903/2020. Úrskurður frá 8. júní 2020
Úrskurður
Hinn 8. júní 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 903/2020 í máli ÚNU 19120014.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 21. desember 2019, kærði A, f.h. B, ákvörðun Þjónustumiðstöðvar Laugardals og Háaleitis um að synja beiðni hans um aðgang að gögnum sem varða atvik sem kom upp í búsetukjarna að C sem rekinn er af Reykjavíkurborg.Með bréfi, dags. 23. október 2019, óskaði kærandi eftir að fá afhent afrit af öllum gögnum sem vörðuðu atvik sem mun hafa átt sér stað milli starfsmanns velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og kæranda í búsetukjarna við C.
Með bréfi velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 6. desember 2019, voru kæranda afhentar dagbókarfærslur íbúðarkjarnans. Í bréfinu kom fram að beiðnin hefði verið afgreidd á grundvelli 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 að svo miklu leyti sem sá aðgangur færi ekki í bága við 2. og 3. mgr. 14. gr. og 9. gr. sömu laga. Þá væri ekki veittur aðgangur að gögnum sem teldust vinnugögn, sbr. 5. tölul. 6. gr., sbr. og 8. gr. upplýsingalaga.
Í kæru er áhersla lögð á mikilvægi þess að umræddar upplýsingar verði afhentar enda telji kærandi hugsanlegt að þau varpi ljósi á þau atvik sem um ræðir og þau samskipti sem áttu sér stað á milli kæranda og starfsmanna búsetukjarnans í kjölfar þeirra.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 23. desember 2020, var kæran kynnt Reykjavíkurborg og veittur frestur til að senda umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var óskað eftir afriti af þeim gögnum sem kæran lyti að.Umsögn Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 27. janúar 2020, ásamt umbeðnum gögnum. Í bréfinu kemur fram að þau gögn sem ekki hafi verið afhent hafi annars vegar verið vinnugögn úr atvikaskráningarkerfi mannauðsskrifstofu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og hins vegar vinnugögn vettvangsgeðteymis velferðarsviðs Reykjavíkurborgar.
Hvað varðar upplýsingar úr atvikaskráningarkerfinu kemur fram að í kerfið séu skráð atvik sem upp koma í þjónustu við notendur velferðarsviðs. Í kerfið skrái viðkomandi starfsmaður sviðsins atvik, tildrög atviks og afleiðingar eða viðbrögð starfsmanns við atviki. Atvikaskráningarkerfið hafi það að markmiði að bæta þjónustu við notendur og sé ætlað velferðarsviði til eigin nota við meðferð máls og séu gögn úr því kerfi ekki afhent öðrum. Gögn úr atvikaskráningarkerfinu teljist þannig vinnugögn í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá er tekið fram að gögnin innihaldi hvorki endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls, skv. 1. tölul. 3. mgr. 8. gr., né hafi þau að geyma upplýsingar um atvik máls sem ekki komi annars staðar fram skv. 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. laganna. Því til stuðnings er bent á að efni atvikaskráningarinnar beri með sér að hún sé að meginstefnu til unnin út frá dagbókarskráningu búsetukjarnans, en þau gögn hafi þegar verið afhent. Það eigi þó ekki við um upplýsingar sem lúti að afleiðingum og viðbrögðum starfsmanns vegna atviksins en þar sé um að ræða einkamálefni starfsmanns og vegi hagsmunir hans af því að upplýsingarnar fari leynt þyngra en hagsmunir kæranda af aðgangi að gögnunum, sbr. 3. mgr. 14. gr. laganna.
Hvað varðar gögn sem stafa frá vettvangsgeðteymi velferðarsviðs Reykjavíkurborgar er tekið fram að teymið sinni meðal annars einstaklingum sem búi í búsetukjörnum á vegum velferðarsviðs auk þess að veita starfsmönnum búsetukjarna stuðning og ráðgjöf. Gögn sem varði aðkomu teymisins að máli kæranda séu ætluð teyminu til eigin nota við meðferð málsins og séu þau ekki afhent öðrum. Því sé um að ræða vinnugögn í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Þá er tekið fram að gögnin hafi ekki að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls skv. 1. tölul. 3. mgr. 8. gr. og þar komi ekki fram upplýsingar um mikilvægar staðreyndir máls sem ómissandi séu til skýringar ákvörðunar í málinu, sbr. 3. tölul. 3. mgr. 8. gr. laganna.
Með bréfi, dags. 27. janúar 2020, var kæranda gefið færi á að koma að frekari athugasemdum vegna kærunnar í ljósi umsagnar Reykjavíkurborgar. Í bréfi frá kæranda, dags. 28. janúar 2020, er umsögn Reykjavíkurborgar mótmælt og lögð áhersla á mikilvægi þess að umbeðnar upplýsingar verði afhentar.
Með tölvubréfi, dags. 8. maí 2020, óskaði úrskurðarnefndin eftir frekari gögnum og upplýsingum frá Reykjavíkurborg í því skyni að varpa skýrara ljósi á atvik málsins. Umbeðin gögn bárust frá borginni með tölvubréfi, dags. 12. maí 2020.
Óþarft þykir að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs annars vegar að færslum í atvikaskráningarkerfi velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og hins vegar að dagbókarfærslum vettvangsgeðteymis í tengslum við atvik sem varð í búsetukjarna við C. Ákvörðun Reykjavíkurborgar er í báðum tilvikum byggð á að um vinnugögn sé að ræða í skilningi 5. tölul. 6. gr., sbr. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Gögnin séu af þeim sökum undanþegin upplýsingarétti. Í hinni kærðu ákvörðun er enn fremur tekið fram að beiðni kæranda hafi verið afgreidd á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er svo skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þær færslur í atvikaskráningarkerfi velferðarsviðs Reykjavíkurborgar sem kæran beinist að. Um er að ræða tvær færslur annars vegar frá 29. september 2018 og hins vegar frá 13. apríl 2019. Í fyrri færslunni er að finna nokkuð ítarlega lýsingu á atviki sem mun hafa átt sér stað í samskiptum starfsmanns velferðarsviðs og kæranda þann dag og daginn áður. Í seinni færslunni er að finna lýsingu á öðru atviki, þar sem kærandi átti í hlut, sem átti sér stað sama dag og færslan var skráð. Í báðum færslunum er að finna orðrétt sömu lýsingu á umræddum atvikum og fram koma í dagbókarfærslum sem skráðar voru af starfsmönnum búsetukjarnans, annars vegar 29. september 2018 og hins vegar 13. apríl 2019, og kærandi mun þegar hafa fengið aðgang að. Til viðbótar er í færslunum gerð grein fyrir þeim viðbrögðum sem gripið var til í kjölfar atvikanna. Þá er gerð grein fyrir upplifun og líðan þess starfsmanns sem í hlut átti sem og viðbrögðum kæranda.
Úrskurðarnefndin leggur þann skilning í umsögn Reykjavíkurborgar að skráning í atvikaskráningarkerfið sé liður í að viðhafa eftirlit og tryggja yfirsýn yfir þá starfsemi og þjónustu sem veitt er af hálfu velferðarsviðs. Samkvæmt skýringum Reykjavíkurborgar er með atvikaskráningarkerfinu leitast við að samræma skráningu atvika og gera upplýsingar aðgengilegar en jafnframt sé gert ráð fyrir eftirfylgni mála. Af framangreindu verður ráðið að þær upplýsingar sem skráðar eru í atvikaskráningarkerfið kunna að vera af ýmsum toga og er óhjákvæmilegt að leggja sérstakt mat á efni þeirra upplýsinga sem þar eru skráðar hverju sinni við afmörkun á því hvort um vinnugögn sé að ræða.
Í umbeðnum færslum í atvikaskráningarkerfið er að finna upplýsingar um atvik máls. Ekki er um að ræða upplýsingar sem varða ráðagerðir í tengslum við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls heldur er aðeins um að ræða lýsingu á atviki. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál uppfylla færslurnar því ekki skilyrði 1. máls. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga um að vera undirbúningsgögn í reynd, þrátt fyrir að upplýsingar sem þar komi fram kunni vissulega síðar að nýtast við undirbúning ákvörðunar eða annarra athafna. Þar af leiðandi er ekki unnt að líta á færslurnar sem vinnugögn í skilningi upplýsingalaga og verður því ekki fallist á að Reykjavíkurborg sé heimilt að synja kæranda um aðgang að færslunum á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefndin hefur einnig kynnt sér skjal vettvangsgeðteymis velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Af gögnum málsins er ljóst að vettvangsgeðteymið var kallað til í því skyni að veita starfsmanni sviðsins handleiðslu vegna framangreindra atvika og leita leiða til þess að leysa þann vanda sem upp var kominn. Skjalið hefur að geyma sjö dagsettar færslur þar sem gerð er grein fyrir aðkomu teymisins að máli kæranda.
Þrátt fyrir að efni skjalsins geymi einnig lýsingu á atvikum máls er ljóst að sú lýsing er gerð í tengslum við vangaveltur og tillögur að hugsanlegum viðbrögðum og lausnum í máli kæranda. Að mati úrskurðarnefndarinnar ber skjalið því með sér að vera undirbúningsgagn vegna hugsanlegra ákvarðana eða lykta máls og er ekki að sjá að þau hafi verið send út fyrir stofnunina eða að þau stafi frá utanaðkomandi aðilum. Í ljósi þessa telur úrskurðarnefndin að leggja verði til grundvallar að um vinnugögn sé að ræða. Þá verður ekki séð að efni þeirra verði fellt undir 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Því verður staðfest synjun Reykjavíkurborgar á beiðni kæranda um aðgang að vinnuskjali vettvangsteymis velferðarsviðs.
2.
Sem fyrr segir hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafnað því að umbeðnar færslur í atvikaskráningakerfi velferðarsviðs geti talist til vinnugagna í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga og þar með undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 5. tölul. 6. gr. laganna. Eftir stendur því að leggja mat á hvort kærandi eigi rétt til aðgangs að gögnunum í heild eða að hluta á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Í 3. mgr. sömu greinar kemur þó fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafi jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.
Ákvæði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 hefur verið skýrt svo að undir greinina falli ekki aðeins þau tilvik þegar maður óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki hún einnig til þess þegar upplýsingarnar varði hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum A-21/1997, A-56/1998, A-106/2000, A-182/2004, A-283/2008, A-294/2009 og A-466/2012.
Í þeim færslum sem mál þetta lýtur að er fjallað um háttsemi kæranda í búsetukjarna á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og er því ekki vafi um að færslurnar geymi upplýsingar um kæranda í skilningi 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Fer því um rétt hans til aðgangs að þeim eftir ákvæðum III. kafla laganna.
Reykjavíkurborg styður synjun á beiðni kæranda um aðgang að færslunum í atvikaskráningarkerfið við 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Í ákvæðinu segir að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.
Í athugasemdum við 3. mgr. 14. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að í aðstæðum líkt og þeim sem uppi eru í máli þessu sé líklegt að reyni á andstæða hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega skuli og meta þessa gagnstæðu hagsmuni, en síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggi að baki 9. gr. upplýsingalaga. Síðan segir orðrétt:
„Aðgangur að gögnum verður því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verður því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig.
Regla 3. mgr. byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru. Oft verður því að leita álits þess sem á andstæðra hagsmuna að gæta, en yfirlýsing hans um að hann vilji ekki að upplýsingarnar séu veittar er þó ein og sér ekki nægjanleg ástæða til að synja beiðni um upplýsingar.
Í umsögn Reykjavíkurborgar er vísað til þess að þær upplýsingar sem lúti að viðbrögðum og afleiðingum atviksins hafi að geyma upplýsingar um einkamálefni starfsmanns og vegi þeir hagsmunir, að halda slíkum upplýsingum leyndum, þyngra en hagsmunir kæranda, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd hefur lagt mat á efni færslna frá 29. september 2018 og 13. apríl 2019 á grundvelli 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Er það mat nefndarinnar að kærandi hafi ríka hagsmuni af því að geta kynnt sér lýsingar í færslunum á háttsemi kæranda og að þeir hagsmunir vegi þyngra en hagsmunir annarra af því að lýsingarnar fari leynt. Í báðum færslunum er hins vegar að finna undirkafla undir yfirskriftinni „viðbrögð/afleiðing“ og er þar að finna endursögn á persónulegum upplifunum starfsmanna. Að mati úrskurðarnefndarinnar varða þessar upplýsingar persónuleg málefni viðkomandi starfsmanna sem verða að teljast viðkvæmar. Eins og atvikum er háttað í máli þessu er það mat úrskurðarnefndarinnar að hagsmunir viðkomandi starfsmanna af því að ekki sé heimilaður aðgangur að umræddum hluta í færslunum vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að honum, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Nánar tiltekið ber að afmá fyrstu efnisgrein undir yfirskriftinni viðbrögð/afleiðingar í fyrri færslunni og aðra og þriðju setningu í kaflanum viðbrögð/afleiðing í síðari færslunni (línur 1-3 á blaðsíðunni).
Samkvæmt öllu framansögðu er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú sem fram kemur í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Reykjavíkurborg er skylt að veita kæranda aðgang að færslum í atvikaskráningarkerfi mannauðssviðs velferðarsviðs Reykjavíkurborgar frá 29. september 2018 og 13. apríl 2019. Þó er skylt að afmá fyrstu efnisgrein undir yfirskriftinni viðbrögð/afleiðingar í fyrri færslunni og aðra og þriðju setningu í kaflanum viðbrögð/afleiðing í síðari færslunni (línur 1-3 á blaðsíðunni).
Ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja beiðni kæranda um aðgang að vinnuskjali vettvangsgeðteymis velferðarsviðs Reykjavíkurborgar er staðfest.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir