853/2019. Úrskurður frá 4. desember 2019
Úrskurður
Hinn 4. desember 2019 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 853/2019 í máli ÚNU 19030011.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 21. mars 2019, kærðu Hvalaskoðunarsamtök Íslands ákvörðun Fiskistofu, dags. 4. mars 2019, um synjun beiðni um aðgang að CITES-leyfum frá árinu 2018 vegna útflutnings Hvals hf. á afurðum langreyðar til Japans. Hin kærða ákvörðun var byggð á því að um væri að ræða upplýsingar sem stofnuninni væri óheimilt að veita aðgang að með vísan til 9. gr. upplýsingalaga en Hvalur hf. andmælt því að gögnin yrðu gerð opinber. Í kæru segir m.a. að ákvörðun Fiskistofu veki athygli þar sem engum vandkvæðum sé bundið að fá aðgang að CITES-leyfi um innflutning hvalafurða frá Noregi til Íslands. Því vilji samtökin fá úr því skorið hvort Hvalur hf. geti komið í veg fyrir að hagsmunaaðilar eins og Hvalaskoðunarsamtök Íslands fái upplýsingar um það leyfi sem umdeildur útflutningur á hvalaafurðum byggir á.Málsmeðferð
Kæran var kynnt Fiskistofu með bréfi, dags. 22. mars 2019, og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Fiskistofu, dags. 29. mars 2019, segir að aðeins einn aðili flytji út langreyðarafurðir og það sé fyrirtækið Hvalur hf. Fiskistofa hafi óskað eftir sjónarmiði Hvals hf. um afhendingu upplýsinganna með bréfi, dags. 1. febrúar 2019. Hvalur hf. hafi svarað því 15. febrúar 2019 að félagið samþykki ekki að upplýsingarnar verði veittar þar sem þær varði mikilsverða fjárhags- og viðskiptahagsmuni fyrirtækisins. Í erindi, dags. 21. mars 2019, hafi Fiskistofu borist frekari andmæli Hvals hf. gegn því að umbeðnar upplýsingar yrðu veittar. Í umsögninni segir enn fremur að í CITES-leyfum komi fram upplýsingar um kaupanda vöru og telji Fiskistofa þær vera mikilsverðar fjárhags- og viðskiptaupplýsingar fyrir Hval hf. Einnig kunni að vera í húfi hagsmunir kaupanda vörunnar varðandi það hvernig farið er með upplýsingar í viðskiptum aðila. Fiskistofa hafi þó ekki kannað sjónarmið kaupanda.
Meðfylgjandi umsögninni voru bréf Hvals hf., dags. 15. febrúar 2019 og 21. mars 2019. Þar kemur fram sú afstaða fyrirtækisins að það telji upplýsingarnar varða mikilvæga fárhags- og viðskiptahagsmuni þess sem leynt eigi að fara.
Umsögn Fiskistofu var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. apríl 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum í ljósi umsagnarinnar.
Í athugasemdum kæranda, dags. 12. apríl 2019, segist kærandi ekki geta fallist á það sjónarmið að um svo viðkvæmar viðskiptaupplýsingar Hvals hf. sé að ræða að þeim beri að halda leyndum. Í því sambandi er vísað til þess að slík leyfi hafi fengist afhent í Noregi. Á Íslandi hafi aðeins eitt fyrirtæki annast innflutning á hrefnuafurðum frá Noregi. Vakin er athygli á því að Fiskistofa hafi synjað um aðgang að upplýsingunum án þess að kanna afstöðu innflutningsfyrirtækis í Japan. Kærandi telur að langreyðarveiðar Hvals hf. og útflutningsleyfið að baki þeim geti ekki talist einkamál fyrirtækisins enda hafi Hvalur hf. og málsvarar fyrirtækisins ætíð kynnt og fjallað um veiðarnar sem hvalveiðar Íslendinga og hafi markmið fyrirtækisins verið kynnt innanlands sem og á alþjóðavettvangi sem stefna Íslands í hvalveiðimálum. Þá liggi fyrir að Hvalaskoðunarsamtök Íslands, sem hagsmunasamtök hvalaskoðunarfyrirtækja á Íslandi, hafi hagsmuna að gæta vegna nýtingar á lifandi hvölum, orðspori og ímynd Íslands.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál barst þann 7. maí 2019 bréf frá lögmannsstofu fyrir hönd Hvals hf. Í bréfinu segir m.a. að við mat á hagsmunum Hvals hf. af því að upplýsingunum verði haldið leyndum sé rétt að hafa í huga að það sé reynsla Hvals hf. að samstarf sé á milli innlendra og erlendra samtaka sem berjast gegn hvalveiðum. Því megi gera ráð fyrir að afhending upplýsinganna hafi áhrif á viðskiptasambönd félagsins erlendis. Bent er á að upplýsingar um nafn innflytjanda og heimilisfang hafi áður verið nýttar í þeim tilgangi að ónáða viðkomandi innflytjanda í því skyni að hann láti af innflutningnum. Augljóst sé að viðskiptasambönd Hvals hf. séu í húfi. Þá séu upplýsingar um magn afurða viðskiptaleyndarmál sem gætu komið Hval hf. verulega í koll fái keppninautar fyrirtækisins, t.d. í Japan, aðgang að þeim. Fáir stundi hvalveiðar í heiminum og geti upplýsingar fljótt borist til samkeppnisaðila. Eins séu upplýsingar um farmbréfsnúmer viðkvæmar. Með því númeri megi með leit á vefnum finna flutningsfarið, sem farmurinn fer með, skipafélagið og leið skipsins. Hvalur hf. hafi reynslu af því að samtök sem berjast gegn hvalveiðum hafi hótað skipafélagi öllu illu ef það flytti afurðir Hvals hf. Skipafélagið hafi gefist upp og afurðirnar endursendar til Íslands. Því hafi félagið augljósa viðskiptahagsmuni af því að upplýsingar um farmnúmer verði ekki gerðar aðgengilegar. Ljóst sé að hagsmunir Hvals hf. af því að synjað sé um aðgang að gögnunum séu meiri en hagsmunir almennings af því að fá upplýsingarnar sem varði viðskipti milli einkaaðila.
Enn fremur segir í bréfinu að í ljósi þess hve stór hluti upplýsinga í leyfunum eigi að fara leynt þurfi ekki að veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. umfjöllun í athugasemdum við 3. mgr. 5. gr. í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012. Vísað er til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-354/2011 þar sem fjallað var um aðgang að upplýsingum um samninga sem einkaaðilar gerðu sín á milli og bárust til Fiskistofu vegna eftirlits og starfa stofnunarinnar. Í úrskurðinum hafi upplýsingar um kaupendur afla og þau skip sem landi aflanum verið felldar undir 5. gr. upplýsingalaga, sbr. nú 9. gr. laganna. Þá er því teflt fram að upplýsingarnar séu háðar þeirri sérstöku þagnarskyldu sem kveðið sé á um í 188. gr. tollalaga nr. 88/2005. Ákvæðið eigi við þrátt fyrir að vísað sé til starfsmanna Tollstjóra enda hafi löggjafinn lagt mat á það að eðli upplýsinganna sem sýslað sé með hjá Tollstjóra séu þess eðlis að ekki sé ætlast til þess að almenningur hafi aðgang að þeim. Loks er tekið fram að Hvalur hf. þekki til þess að stjórnvöld í Noregi hafi ekki verið sammála um hvernig afgreiða eigi beiðnir um aðgang að CITES-leyfum. Þannig hafi norsk tollayfirvöld gert athugasemdir við að Umhverfisstofnun þar í landi hafi afhent slík leyfi og vísað til þagnarskylduákvæðis í norsku tollalögunum.
Bréf Hvals hf. var kynnt kæranda þann 10. maí 2019 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 15. maí 2019, segir m.a. að fullyrðingar Hvals hf. um að innflutningsaðili í Japan hafi orðið fyrir ónæði erlendra samtaka eigi ekki við rök að styðjast. Þá hafi það ekki verið útskýrt hvað talsmenn Hvals hf. telji svo brýnt að fela. Ekki sé útskýrt af hverju ekki megi birta magn hvalaafurða sem flutt voru út árið 2018. Hvalur hf. hafi á hverju ári birt í fjölmiðlum upplýsingar um magn hvalaafurða. Þannig hafi það komið fram í fjölmiðlum árið 2018 að 1500 tonn af hvalkjöti hafi verið flutt til Japans. Auk þess hafi ummæli Hvals hf. um að samtök hafi hótað skipafélögum ekkert með Hvalaskoðunarsamtök Íslands að gera. Flutningar undanfarin ár hafi átt sér stað með nafngreindu flutningaskipi og engin leynd hafi hvílt yfir því hvað skipið heiti eða hvar það sé skráð. Skýringar Hvals hf. séu því fyrirsláttur.
Þann 3. desember 2019 hafði úrskurðarnefndin samband við Fiskistofu, símleiðis, og óskaði eftir frekari skýringum varðandi upplýsingar um farmnúmer á CITES-leyfum Hvals hf. Í svari Fiskistofu kom fram farmnúmer geti veitt fremur nákvæmar upplýsingar um útflutningsleiðina, t.d. um það hvaða tiltekna skipafélag flytji vöruna eða um nákvæma staðsetningu farmsins. Í því tilviki sem hér um ræði gefi númerin hins vegar litlar upplýsingar enda standi Hvalur hf. sjálfur fyrir útflutningnum á kjötinu. Farmnúmerin á CITES-leyfum Hvals hf. séu eins einföld og raun beri vitni því þau vísi einfaldlega til númera á skipum félagsins nr. 1, 2, og 3 en vitað sé að þau flytji vörur fyrirtækisins til Japan.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að CITES-leyfum Hvals hf. vegna útflutnings fyrirtækisins á hvalafurðum en leyfin voru gefin út árið 2018. Um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum í leyfunum fer eftir meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um upplýsingarétt almennings með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.Ákvörðun Fiskistofu um að synja beiðni kæranda um aðgang að upplýsingunum er byggð á 9. gr. upplýsingalaga en ákvæðið hljóðar þannig:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi til upplýsingalaga segir um ákvæðið:
„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Þá er enn fremur tiltekið í athugasemdunum:
„Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptarleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni. Hér skiptir máli að lagt sé mat á tilvik hverju sinni með hliðsjón af hagsmunum þess lögaðila sem upplýsingar varða. Við matið þarf almennt að vega saman hagsmuni viðkomandi lögaðila af því að upplýsingum sé haldið leyndum gagnvart þeim mikilvægu hagsmunum að upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna séu aðgengilegar almenningi. Þegar lögaðilar gera samninga við opinbera aðila, þar sem ráðstafað er opinberum hagsmunum, getur þetta sjónarmið haft mikið vægi við ákvörðun um aðgang að upplýsingum.“
Úrskurðarnefndin telur rétt að taka fram varðandi tilvísun Hvals hf. um að upplýsingarnar verði felldar undir sérstakt þagnarskylduákvæði 188. gr. tollalaga nr. 88/2005 að ákvæðið tekur samkvæmt orðalagi þess til starfsmanna tollstjóra. Ákvæðið verður ekki túlkað rýmra en leiðir af orðanna hljóðan og kemur það því ekki til álita við mat á gögnum málsins.
CITES-leyfi eru gefin út af Fiskistofu vegna innflutnings, útflutnings, endurútflutnings og aðflutnings úr sjó á eintökum þeirra tegunda sem reglugerð nr. 993/2004 um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, sbr. lög nr. 85/2000, nær til. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ótvírætt að almenningur hafi hagsmuni af því að geta kynnt sér hvernig útgáfu slíkra leyfa sé háttað. Mikilvægir virkir fjárhags- eða viðskiptahagsmunir þess sem upplýsingarnar varða, í þessu tilfelli Hvals hf., geta hins vegar staðið því í vegi að aðgangur verði veittur að leyfunum, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þarf því að leggja mat á hvort í leyfunum komi fram upplýsingar sem Fiskistofu er óheimilt að veita vegna hagsmuna Hvals hf. af því að upplýsingarnar fari leynt.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið CITES-leyfi Hvals hf. sem gefin voru út árið 2018. Í þeim koma m.a. fram upplýsingar um innflytjanda (kaupanda) og útflytjanda vörunnar, nöfn útgáfuaðila, lýsing á vörunni þ. á m. magni hennar í kílóum, útgáfustaður og útgáfutími auk upplýsinga um gildistíma leyfis. Úrskurðarnefndin fellst á það með Fiskistofu að upplýsingar um viðsemjanda Hvals hf. um kaup á útfluttri vöru teljist vera upplýsingar um atvinnu- og viðskiptaleyndarmál fyrirtækisins sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, sbr. til hliðsjónar úrskurð nefndarinnar nr. 676/2017. Er þá m.a. litið til þess að upplýsingarnar varða ekki ráðstöfun opinberra hagsmuna heldur viðskiptasamband einkaaðila um kaup og sölu á vöru. Að mati nefndarinnar getur 9. gr. upplýsingalaga þó ekki staðið því í vegi að almenningi verði veittur aðgangur að öðrum upplýsingum sem fram koma í leyfisbréfunum.
Hvað varðar upplýsingar um farmnúmer sendingar (e. Bill of Landing) og útflutningsmagn afurðar þykir úrskurðarnefndinni Hvalur hf. ekki hafa fært fyrir því sannfærandi rök að fjárhags- eða viðskiptahagsmunir fyrirtækisins hljóti skaða af, verði almenningi veittur aðgangur að gögnunum. Þá verður ekki séð að það hafi áhrif á viðskiptahagsmuni Hvals hf. að veittar séu upplýsingar um útflutningsmagn. Þótt fallast megi á að rétt geti verið að takmarka aðgang að upplýsingum á grundvelli 9. gr. ef sýnt þykir að birting upplýsinga muni skapa hættu á því að upplýsingar verði nýttar í ólögmætum tilgangi, sbr. 2. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, þá hefur Hvalur hf. að mati úrskurðarnefndarinnar ekki leitt líkur að því að slík hætta sé til staðar. Í því sambandi verður að benda á að réttur almennings til aðgangs að gögnum verður ekki takmarkaður á þeim grundvelli að almenningur kunni að geta nýtt sér upplýsingar til mótmæla og hvetja til sniðgöngu á vörum með vísan til umhverfisverndarsjónarmiða. . Með vísan til framangreinds er það því niðurstaða nefndarinnar að Fiskistofu sé skylt að veita aðgang að leyfisbréfunum að undanskildum upplýsingum um kaupanda vörunnar, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Fiskistofu er skylt að afhenda kæranda, Hvalaskoðunarsamtökum Íslands, CITES-leyfi útgefnum á árinu 2018 vegna útflutnings Hvals hf. á hvalafurðum, að undanskildum upplýsingum um kaupanda vörunnar.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir