1117/2022. Úrskurður frá 19. desember 2022

Hinn 19. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1117/2022 í máli ÚNU 22060001.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 1. júní 2022, kærði A, f.h. Frigus II ehf., synjun fjármála- og efnahags­ráðuneytis á beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Með erindi, dags. 30. mars 2022, óskaði kærandi eftir afriti af reikningum, þar á meðal sundurliðuðum tímaskýrslum, vegna ráðgjafarvinnu lögmanns­stof­unnar Íslaga ehf. fyrir fjármála- og efnahags­ráðu­neyt­ið á tímabilinu september til desember 2021.

Ráðuneytið svaraði erindi kæranda hinn 22. apríl 2022 og tók fram að reikningarnir væru að­gengi­legir almenningi á vefsíðunni opnirreikningar.is. Jafnframt fylgdu svarbréfi ráðuneytisins afrit af um­ræddum reikningum, að undanskildum upplýsingum sem ráðuneytið hafði afmáð með vísan til 9. gr. og 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Í svari ráðuneytisins er tekið fram að reikningarnir vörðuðu annars vegar lögfræðiráðgjöf Íslaga vegna kaupa ríkissjóðs á öllu hlutafé fyrir­tækis­ins Auðkennis ehf. og hins vegar lögfræðiráðgjöf vegna stöðug­leikaeigna o.fl.

Kærandi brást við svari ráðuneytisins samdægurs og kvað ráðuneytið enn eiga eftir að veita upplýsingar um tímagjald og tímafjölda lögfræðiráðgjafar Íslaga og hvenær vinnan hefði verið innt af hendi. Með erindi, dags. 6. maí 2022, hafnaði ráðuneytið að veita kæranda upplýsingar um tímagjald og tíma­fjölda lög­fræðiráðgjafar Íslaga á þeim grundvelli að þær vörðuðu virka mikilvæga fjárhags- og viðskipta­hags­muni sem óheimilt væri að veita aðgang að, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þá kom fram að reikn­ing­arnir vörðuðu tímabilið maí til október 2021.

Í kæru segir að í málinu þurfi að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim hagsmunum almennings að upplýsingar um ráðstöf­un opinberra hags­muna séu aðgengilegar almenningi. Eðlilegt sé að þeir lögaðilar sem geri samninga við opinbera aðila geri sér grein fyrir hinum síðarnefndu hagsmunum almennings og að upplýsingar um samningsatriði kunni að vera gerðar opinberar.

Kærandi tekur fram að Íslög hafi unnið gríðarlega mikið fyrir hið opinbera undanfarin ár og þóknanir ráðu­neytisins til stofunnar nemi rúmlega 200 millj. kr. frá árinu 2016. Þá hafi öll vinna Íslaga ehf. fyrir ráðu­neytið verið án útboðs. Í ljósi gríðar­legs umfangs á vinnu Íslaga og fjárhæðar ráð­gjafa­þókn­un­ar ráðuneytisins fyrir hana hafi almenn­ingur augljósa hagsmuni af því að fá upplýsingar um fyrir hvað hafi verið greitt, þ.e. einingarverð og fjölda eininga. Án slíkra upplýsinga geti almenn­ingur ekki gert sér grein fyrir því hvernig opinberu fé sé ráðstafað.

Þá er í kæru áréttað markmið upplýsingalaga um að tryggja gagnsæi í stjórnsýslu og við meðferð opin­berra hagsmuna m.a. með því að tryggja aðgang almennings að upplýsingum. Almenna reglan sé sú að stjórn­völdum sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum nema til staðar séu rétt­læt­an­leg sjónarmið, sem jafnframt séu studd með lögum, til að undanskilja upplýsingar úr gögnum. Í þessu tilviki séu engin slík sjónarmið til staðar og fyrri úrskurðir úrskurðarnefndar um upplýsingamál styðji það fullum fetum.

Að lokum fer kærandi fram á að ráðuneytinu verði gert skylt að afhenda upplýsingar um tímagjald, upplýsingar um tímafjölda og upplýsingar um hvenær vinna Íslaga hafi verið innt af hendi.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt fjármála- og efnahagsráðuneytinu með erindi, dags. 1. júní 2022, og ráðuneytinu veitt­ur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úr­skurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn ráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 16. júní 2022. Samhliða afhenti ráðuneytið úr­skurð­arnefndinni umbeðin gögn í trúnaði. Í umsögninni segir að í máli þessu takist á tvö sjónarmið. Annars vegar hafi almenningur hags­muni af því að geta kynnt sér ráðstöfun fjármuna af hálfu hins opinbera. Á þessum grundvelli hafi ráðu­neytið látið kæranda í té allar þær upplýsingar um greiðslur til Íslaga sem það taldi heimilt samkvæmt upplýsingalögum að veita. Hins vegar geti einkaaðilar haft hags­­muni af því að ekki sé upplýst opinberlega með nákvæmum hætti um verðlagningu þeirra á þjón­ustu í þágu opinbers aðila. Ítarlegar upplýsingar um einingarverð geti eftir atvikum haft áhrif á samn­ings­­stöðu viðkomandi fyrirtækis, bæði gagnvart öðrum viðskiptavinum og framtíðar viðsemjendum. Svo hátti til í þessu máli að þær viðbótarupplýsingar, sem kæranda hafi verið synjað um, séu til þess fallnar að valda fyrirtækinu slíku tjóni ef aðgangur verði veittur að þeim.

