A-339/2010. Úrskurður frá 7. júlí 2010

ÚRSKURÐUR

Hinn 7. júlí 2010 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-339/2010.

Kæruefni og málsatvik

Með bréfi, dags. 3. mars 2010, kærði [X] hdl., f.h. [...] hdl., synjun Fjármálaeftirlitsins á afhendingu gagna og upplýsinga um það hvort peningamarkaðsinnlán hafi verið færð frá Kaupþingi banka hf. til Arion banka hf., frá Glitni banka hf. til Íslandsbanka hf., frá Landsbanka Íslands hf. til NBI hf., frá Straumi – Burðarási fjárfestingarbanka hf. til Íslandsbanka hf. eða frá SPRON til Arion banka hf. og afhendingu afrita af bréfum sem Fjármálaeftirlitið hefði sent hlutaðeigandi aðilum um staðfestingu á millifærslu peningamarkaðsinnlánanna.  

Atvik málsins eru þau að með bréfi til Fjármálaeftirlitsins, dags. 22. janúar 2010, fór kærandi fram á afhendingu ofangreindra gagna. Í beiðninni kom fram að gagnanna væri óskað með vísan til 1. gr., 3. gr. og 7. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í beiðninni er þess getið að einungis sé farið fram á upplýsingar um tilfærslu peningamarkaðsinnlána en hvorki afhendingu gagna sem innihaldi upplýsingar um það hverjir séu eigendur viðkomandi peningamarkaðsinnlána né hvaða upphæðir hafi verið færðar á milli af því tilefni.  

Fjármálaeftirlitið synjaði beiðni kæranda með bréfi, dags. 5. febrúar sl. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins kemur fram, hvað varðar millifærslu peningamarkaðsinnlánanna, að allar ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um ráðstöfun eigna og skulda fjármálafyrirtækja á grundvelli a-liðar 100. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, sbr. 5. gr. laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitinga úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., sbr. einnig VI. ákvæði til bráðabirgðalaga nr. 161/2002, séu birtar á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins, http://www.fme.is, og því opinber gögn. Þá kemur fram að engin bréf hafi verið send hlutaðeigandi aðilum um staðfestingu á millifærslu peningamarkaðsinnlánanna. Auk þess kemur fram í bréfinu að einstaka skuldbindingar væru á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, undanþegnar upplýsingarétti enda um að ræða upplýsingar um fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi fjármálafyrirtækja og viðskiptavina þeirra sem séu þess eðlis að eðlilegt og sanngjarnt sé að fari leynt.  

Í kæru máls þessa til úrskurðarnefndarinnar er það rakið að í beiðninni frá 22. janúar sé tiltekin sérstaklega ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 11. nóvember 2009. Í þeirri ákvörðun er tekin upp ákvörðun frá 17. mars s.á. og henni breytt að því er varðar flutning peningamarkaðsinnlána frá  Straumi – Burðarási fjárfestingarbanka hf. til Íslandsbanka hf. Sé ákvörðunin orðuð með þeim hætti að átt væri við um fjármálafyrirtæki, sem ættu aðild að Tryggingasjóði innistæðueigenda og fjárfesta. Til þess að taka af vafa, hafi með þessari ákvörðun verið tekið af skarið og sérstaklega kveðið á um að Íslandsbanki hf. skuli ekki yfirtaka peningamarkaðsinnlán frá fjármálafyrirtækjum sem kunni að eiga innlán hjá Straumi – Burðarási fjárfestingarbanka hf. Í beiðni sinni hafi kærandi talið að þessi breyting á ákvörðun Fjármálaeftirlitsins leiði í ljós vafa um heimildir Íslandsbanka hf. til þess að taka yfir peningamarkaðsinnlán frá öðrum bönkum og þar með hafi hugsanlega einhver peningamarkaðsinnlán verið tekin yfir. Þá tekur kærandi fram að beiðnin hafi verið sett fram í þeirri von að hjá Fjármálaeftirlitinu lægju gögn sem vörðuðu beiðni kæranda, önnur en þau sem birt hafi verið á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins. 

Málsmeðferð

Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 3. mars 2010. Var kæran send Fjármálaeftirlitinu með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 10. mars, og því veittur frestur til 19. mars til að gera athugasemdir við hana. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að sér yrðu látin í té afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests. Var Fjármálaeftirlitinu tvívegis veittur frestur með tölvupóstum, dags. 15. mars sl. og 30. mars sl.

Svör Fjármálaeftirlitsins bárust með bréfi, dags. 14. apríl. Þar segir meðal annars:

„Í erindi kæranda er í fyrsta lagi óskað eftir hvers konar skjölum frá Fjármálaeftirlitinu sem staðfesta hvort að peningamarkaðsinnlán hafi verið flutt frá gömlu bönkunum til nýju bankanna. Var framangreindu svarað með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 5. febrúar sl., á þann veg að allar ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um ráðstöfun eigna og skulda fjármálafyrirtækja á grundvelli 100. gr. a í lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, sbr. 5. gr. laga um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., nr. 125/2008, sbr. nú VI. ákvæði til bráðabirgða í lögum um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002 væru birtar á heimasíðu stofnunarinnar, http://www.fme.is__/ og væru því opinber gögn. Þá var þess einnig getið í bréfinu að umbjóðanda kæranda, [Y banka], hefðu verið send sérstök bréf til skýringar á áliti eftirlitsins um að peningamarkaðslán fjármálafyrirtækja hefðu ekki átt undir skilgreiningu áðurnefndra ákvarðana Fjármálaeftirlitsins um þær skuldbindingar sem fluttar voru til nýju bankanna þriggja í október 2008.

Með bréfum Fjármálaeftirlitsins, dags. 11. nóvember 2008, var skilanefndum tilkynnt um ofangreint. [...]

Með bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. nóvember 2008, var gerð frekari grein fyrir málinu (sjá fylgiskjal 5). Segir þar m.a. eftirfarandi:

„Niðurstaða Fjármálaeftirlitsins hvað varðar svokölluð peningamarkaðslán/innlán byggir á ákvörðun þess um ráðstöfun eigna og skulda gömlu bankanna. Í vinnu við gerð stofnefnahags nýju bankanna var miðað við að öll innlán í kerfum bankanna (innstæður á reikningum viðskiptamanna) flytjist yfir til nýju bankanna óháð því hvaða viðskiptamaður á í hlut. Þegar um er að ræða svokölluð peningamarkaðslán/innlán/PM lán/innlán hefur verið fylgt þeirri reglu að litið er á slíkar millifærslur sem innlán, nema þegar gagnaðili bankans hefur verið annað fjármálafyrirtæki. Í þeim tilvikum hefur verið litið á slíka millifærslu sem lánveitingu frá fjármálafyrirtæki sem hefur verið skilin eftir í gömlu bönkunum.“

Líkt og hér að ofan hefur verið rakið varða bréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 11. og 21. nóvember 2008, meðferð svokallaðra peningamarkaðslána/innlána við uppskiptingu efnahagsreikninga gömlu bankanna. Fjármálaeftirlitið gerir ekki athugasemdir við það að kærandi fái ofangreind gögn afhent en vekur athygli úrskurðarnefndar á því að kærandi hefur nú þegar gögnin undir höndum, eins og sjá má í meðfylgjandi stefnu (sjá fylgiskjal 6). Í ljósi framangreinds taldi Fjármálaeftirlitið ekki ástæðu til afhenda kæranda umrædd bréf, en lét þess getið að umbjóðandi kæranda, [Y banki], hefði þau undir höndum.

Gengið var frá endanlegum efnahagsreikningum fyrir nýju bankanna á ofangreindum grundvelli og miðaðist allt uppgjör á milli þeirra og hinna gömlu banka við að þessar skuldbindingar sem kallaðar hafa verið peningamarkaðsinnlán eða peningamarkaðslán væru ekki meðal þess sem tilheyrðu nýju bönkunum.

[...]

Í öðru lagi er í erindi kæranda óskað eftir endurriti af bréfum sem Fjármálaeftirlitið hefur sent hlutaðeigandi aðilum um staðfestingu á millifærslu peningamarkaðsinnlána til fjármálafyrirtækja. Var framangreindu efnislega svarað með bréfi, dags. 5. febrúar sl. Segir þar eftirfarandi:

„Engin slík bréf hafa verið send frá stofnuninni til fjármálafyrirtækja svo vitað sé. Upplýsingar um einstakar skuldbindingar væru auk þess undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga og 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi enda um upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni viðkomandi fjármálafyrirtækis og viðskiptavina þess að ræða, sem eru þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga og 13. gr. laga nr. 87/1998.“

Fjármálaeftirlitið hefur aftur framkvæmt leit í gagnasafni stofnunarinnar til að athuga hvort eftirlitið hafi sent bréf sem staðfesta millifærslu peningamarkaðsinnlána. Hefur sú leit engan árangur borið. Er þegar af þeirri ástæðu ekki unnt að verða við beiðni kæranda.  

[...]

Í þriðja lagi er í erindi kæranda vikið að hugsanlegum vafa um heimild Íslandsbanka hf. til þess að taka yfir peningamarkaðsinnlán hjá öðrum bönkum m.t.t. ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins í málefnum Straums-Burðaráss fjárfestingabanka hf., dags. 11. nóvember 2009. Hvað þetta atriði [varðar] var í bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 5. febrúar sl., vísað til ákvarðana stjórnar Fjármálaeftirlitsins í þeim málum. Um einstök innlán var vísað til þess sem að framan hafði sagt um upplýsingar sem undanþegnar eru upplýsingarétti.

Til frekari upplýsinga fyrir úrskurðarnefndina segir eftirfarandi í forsendum ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins um ráðstöfun skuldbindinga Straums-Burðaráss fjárfestingabanka hf. til Íslandsbanka hf., dags. 11. nóvember 2009:

„Í ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins í þessu máli er sérstaklega vikið að því að peningamarkaðsinnlán frá fjármálafyrirtækjum skuli ekki flutt yfir til Íslandsbanka hf. Er það í samræmi við aðrar ákvarðanir sem Fjármálaeftirlitið hefur tekið um flutning innlánsskuldbindinga á grundvelli laga nr. 125/2008. Ákvörðun eftirlitsins er varðar Straum er hins vegar orðuð þannig að þetta eigi við um fjármálafyrirtæki, sem eigi aðild að Tryggingasjóði innstæðueigenda og fjárfesta. Sambærilegt orðalag var ekki í fyrri ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins um sama efni. Til að taka af allan vafa um að staða aðila sé hin sama er talið rétt að færa ákvörðun í málefnum Straums til samræmis við fyrri ákvarðanir. Fjármálaeftirlitið telur því að ástæða sé til að taka upp fyrri ákvörðun að því leyti sem hún snýr að skuldbindingum Straums-Burðaráss fjárfestingabanka hf. vegna innlána.“

Þess skal getið að við vinnu skilanefndar við yfirfærslu innlánsskuldbindinga áttu sér stað samskipti með tölvupósti við Fjármálaeftirlitið. Varða þau samskipti einstaka viðskiptamenn Straums-Burðaráss fjárfestingabanka hf. og álitamál um hvernig bæri að flokka kröfur þeirra. Umrædd tölvupóstsamskipti fylgir hér með bréfinu, sbr. fylgiskjal 7. Fjármálaeftirlitið telur að það skjal sé undanþegið upplýsingarétti á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996, og IV. kafla laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998.

Í umræddum tölvupóstssamskiptum er fjallað um vinnulag og verklag við framkvæmd upprunalegrar ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins um ráðstöfun skuldbindinga Straums-Burðaráss fjárfestingabanka hf. til Íslandsbanka hf., dags. 17. mars 2009 (sjá ákvörðunina á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins www.fme.is). Er í tölvupóstssamskiptunum einnig vísað til upplýsinga um einstaka viðskiptamenn Straums-Burðaráss fjárfestingabanka hf. og álitamál um hvernig beri að flokka kröfur þeirra. Er ljóst af tölvupóstssamskiptunum að þar er að finna margvíslegar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni viðkomandi fjármálafyrirtækja og lögaðila sem eru þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga og 13. gr. laga nr. 87/1998. Er umræddar upplýsingar að finna svo víða í tölvupóstssamskiptunum að ekki þjónar tilgangi að veita aðgang að hluta þeirra skv. 7. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-147/2002.“

Með svari Fjármáleftirlitsins voru úrskurðarnefnd um upplýsingamál afhent eftirfarandi gögn:

1.      Forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings, dags. 14. október 2008, endurskoðað dags. 19. október 2008.

2.      Bréf Fjármálaeftirlitsins til skilanefndar Glitnis banka hf., dags. 11. nóvember 2008.

3.      Bréf Fjármálaeftirlitsins til skilanefndar Landsbanka Íslands hf., dags. 11. nóvember 2008.

4.      Bréf Fjármálaeftirlitsins til skilanefndar Kaupþings banka hf., dags. 11. nóvember 2008.

5.      Bréf Fjármálaeftirlitsins til þess er málið varðar, dags. 21. nóvember 2008.

6.      Stefna [Y banka] aðallega á hendur NBI hf. en til vara Fjármálaeftirlitinu og íslenska ríkinu, dags. 3. mars 2009.

7.      Tölvupóstssamskipti starfsmanns Fjármálaeftirlitsins og skilanefndar Straums – Burðaráss fjárfestingarbanka hf., tveir póstar, dags. 19. mars og 1. apríl, frá Fjármálaeftirlitinu til skilanefndar og tveir póstar, dags. 24. og 25. mars, frá skilanefnd til eftirlitsins.

Með bréfi, dags. 21. apríl 2010, gaf úrskurðarnefndin kæranda kost á að gera frekari athugasemdir vegna kærunnar í ljósi umsagnar Fjármálaeftirlitsins. Svarbréf kæranda er dags. 6. maí. Segir þar meðal annars að sé synjun Fjármálaeftirlitsins ætlað að vernda hagsmuni Straums – Burðaráss fjárfestingarbanka hf. hefði átt að leita samþykkis bankans fyrir slíkri afhendingu, og eftir atvikum annarra, enda sé beinlínis tekið fram í 5. gr. upplýsingalaga að takmarkanirnar gildi ekki liggi slíkt samþykki fyrir. Ekki verði séð að þeir hagsmunir sem um ræði í 5. gr. geti raskað hagsmunum fyrirtækja í slitameðferð eða að slíkir hagsmunir séu yfir höfuð fyrir hendi. Þá sé erfitt að koma auga á hvernig starfsleyfisundanþága bankans breyti nokkru þar um enda sé bankinn í slitameðferð. Á það er bent að Fjármálaeftirlitið hafi ekki leitað álits hlutaðeigandi og það áréttað að snerti mál fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja beri að leysa úr málinu á grundvelli mats á því hvort um sé að ræða svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni að ætla megi að það valdi hlutaðeigandi fyrirtæki tjóni séu upplýsingarnar sem um ræði afhentar.

Á það er sérstaklega bent að Straumur – Burðarás fjárfestingabanki hf. hafi verið undir stjórn skilanefndar í rúmt ár og hafi því ekki haft eiginlegan bankarekstur með höndum og ekki séu líkur á að svo verði í framtíðinni. Í þessu sambandi sé vísað til 4. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, þar sem fram komi að þegar þvinguð séu fram slit á eftirlitsskyldum aðila sé heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildi annars vegar um, samkv. 1. mgr. tilvitnaðrar lagagreinar. Af þessu megi sjá að hagsmunir þeir sem þagnarskylduákvæðum sem þessum sé ætlað að vernda séu að miklu leyti horfnir þegar félag sé í slitameðferð.

Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.

Niðurstaða

1.

Eins og fyrr er rakið fór kærandi fram á afhendingu gagna og upplýsinga um það hvort peningamarkaðsinnlán hafi verið færð frá Kaupþing banka hf. til Arion banka hf., frá Glitni banka hf. til Íslandsbanka hf., frá Landsbanka Íslands hf. til NBI hf., frá Straumi – Burðarási fjárfestingarbanka hf. til Íslandsbanka hf. eða frá SPRON til Arion banka hf. og afhendingu afrita af bréfum sem Fjármálaeftirlitið hefði sent hlutaðeigandi aðilum um staðfestingu á millifærslu peningamarkaðsinnlánanna. Fjármálaeftirlitið afhenti úrskurðarnefndinni eftirtalin gögn:   

1.      Forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings, dags. 14. október 2008, endurskoðað dags. 19. október 2008.

2.      Bréf Fjármálaeftirlitsins til skilanefndar Glitnis banka hf., dags. 11. nóvember 2008.

3.      Bréf Fjármálaeftirlitsins til skilanefndar Landsbanka Íslands hf., dags. 11. nóvember 2008.

4.      Bréf Fjármálaeftirlitsins til skilanefndar Kaupþings banka hf., dags. 11. nóvember 2008.

5.      Bréf Fjármálaeftirlitsins til þess er málið varðar, dags. 21. nóvember 2008.

6.      Stefna [Y banka] aðallega á hendur NBI hf. en til vara Fjármálaeftirlitinu og íslenska ríkinu, dags. 3. mars 2009.

7.      Tölvupóstssamskipti starfsmanns Fjármálaeftirlitsins og skilanefndar Straums – Burðaráss fjárfestingarbanka hf., tveir póstar, dags. 19. mars og  1. apríl, frá Fjármálaeftirlitinu til skilanefndar og tveir póstar, dags. 24. og 25. mars, frá skilanefnd til eftirlitsins.

Undir beiðni kæranda falla skjöl sem tilgreind eru með númerunum 1-5 og skjal nr. 7. Skjal nr. 6 inniheldur ekki upplýsingar sem falla undir kæru málsins og verður því ekki tekin afstaða til þess enda um að ræða stefnu kæranda á hendur íslenska ríkinu og til vara kærða, Fjármálaeftirlitinu.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Kæruheimildin er bundin því skilyrði að ágreiningur sé uppi um annað tveggja: skyldu stjórnvalds til að veita aðgang að gögnum eða skyldu þess til að veita aðgang í formi ljósrits af skjölum eða afrits af öðrum gögnum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur ekki forsendur til að rengja þá fullyrðingu Fjármálaeftirlitsins að frekari gögn er varða kæruna séu ekki til í fórum þess.

2.

Kærandi byggir kröfu sína um aðgang að framangreindum skjölum á ákvæðum II. kafla upplýsingalaga nr. 50/1996. Í 3. gr. þeirra laga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“

Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum. Með hliðsjón af þessu telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að óhjákvæmilegt sé að taka hér fyrst til nokkurrar umfjöllunar þau ákvæði um þagnarskyldu sem Fjármálaeftirlitið hefur vísað til í máli þessu, þ.e. 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi með síðari breytingum, en líta jafnframt til 58. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki.

3.

Í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1.-4. mgr. 13. gr. segir eftirfarandi.

„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.

Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.

Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir.

Þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga.

Í 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki eru svohljóðandi ákvæði um þagnarskyldu:

   „Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“

Þagnarskylda samkvæmt framangreindu ákvæði laga nr. 161/2002 yfirfærist á Fjármálaeftirlitið vegna upplýsinga sem það hefur tekið við. Ber því vafalaust að líta á umrætt ákvæði sem sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi upplýsingalaga og skýra það með sama hætti og ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 sem er gerð grein fyrir hér að framan.

4.

Í bréfi Fjármálaeftirlitsins, dags. 14. apríl sl., kemur fram að ekki séu gerðar athugasemdir við að kærandi fái þau gögn afhent sem vísað er til að framan með númerunum 1-5. Fjármálaeftirlitið vísar til þess að kærandi hafi þau gögn þegar undir höndum og því hafi þau ekki verið afhent kæranda. Er því til rökstuðnings vísað til þeirra gagna sem lögð voru fram við þingfestingu máls [Y banka] á hendur NBI hf. en til vara Fjármálaeftirlitinu og íslenska ríkinu. Stefnan var lögð fram af kæranda 3. mars 2009 í héraðsdómi Reykjavíkur, til hennar er vísað með númerinu 6 að framan.

Stjórnvöldum er heimilt, á grundvelli 3. mgr. 3. gr. laga nr. 50/1996 að veita aðgang að gögnum í ríkari mæli en kveðið er á um í II. kafla laganna, nema fyrirmæli laga um þagnarskyldu standi því í vegi. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur þau gögn sem um ræðir, númeruð 1-5, ekki fela í sér upplýsingar sem fara í bága við þau þagnarskylduákvæði sem rakin hafa verið hér að framan, þ.e. í 13. gr. laga nr. 87/1988 og 58. gr. laga nr. 161/2002. Ber því Fjármálaeftirlitinu að afhenda þau gögn þrátt fyrir að þau kynnu að geta fallið undir undanþáguákvæði upplýsingalaga. Enda þótt upplýst kunni að vera að kærandi máls hafi undir höndum þau gögn sem hann biður um aðgang að leysir það ekki stjórnvaldið sem gögnin hefur undir höndum undan því að afhenda gögnin beri stjórnvaldinu á annað borð skylda til þess samkvæmt upplýsingalögum, nema undantekningarákvæði í 12. gr. upplýsingalaga eigi við.

5.

Tölvupóstar þeir sem afhentir hafa verið úrskurðarnefnd um upplýsingamál og tilgreindir eru með númerinu 7 hér að framan innihalda upplýsingar um samskipti starfsmanns Fjármálaeftirlitsins og fulltrúa skilanefndar Straums – Burðaráss fjárfestingarbanka hf. vegna ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins, dags. 17. mars 2009, um ráðstafanir skuldbindinga bankans. Þá eru í tölvupóstunum vangaveltur um meðferð peningamarkaðsinnlána nokkurra viðskiptavina bankans sem eru tilgreindir sérstaklega.

Í athugasemdum í frumvarpi til upplýsingalaga við 5. gr. segir m.a.: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhagsmálefni einstaklinga. [...] Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“

Að framan er gerð grein fyrir ákvæðum 58. gr. laga nr. 161/2002 um þagnarskyldu en hún nær til alls þess sem starfsmenn fjármálafyrirtækja „fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum.“ Sá sem veitir upplýsingum af þessu tagi viðtöku verður bundinn þagnarskyldu með sama hætti. Þegar Fjármálaeftirlitið tók við tölvupóstunum sem óskað er aðgangs að féll því á starfsmenn stofnunarinnar sama þagnarskylda að svo miklu leyti sem skýrslan hefur að geyma efni sem fellur undir framangreint þagnarskylduákvæði. Auk þessa urðu jafnframt virk með sama hætti þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. 

Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál eru framangreind þagnarskylduákvæði í lögum nr. 161/2002 og 87/1998 víðtækari, þ.e. ganga lengra, en þær takmarkanir sem kveðið er á um í 5. gr. upplýsingalaga. Það breytir hins vegar ekki því að séu hlutar tölvupóstanna þess efnis að þagnarskylduákvæði laga nr. 161/2002 og laga 87/1998 auk takmarkana á upplýsingarétti samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga standi því ekki í vegi að aðgangur að þeim sé veittur, ber að veita aðgang að þeim samkvæmt ákvæðum 7. gr. upplýsingalaga. 

Eins og fyrr er getið innihalda tölvupóstarnir vangaveltur um meðferð peningamarkaðsinnlána nokkurra viðskiptavina bankans sem eru tilgreindir sérstaklega í tölvupóstunum. Með vísan til þagnarskylduákvæða 58. gr. laga nr. 58/161/2002 og 13. gr. laga nr. 87/1998 og 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Fjármálaeftirlitinu beri ekki að veita aðgang að þeim.

Að þessari niðurstöðu fenginni telur úrskurðarnefndin óþarft að taka afstöðu til annarra röksemda sem aðilar hafa fært fram máli sínu til stuðnings.

6.

Eins og rakið hefur verið gerir Fjármálaeftirlitið ekki athugasemdir við að kærandi fái þau gögn afhent sem vísað er til að framan með númerunum 1-5. Fjármálaeftirlitinu ber því að afhenda kæranda þau enda stjórnvaldi heimilt á grundvelli 3. mgr. 3. gr. upplýsingalaga að veita aðgang að gögnum í ríkara mæli en kveðið er á um í II. kafla laganna nema fyrirmæli um þagnarskyldu standi þar í vegi.

Þá innihalda þeir tölvupóstar sem tilgreindir eru með númerinu 7 upplýsingar sem undanþegnar eru upplýsingarétti almennings á grundvelli þagnarskylduákvæða laga nr. 161/2002 og laga 87/1998 auk þeirra takmarkana sem eru á upplýsingarétti samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga. Ber Fjármálaeftirlitinu því ekki skylda til að afhenda kæranda tölvupóstana.

Trausti Fannar Valsson er í leyfi frá störfum í úrskurðarnefndinni og hefur varamaður hans, Símon Sigvaldason, tekið sæti í nefndinni.

Úrskurðarorð

Fjármálaeftirlitinu ber að afhenda kæranda, [X] hdl. f.h. [...] hdl., eftirfarandi gögn: 1) Forsendur fyrir skiptingu efnahagsreiknings, dags. 14. október 2008, endurskoðað dags. 19. október 2008, 2) bréf Fjármálaeftirlitsins til skilanefndar Glitnis banka hf., dags. 11. nóvember 2008, 3) bréf Fjármálaeftirlitsins til skilanefndar Landsbanka Íslands hf., dags. 11. nóvember 2008, 4) bréf Fjármálaeftirlitsins til skilanefndar Kaupþings banka hf., dags. 11. nóvember 2008 og 5) bréf Fjármálaeftirlitsins til þess er málið varðar, dags. 21. nóvember 2008.

Fjármálaeftirlitinu ber ekki að afhenda kæranda tölvupóstssamskipti starfsmanns Fjármálaeftirlitsins og skilanefndar Straums – Burðaráss fjárfestingarbanka hf., tveir póstar, dags. 19. mars og 1. apríl, frá Fjármálaeftirlitinu til skilanefndar og tveir póstar, dags. 24. og 25. mars, frá skilanefnd til eftirlitsins.

Friðgeir Björnsson

formaður

 Sigurveig Jónsdóttir                                                                                          Símon Sigvaldason