íslenska ríkið og Reykjavíkurborg séu aðilar að skilmálablaðinu og meðfylgjandi minnisblaði um fjármögnun einungis varðandi þau ákvæði sem lúta að fjárframlagi ríkis og borgar til tónlistar- og ráðstefnuhúss og veðsetningu vegna þeirrar fjármögnunar, svo og í tengslum við þær breytingar á Project Agreement sem settar séu fram í skilmálablaðinu.
Með hliðsjón af gögnum málsins, og með vísan til ofangreindra sjónarmiða, telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að eftirfarandi hlutar skilmálablaðs, dags. 31. mars 2009, innihaldi ekki upplýsingar sem rétt er að synja kæranda um aðgang að á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga:
1) Blaðsíða 1 í heild sinni
2) Hluti af blaðsíðu 5, sem hefst á orðunum „Aðilar eru sammála um ...“ og endar á orðunum „... heild eða hluta án sérstaks kostnaðar.“
3) Hluti af blaðsíðu 6, sem hefst á orðunum „Samningur Austurhafnar og [C] ...“ og endar á orðunum „... fyrir því að framlagsskylda hefjist.“
4) Blaðsíður 9 og 10 í heild sinni.
Hins vegar telur nefndin að þegar virtar eru aðrar upplýsingar sem í skjalinu koma fram lúti þær með svo beinum hætti að fjárhagslegum ráðstöfunum þeirra einkaréttarlegu fyrirtækja sem um ræðir, þar á meðal um lánakjör og aðra viðskiptaskilmála, að rétt sé að hafna aðgangi að þeim með vísan til 5. gr. upplýsingalaga. Ber hér einnig að hafa í huga að þær upplýsingar tengjast aðeins með óbeinum hætti ákvörðunartöku opinberra aðila um ráðstöfun opinberra hagsmuna.
Á grundvelli framangreinds er það afstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál, með vísan til 3. gr. upplýsingalaga að Reykjavíkurborg og Ríkiskaupum beri að afhenda kærendum afrit af hinu umrædda skilmálablaði, dags. 31. mars 2009, með þeirri takmörkun, sbr. 5. og 7. gr. sömu laga, að strikað sé yfir aðra hluta skjalsins en þá sem tilgreindir eru hér að ofan.
Þær upplýsingar sem fram koma í minnisblaði, dags. 31. mars 2009, og telja verður að lúti að mikilvægum fjárhags- og viðskiptahagsmunum, þeirra fyrirtækja sem þar eru nefnd, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, koma fram svo víða í skjalinu að ekki verður talið fært að veita aðgang að hluta þess með vísan til 7. gr. sömu laga.
Úrskurðarorð
Vísað er frá kröfu kærenda, [A] og [B], á hendur Austurhöfn TR ehf.
Staðfest er synjun kærðu, Reykjavíkurborgar og Ríkiskaupa, á því að afhenda kærendum, skjal, dags. 31. mars 2009, með yfirskriftina „Tónlistarhús og ráðstefnumiðstöð. Minnisblað um fjármögnun og fyrirkomulag á greiðslu framlags og endurgreiðslu lána.“
Kærðu, Reykjavíkurborg og Ríkiskaupum, ber að afhenda kærendum skjal, dags. 31. mars 2009, með yfirskriftina „Helstu skilmálar samnings um kaup á hlutafé eignarhaldsfélagsins [C] og [D] ásamt byggingarrétti [O] á Austurbakka 2“, þó með þeirri takmörkun að fyrir afhendingu skal strika yfir aðra hluta skjalsins en þá sem hér eru upp taldir: (1) Bls. 1 í heild sinni, (2) þann hluta af bls. af blaðsíðu 5, sem hefst á orðunum „Aðilar eru sammála um ...“ og endar á orðunum „... heild eða hluta án sérstaks kostnaðar.“, (3) þann hluta af bls. 6, sem hefst á orðunum „Samningur Austurhafnar og [C] ...“ og endar á orðunum „... fyrir því að framlagsskylda hefjist.“, (4) Blaðsíður 9 og 10 í heild sinni.
Friðgeir Björnsson
formaður
Helga Guðrún Johnson Trausti Fannar Valsson