Þá kemur fram að við mat á framangreindum hagsmunum hafi ráðuneytið horft til þess að þegar hefðu verið veittar upplýsingar um heildarkostnað vegna viðskipta ráðuneytisins og Lindarhvols við Íslög og að grunnupplýsingar um reikningana, m.a. fjölda og tímabil, væru aðgengilegar á vefsíðunni opnir­reikn­ingar.is. Jafnframt hafi ráðuneytið horft til þess að um væri að ræða tiltölulega nýlegar upplýsingar. Að öllu þessu virtu telji ráðuneytið að viðskiptahagsmunir fyrirtækisins vegi þyngra en hagsmunir kær­anda af því að nálgast þær upplýsingar sem eftir standi, þ.e. um nákvæmt einingarverð og tímafjölda. Kær­andi hafi þegar verið upplýstur um að reikningarnir varði tímabilið maí til október 2021. Þá séu tíma­skýrslur ekki fyrirliggjandi.

Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með erindi, dags. 16. júní 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar. Í athugasemdum kæranda, dags. 21. júní 2022, segir að ljóst sé, líkt og úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi margsinnis kveðið á um, að lögaðilar sem geri samninga við hið opinbera þurfi að gera sér grein fyrir því að upplýsingar um þau viðskipti kunni að vera gerð opinber. Þá séu þær fjárhæðir sem lögmannsstofan hafi móttekið svo umfangsmiklar að þær fari langt yfir þau viðmið sem notast sé við við opin­ber útboð. Í ljósi umfangsins sé augljóst að almenn­ing­ur hafi mikla og ríka hagsmuni af því að fá upplýsingar um fyrir hvað hafi verið greitt, þar á meðal einingarverð og vinnutímabil. Án þess að fá upplýsingar um einingarverð, fjölda eininga og hvenær vinn­an hafi verið innt af hendi sé ógjörningur að átta sig á því með hvaða hætti sé verið að nýta almanna­fé í greiðslu til utanaðkomandi ráðgjafa.

Með erindi, dags. 28. september 2022, vakti kærandi athygli úrskurðarnefndarinnar á því að félagið Lindarhvoll ehf. hefði árið 2019 afhent kæranda verksamning milli félagsins og Íslaga þar sem tíma­gjald stofunnar og afsláttur kæmi fram. Í ljósi þessa væri óskiljanlegt hvernig hægt væri að færa rök fyrir því í þessu máli að sömu upplýsingum skyldi haldið leyndum.

Með bréfi, dags. 15. nóvember 2022, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir afstöðu lög­manns­­stofunnar Íslaga ehf. til afhendingar gagna er beiðni kæranda lýtur að. Lögmannsstofan svaraði hinn 30. nóvember 2022. Í svarinu er lagst gegn því að gögnin verði afhent kæranda.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum vegna ráðgjafarvinnu lög­manns­stofunnar Íslaga ehf. fyrir fjármála- og efnahagsráðuneytið á tímabilinu september til desember 2021. Um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingunum fer eftir 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, en sam­kvæmt ákvæðinu er þeim sem falla undir lögin skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrir­liggjandi gögnum með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. laganna.

Synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins er byggð á 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga en sam­kvæmt ákvæð­inu er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða mikilvæga virka fjárhags- eða við­skipta­hagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga er tekið fram að ákvæðið feli í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Þá segir eftir­farandi:

Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orð­um ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verð­ur að taka mið af því hvort upp­lýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo við­kvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.

Í athugasemdunum segir enn fremur um 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga:

Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskipta­hags­­­muni fyrir­tækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um at­vinnu-, framleiðslu- og við­skiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða sam­­­keppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir miklu að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsing­um sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opin­­­berra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opin­bera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.

Við beitingu ákvæðis 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga gera lögin ráð fyrir að metið sé í hverju og einu tilviki hvort við­komandi upplýsingar varði svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni viðkomandi lögaðila að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda honum tjóni, verði þær gerðar opinberar. Við fram­kvæmd slíks mats verður að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að tjón muni verða ef aðgangur er veittur að upplýsingunum. Enn fremur verður að líta til eðlis upp­lýs­ing­anna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir þann lögaðila sem um ræðir á þeim tíma er matið fer fram.

Þegar allt þetta hefur verið virt verður að meta hvort vegi þyngra, hagsmunir viðkomandi lögaðila af því að upplýsingunum sé haldið leyndum eða þeir hagsmunir sem meginreglu upplýsingalaga um upp­lýs­ingarétt almennings er ætlað að tryggja. Við mat á hagsmunum almennings skiptir almennt verulegu máli hvort og þá að hvaða leyti þær upplýsingar sem um ræðir lúta að ákvörðunum um ráðstöfun opin­bers fjár.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þá reikninga sem innihalda upplýsingarnar sem kærandi hefur óskað aðgangs að. Reikningarnir eru báðir gefnir út í lok nóvember 2021 og varða samkvæmt gögnum málsins vinnu lögmannsstofunnar á tímabilinu maí til október 2021. Í reikning­un­um sem afhentir voru kæranda voru afmáðar að hluta til upplýsingar um lýsingu á verkinu. Þá voru afmáðar upplýsingar um einingarverð og magn, sem og upplýsingar um afslátt á einingarverð.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur skoðað umrædd gögn með tilliti til þess að vega saman hags­muni viðkomandi félags af því að leynd sé haldið um þessi gögn annars vegar og svo þá almanna­hagsmuni að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi hins vegar. Á þetta reynir sérstaklega þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, sem fela í sér að hið opin­bera kaupir af þeim þjónustu, verk eða annað. Í þessum tilvikum takast á hagsmunir viðkomandi fyrir­tækja af því að halda upplýsingum um viðskipti sín leyndum, þar með talið fyrir samkeppnisaðilum, og svo hagsmunir almennings af því að fá að vita hvernig opinberum fjármunum er ráðstafað. Með hlið­sjón af tilgangi upplýsingalaga og meginreglu 5. gr. um upplýsingarétt almennings er tilhneigingin fremur sú að veita beri aðgang að upplýsingunum í slíkum tilvikum, þrátt fyrir hagsmuni hins einka­réttar­lega fyrirtækis sem samkvæmt upplýsingalögunum, verða að vera mikilvægir fjárhags- eða við­skipta­­hagsmunir. 

Vissulega má við því búast að almenn vitneskja um kjör í viðskiptum fyrirtækja við hið opinbera geti að einhverju leyti skaðað samkeppnisstöðu þeirra og kunni jafnvel að skaða samkeppnisstöðu hins opinbera, hvort sem er ríki eða sveitarfélög. Það sjónarmið verður þó að jafnaði að víkja fyrir almenn­um fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar, sem gera samninga við stjórnvöld er falla undir ákvæði upp­lýs­inga­laga, verða hverju sinni að vera undir það búnir að borgararnir láti reyna á rétt sinn til aðgangs að upp­lýsingum um viðkomandi samninga. 

Í umræddum reikningum koma fram upplýsingar sem hugsanlega geta varðað einhverja viðskipta­hags­muni þess félags sem hlut á að máli. Í þeim er m.a. að finna upplýsingar um einingarverð og magn, sem og upplýsingar um afslátt á einingarverð.

Það er afstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki hafi verið nægi­lega í ljós leitt að umræddar upplýsingar nái til svo mikilvægra fjárhags- eða viðskiptahagsmuna að þær séu sérstaklega til þess fallnar að valda samningsaðilum tjóni verði þær gerðar opinberar, þótt eitthvert óhagræði kunni að geta fylgt því að kærandi fái aðgang að þeim. Þá ítrekar nefndin að um er að ræða upplýsingar sem lúta með beinum hætti að ráðstöfun opinberra fjárhagslegra hagsmuna. Það er því niðurstaða nefndarinnar að þegar vegnir eru saman þeir hagsmunir sem Íslög ehf. hafa af því að synjað sé um aðgang að upplýsingunum annars vegar og þeir mikilvægu almannahagsmunir sem felast í aðgangi almennings að upplýsingum um ráðstöfun opinberra hagsmuna hins vegar standi lagarök ekki til þess að heimilt sé að synja um að­gang að þeim á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Þau sjónarmið sem rakin eru í erindi Íslaga ehf., dags. 30. nóvember 2022, breyta ekki þessari afstöðu nefndarinnar.

Í tilefni af því sem fram kemur í umsögn ráðuneytisins að þegar hafi verið veittar upplýsingar um heild­arkostnað vegna viðskipta við Íslög ehf. og grunnupplýsingar um reikningana séu aðgengilegar opin­ber­lega tekur úrskurðarnefndin fram að það samrýmist ekki ákvæðum upplýsingalaga að takmarka að­gang að gögnum á þeim grundvelli að nægilega miklar upplýsingar hafi þegar verið veittar til að upp­­fylla upplýsingaskyldu á grund­velli laganna. Meginregla laganna er fortakslaus um að almenningur eigi rétt á öllum fyrirliggjandi gögnum hjá þeim sem heyra undir gildissvið laganna, nema takmarkanir sam­kvæmt 6.–10. gr. eigi við um gögnin, og að ef takmarkanir eigi aðeins við um hluta gagns skuli veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr. laganna.

Að öllu framangreindu virtu verður því að fella úr gildi ákvörðun fjármála- og efnahags­ráðu­neytis og leggja fyrir ráðuneytið að veita kæranda aðgang að umbeðnum upp­lýs­ing­um.

Úrskurðarorð

Fjármála- og efnahagsráðuneyti er skylt að afhenda A, f.h. Frigus II ehf., þá reikninga sem […] voru afhentir hinn 22. apríl 2022, án þess að afmáðar séu upplýsingar um tímagjald og -fjölda (einingarverð og magn) og upplýsingar um hvenær vinna Íslaga ehf. samkvæmt reikningunum var innt af hendi.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir