LKærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 23. febrúar 2018, um breytingu á aflaskráningu skips

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [Z hdl.] f.h. [X], dags. 23. maí 2018, þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 23. febrúar 2018, um breytingu á aflaskráningu skipsins [A]. Jafnframt er vísað til bréfs kæranda frá 5. maí og 2. ágúst 2019 þar sem kærandi fellur frá aðalkröfu sinni en krefst úrskurðar í samræmi við breytta kröfugerð sína. Því mun efni þessa úrskurðar einskorðast við kröfugerð kæranda eins og hún var eftir 5. maí 2019 og 2. ágúst 2019.

Um kæruheimild vísast til 26. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Með bréfum 5. maí 2019 og 2. ágúst 2019 óskaði kærandi eftir að breyta kröfugerð sinni og krefst þess að hinu bakfærða krókaaflamarki samkvæmt ákvörðun Fiskistofu dags. 23. febrúar 2018 verði skilað með þeim hætti að það verði flutt yfir á fiskveiðiárið 2019/2020. Þá krefst kærandi þess að auki að krókaflamarki vegna 97 kg. af ýsu, 88 kg. af ufsa, 7 kg. af skarkola, 6 kg. af steinbít og 2 kg. af þykkvalúru verði skilað með þeim hætti að það verði flutt yfir á fiskveiðiárið 2019/2020.

Málsatvik og málsmeðferð

Hinn 23. febrúar 2018, tók Fiskistofa ákvörðun um að leiðrétta aflaskráningu skips kæranda [A]. Skipið er krókaaflamarksbátur en hafði notað krókaaflamark sitt við aðrar veiðar en línu- og handfæraveiðar og þannig brotið gegn 7. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Leiðréttingin fól í sér að skráning 11.027 kg af þorski til krókaaflamarks skipsins var afturkölluð og hækkaði krókaaflamarksstaða skipsins sem því nam frá og með þeim dögum sem skipið hafði notað krókaaflamarkið með ólögmætum hætti. Áður en ákvörðunin var tekin hafði kæranda gefist kostur á að taka afstöðu til málsins og hafði hann lagst gegn leiðréttingunni. Hinn 23. maí 2018 var ofangreind ákvörðun Fiskistofu frá 28. febrúar 2018 kærð til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Í kæru var þess krafist að hin kærða ákvörðun yrði ógilt en skilyrti þá kröfu þannig að ef úrskurðarnefnd samkvæmt 6. gr. laga nr. 37/1992 staðfesti að Fiskistofu hefði verið heimilt að leggja á aflann sem um ræddi gjald samkvæmt lögum um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, þá krefðist hann staðfestingar á ákvörðuninni og  framkvæmd yrði þannig háttað að aflamarkið sem skip kæranda átti eftir óveitt á fiskveiðiárinu 2016/2017 vegna ákvörðunarinnar, færðist óskert yfir á næsta fiskveiðiár þar á eftir. Hinn 12. júlí 2018 varð Fiskistofa við þessari ósk og reiknaði út nýja aflamarksstöðu fyrir skip kæranda miðað við að 11.027 kg af þorski hefðu ekki verið dregin af aflamarki skipsins. Við það hækkaði ónotað krókaaflamark skipsins um 11.027 kg en krókaaflamarksstaða skipsins um fiskveiðiáramót varð 10.844 kg vegna tegundatilfærslna til jöfnunar á umframafla í öðrum tegundum. Fiskistofa færði þetta krókaaflamark inn á skipið hinni 12. júlí 2018 með gildistíma frá og með fiskveiðiáramótum 1. september 2017 til 31. ágúst 2018 í því skyni að koma til móts við kröfur kæranda.

Hinn 1. apríl 2019 var kveðinn upp úrskurður úrskurðarnefndar samkvæmt 6. gr. laga nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, þar sem staðfest var ákvörðun Fiskistofu um að leggja sérstakt gjald samkvæmt ákvæðum laganna á þann afla sem skipið hafði veitt á því tímabili sem málið fjallar um. Var þá því aðeins eftir sá hluti kröfugerðar kæranda sem laut að því að hin kærða ákvörðun yrði staðfest og að ónotað krókaaflamark skips hans fyrir árið 2016/2017 yrði flutt óskert yfir á fiskveiðiárið 2017/2018.

Lögmaður kæranda ritaði bréf til ráðuneytisins 5. maí 2019 þar sem hann krafðist þess að kærandi fái til sín 11.027 kg. krókaaflamark í þorski, 97 kg. krókaaflamark í ýsu, 88 kg. krókaaflamark í ufsa, 7 kg. krókaaflamark í skarkola, 6 kg. krókaaflamark í steinbít og 2 kg. krókaaflamark í þykkvalúru. Nemur þetta sama aflamagni og kærandi veiddi án aflamarks árið 2017 og sætti álagningu skv. ákvæðum laga nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla. Að auki krafðist kærandi þess að fá þetta aflamark óskert til notkunar á fiskveiðiárinu 2018/2019. 

Hinn 2. ágúst 2019 ritaði lögmaður kæranda aftur bréf til ráðuneytisins þar sem hann áréttaði kröfu sína um leiðréttingu aflaskráningar skips kæranda og krafðist þess til viðbótar að kærandi fengi samsvarandi magn krókaaflamarks til ráðstöfnunar á fiskveiðiárinu (2019/2020).

Með tölvupósti þann 16. ágúst 2019 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um breytta kröfugerð kæranda í tengslum við ákvörðun Fiskistofu frá 23. febrúar 2018 um að leiðrétta aflaskráningu skips kæranda [A]. Umsögn Fiskistofu barst þann 28. ágúst 2019 og var send kæranda með tölvupósti þann 5. september 2019. Með bréfi, dags. 7. október 2019 skilaði forsvarsmaður kæranda inn andmælum við umsögn Fiskistofu. Með tölvupósti, dags. 7. október 2019 var umsögn kæranda send Fiskistofu sem svaraði með tölvupósti, dags. 8. október 2019, og tilkynnti að hún hefði engu við fyrri umsögn sína að bæta. Ekki þótti tilefni til að senda ofangreint svar Fiskistofu til kæranda og var málið tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Málsástæður og lagarök kæranda

Kærandi telur að í ljósi atvika hafi honum verið nauðugur sá kostur að falla frá aðalkröfu sinni en krefjast úrskurðar um varakröfu sína með þeirri breytingu að krókaaflamarkið verði flutt yfir á fiskveiðiárið 2019/2020. Þannig krefst kærandi þess að bakfærðu krókaaflamarki verði skilað til útgerðarinnar þ.e. 11.027 kg. í þorski og að það verði flutt yfir á fiskveiðiárið 2019/2020. Þar að auki krefst kærandi þess til viðbótar að krókaaflamarki vegna 97 kg. af ýsu, 88 kg. af ufsa, 7 kg. af skarkola, 6 kg. af steinbít og 2 kg. af þykkvalúru verði skilað til útgerðarinnar þannig að það verði flutt yfir á fiskveiðiárið 2019/2020.

Í bréfi kæranda frá 5. maí 2019 færir hann eftirfarandi málsástæður og lagarök fyrir hinni breyttu kröfugerð: “Ef Fiskistofa taldi að ekki væri heimilt að nota krókaaflamark [A] á móti umræddum afla þá átti stofnunin að sjálfögðu að bakfæra aflamarksfærsluna án tafar. Þar sem Fiskistofa beið með það í meira en ár að bakfæra krókaaflamarkið, þá var að sjálfsögðu eðlilegt úr því sem komið var að bíða þar til niðurstaða úrskurðarnefndar um ólögmæti aflans lægi fyrir. Með því að bakfæra skyndilega aflamarkið rétt fyrir síðustu fiskveiðiáramót og áður en niðurstaða úrskurðarnefndar lægi fyrir var kæranda stillt upp við vegg. Með því að notfæra sér aflamarkið hefði kærandi verið að grafa undan kröfu sinni fyrir nefndinni um að aflinn yrði talinn löglegur og ætti að færast til aflamarks. Eðlilegt hefði verið að úrskurður nefndarinnar kæmi fyrst og ef hann yrði kæranda í óhag þá yrði aflamarkinu skilað til kæranda í samræmi við varakröfu hans. Að auki var kæranda ómögulegt að veiða aflamarkið með svo stuttum fyrirvara þar sem skip hans var ekki tilbúið til veiða eftir að hafa verið við bryggju í næstum tvö ár eftir að málarekstur Fiskistofu hófst. Það er því eðli málsins samkvæmt það eina rétta í stöðunni í dag eftir að úrskurður nefndarinnar er fallinn að færa aflmarkið á skipið án tafar svo kærandi geti átt einhvern möguleika á að nýta sér það. Að öðrum kosti eru íþyngjandi áhrif aðgerða Fiskistofu orðin langt umfram það sem eðlilegt getur talist samkvæmt meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Í því sambandi er rétt að minna á að kærandi var sviptur veiðileyfi, hann þurfti að greiða álagningu sem nam andvirði aflans og honum var stillt upp við vegg gagnvart veiðiskyldu sem neyddi hann til að selja allar sínar aflahlutdeildir. Allt þetta vegna reglugerðarákvæðis sem virðist ekki hafa verið beitt gegn neinum örðum og hefur nú verið afnumið þar sem engin raunveruleg þörf var fyrir það.”

Þá segir kærandi m.a. í andmælabréfi sínu við umsögn Fiskistofu dags. 7. október 2019 að því sé mótmælt að kærandi hafi þegar fengið þá hagsmuni sem kæran lúti að. Þannig hafi kærandi verið settur í þá erfiðu stöðu að eiga við tvö mismunandi stjórnvöld, Fiskistofu og úrskurðarnefnd, varðandi niðurstöðu í máli hans. Aðalkrafa hans hafi verið að aflinn yrði ekki talinn ólögmætur en varakrafan hafi verið sú að ef aflinn yrði talinn ólögmætur í endanlegum úrskurði um þann þátt málsins þá yrði hann ekki líka færður til aflamarks heldur yrði aflamarkinu skilað. Þá telur kærandi að eðlilegra hefði verið að úrskurða um aðalkröfu og varakröfu í réttri röð og telur að stjórnvöld hefðu getað samstillt aðgerðir sínar í málinu á þann veg að eðlileg afgreiðsla fengist. Þannig hafi fyrst verið tekin afstaða til varakröfu en síðar til aðalkröfu. Þá telur kærandi að Fiskistofa hafi sett aflamarkið inn á skipið rétt fyrir fiskveiðiáramót, áður en úrskurðarnefnd hafi úrskurðað um lögmæti veiðanna. Aflamarkið hafi svo fallið niður um áramótin en úrskurður úrskurðarnefndar hafi dregist. Það sé því mat kæranda að það hafi verið ómögulegt fyrir hann að nýta aflamarkið á þeim tíma sem það hafi verið fært á skipið. Í fyrsta lagi hafi skipið ekki verið í standi til veiða með svo stuttum fyrirvara og í öðru lagi þá hafi kærandi við það þurft að falla frá aðalkröfu sinni ef hann hefði nýtt aflamarkið þar sem nýting á því hefði grafið undan málatilbúnaði hans fyrir úrskurðarnefnd. Þá sé það mat kæranda að vegna dráttar á úrskurði úrskurðarnefndar hafi honum verið ómögulegt að nýta aflamarkið á þeim tíma sem það hafi verið fært á skipið. Kærandi hafi því ekki fengið þá hagsmuni sem hann krafðist því hans ósk hafi verið að fá aflamarkið þegar úrskurður nefndarinnar lægi fyrir, ef úrskurður yrði honum í óhag, en vegna dráttar á úrskurði fram yfir fiskveiðiáramót og vegna annarra tafa á málsmeðferð þá hafi sífellt þurft að breyta kröfugerð varakröfunnar. Þá segir í bréfinu að Fiskistofa fari fram á það að ráðuneytið framsendi erindið til Fiskistofu þar sem afstaða hafi ekki verið tekin til breyttrar kröfugerðar á fyrra stjórnsýslustigi. Í þessu sambandi bendir kærandi á að telji ráðuneytið að það sé rétt þá séu ekki gerðar athugasemdir við það af hálfu kæranda. Hins vegar sé þess krafist ef ráðuneytið taki málið til úrskurðar að úrskurðað verði í samræmi við nýjustu kröfugerð kæranda.

Málsástæður og lagarök Fiskistofu

Í umsögn sinni bendir Fiskistofa m.a. að hún líti svo á að sú ráðstöfun stofnunarinnar 12. júlí 2018 að færa ónotað, leiðrétt krókaaflamark skips kæranda frá fiskveiðiárinu 2016/2017 yfir á fiskveiðiárið 2017/2018, hafi leitt til þess að þegar úrskurðarnefnd samkvæmt 6. gr. laga nr. 37/1992, úrskurðaði um álagningu sérstaks gjalds vegna ólögmæts afla skipsins, hafi kærandi fengið alla þá hagsmuni sem hann krafðist í stjórnsýslukæru sinni frá 23. maí 2018. Það sé því mat Fiskistofu að vísa beri þeirri kæru frá ráðuneytinu. Þá telur Fiskistofa að það sem kærandi kalli nú breyttar kröfu, í bréfum frá 5. maí og 2. ágúst 2019, sé nýtt erindi til stjórnvalda og að kærandi beini því ranglega til ráðuneytisins. Þannig beri ráðuneytinu að framsenda erindið til Fiskistofu svo taka megi afstöðu til þess á lægra stjórnsýslustigi.

Niðurstaða

I.Kærufrestur

Stjórnsýslukæra í máli þessu barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þann 23. maí 2018 eða innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðunina skv. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærufrestur í málinu var því ekki liðinn þegar stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.

II.Rökstuðningur 

Hin breytta kröfugerð kæranda er tvískipt, í fyrsta lagi krefst kærandi þess að bakfærðu krókaaflamarki í þorski verði skilað til útgerðarinnar þ.e. 11.027 kg. og að það verði flutt yfir á fiskveiðiárið 2019/2020. Í öðru lagi krefst kærandi þess að krókaflamarki vegna 97 kg. af ýsu, 88 kg. af ufsa, 7 kg. af skarkola, 6 kg. af steinbít og 2 kg. af þykkvalúru verði skilað til útgerðarinnar þannig að það verði flutt yfir á fiskveiðiárið 2019/2020.

Hvað varðar fyrri hluta kröfugerðar kæranda sem snýr að kröfu kæranda um að hinu bakfærða krókaaflamarki í þorski verði skilað til útgerðarinnar telur ráðuneytið að Fiskistofa hafi komið til móts við þessa kröfu kæranda þann 12. júlí 2018 þegar Fiskistofa reiknaði út nýja aflamarksstöðu skips kæranda miðað við að 11.027 kg. af þorski hefðu ekki verið dregin af aflamarki skipsins. Við það hækkaði ónotað krókaaflamark skipsins um 11.027 kg. en krókaaflamarksstaða skipsins um fiskveiðiáramót varð 10.844 kg. vegna tegundatilfærslna til jöfnunar á umframafla í öðrum tegundum. Fiskistofa færði þetta krókaaflamark inn á skipið hinni 12. júlí 2018 með gildistíma frá og með fiskveiðiáramótum 1. september 2017 til 31. ágúst 2018 í því skyni að koma til móts við kröfur kæranda. Þannig hafði kærandi fengið kröfur sínar uppfylltar að fullu þann 1. apríl 2019 þegar kveðinn var upp úrskurður úrskurðarnefndar samkvæmt 6. gr. laga nr. 37/1992, um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, þar sem staðfest var ákvörðun Fiskistofu um að leggja sérstakt gjald samkvæmt ákvæðum laganna á þann afla sem skipið hafði veitt á því tímabili sem málið fjallar um. Stjórnsýslukæra í máli þessu er byggð á  kæruheimild í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæruheimild þessa ákvæðis byggist á þvi að kærandi hafi lögvarinna hagsmuna að gæta sem beinilínis reynir á við úrlausn tiltekins máls sem kært er til ráðuneytisins. Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að kærandi hafi ekki lengur lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þessa hluta málsins þar sem Fiskistofa hafi með endurreikningi sínum og fæslu á nýrri aflamarksstöðu til skipsins þann 12. júlí 2018, komið að fullu til móts við þá kröfu kæranda sem snýr að skilum á hinu bakfærða krókaaflamarki í þorski. Þá er ekki fallist á þau rök kæranda að honum hafi verið stillt upp við vegg með ofangreindri bakfærslu Fiskistofu og að hann hefði verið að grafa undan kröfu sinni hjá úrskurðarnefnd um ólögmætan sjávarafla hefði hann nýtt aflamarkið. Þvert á móti hefði kærandi verið að takmarka tjón sitt með því að nýta aflamarkið. Sömuleiðis er ekki fallist á að kæranda hafi verið ómögulegt að nýta aflamarkið með svo stuttum fyrirvara þar sem hið bakfærða aflamark var fært á skipið þann 12. júlí 2018. Þannig hafði kærandi möguleika að nýta afmarkið á tímabilinu 12. júlí – 31. ágúst eða yfir rúmlega sjö vikna tímabil.

Varðandi síðari hluta kröfugerðar kæranda sem snýr að kröfu kæranda um að krókaaflamarki vegna 97 kg. af ýsu, 88 kg. af ufsa, 7 kg. af skarkola, 6 kg. af steinbít og 2 kg. af þykkvalúru verði skilað til útgerðarinnar þannig að það verði flutt yfir á fiskveiðiárið 2019/2020 þá er það mat ráðuneytisins að hér sé um nýtt erindi til stjórnvalda að ræða sem sé ranglega beint til ráðuneytisins. Þegar litið er til framanritaðs verður að telja að síðari hluti kröfugerðar kæranda í máli þessu beinist ekki að tiltekinni stjórnvaldsákvörðun en kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 byggir einnig samkvæmt ákvæðinu á því að kærðar séu tilteknar ákvarðanir sem teknar hafa verið af stjórnvöldum þ.e. stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar segir m.a.: “Lögin gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.” Engin stjórnvaldsákvörðun hefur því verið tekin af Fiskistofu um ofangreinda kröfu kæranda. Þegar litið er til framanritaðs verður að telja að þessi hluti kröfugerðar kæranda í máli þessu beinist ekki að tiltekinni stjórnvaldsákvörðun í skilningi framangreinds ákvæðis 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að vísa beri frá stjórnsýslukæru þessari annars vegna á grundvelli skorts á lögvörðum hagsmunum kæranda og hins vegar á grundvellli þess að ekki sé fyrir að fara kæranlegri stjórnvaldsákvörðun.

Úrskurður

            Stjórnsýslukæru [Z], lögmanns, fyrir hönd [X], dags. 23. maí 2019 er vísað frá.