Nr. 189/2019 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 26. apríl 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 189/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19040001
Beiðni [...] um endurupptöku
I. Málsatvik
Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 62/2019, dags. 12. febrúar 2019, staðfesti nefndin ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. desember 2018, um að taka umsókn einstaklings er kveðst heita [...], vera fædd [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi), um alþjóðlega vernd á Íslandi ekki til efnismeðferðar og vísa henni frá landinu. Fyrir liggur að dönsk yfirvöld hafa fallist á að taka við kæranda og umsókn hennar um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).
Niðurstaða kærunefndar var birt kæranda þann 18. febrúar 2019. Kærandi lagði fram beiðni um frestun réttaráhrifa á úrskurði kærunefndar þann 25. febrúar 2019 og þann 1. mars sl. barst kærunefnd beiðni kæranda um endurupptöku málsins. Beiðnum kæranda um frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar og endurupptöku málsins var hafnað af kærunefnd með úrskurðum nr. 125/2019 og 126/2019, dags. 16. og 26. mars 2019.
Þann 31. mars sl. lagði kærandi fram beiðni um endurupptöku öðru sinni, ásamt beiðni um frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar nr. 62/2019. Þann 3. apríl sl. lagði kærandi fram greinargerð og fylgigögn vegna málsins.
Aðalkrafa kæranda um endurupptöku máls hennar er byggð á 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Til vara gerir kærandi kröfu um frestun réttaráhrifa úrskurðar kærunefndar í máli hennar, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
II. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi byggir beiðni sína um endurupptöku á 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, annars vegar þar sem ákvörðun í máli hennar hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik og hins vegar þar sem atvik hafi breyst verulega frá því að ákvörðunin var tekin. Vísar kærandi í því sambandi til 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga.
Með endurupptökubeiðni kæranda lagði hún fram vottorð sem ber með sér að hún hafi gengið í hjúskap hér á landi með manni sem nýtur alþjóðlegrar verndar hér á landi. Í greinargerð er áréttað að kærandi glími við [...] á [...] og sé því í viðkvæmri stöðu og fyrirséð að hún muni þurfa [...]. Æðsta von hennar sé að geta varið framtíð sinni hér á landi með eiginmanni sínum og lifað heilbrigðu og góðu lífi. Samkvæmt upplýsingum úr fyrirliggjandi sjúkragögnum sé hún háð [...]. Meðferðin sé veitt til að forða kæranda frá [...] sem skapist þegar [...] hlaðist upp og leiði til [...] eða þegar [...] séu í miklu ójafnvægi. Sé kærandi án meðferðar geti það leitt til [...] og í versta falli [...], s.s. ef hlutfall [...] í [...] verði of hátt.
Þann 28. mars sl. hafi eiginmaður kæranda haft samband við lækna hennar til að kanna möguleika á [...]. Honum hafi verið tjáð að þar sem kærandi sé ekki með dvalarleyfi hér geti læknar ekki hafið rannsóknir m.t.t. [...], en það myndi breytast ef kærandi fengi dvalarleyfi hérlendis. Kærandi og eiginmaður hennar hafi verið óaðskiljanleg síðan hún hafi komið til landsins og vilji eiginmaður hennar gera sitt allra besta til að bjarga lífi hennar.
Í greinargerð kæranda kemur m.a. fram að hún og unnusti hennar hafi gengið í hjúskap þann 31. mars 2019. Þannig hafi aðstæður kæranda breyst verulega, sbr. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Hjúskapur kæranda og eiginmanns hennar leiði jafnframt til þess að ábyrgð danska ríkisins á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar sé fallin brott, sbr. 9. gr. reglugerðarinnar. Maki teljist þá til aðstandanda í skilningi 9. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. g-lið 2. gr. reglugerðarinnar.
Kærandi telji ljóst að skilyrði 9. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar séu uppfyllt í máli hennar enda hafi hún óskað sérstaklega eftir því að umsókn hennar verið afgreidd hérlendis. Kærandi kveður að við meðferð endurupptökubeiðni hennar beri stjórnvöldum skylda til að virða rétt hennar til friðhelgi einkalífs og fjölskyldu, sbr. 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og 14. tölul. inngangsorða Dyflinnarreglugerðarinnar.
Með endurupptökubeiðni sinni lagði kærandi m.a. fram tölvupóstsamskipti við fulltrúa kærunefndar útlendingamála og danskra yfirvalda, komunótur frá Göngudeild sóttvarna, læknisvottorð, ljósmyndir af sér og eiginmanni sínum og giftingarvottorð, dags. 31. mars 2019.
III. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála um endurupptöku stjórnsýslumáls
Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að mál sé tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.
Með úrskurði kærunefndar útlendingamála, dags. 12. febrúar 2019, var komist að þeirri niðurstöðu að endursending kærenda til Danmerkur bryti ekki gegn 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. eða 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Staða kæranda var talin þess eðlis að hún hefði sérþarfir sem taka þyrfti tillit til við meðferð máls hennar og væri því í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Þá var ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ekki talið eiga við í máli kæranda, þ.e. að kærandi hefði ekki slík sérstök tengsl við landið eða að aðstæður hennar væru að öðru leyti svo sérstakar að taka ætti umsókn hennar um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi. Í úrskurðinum var byggt á því að kærandi ætti kærasta hér á landi en kærunefnd taldi hana ekki hafa slík tengsl við landið að beita bæri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í máli hennar.
Svo sem fram hefur komið byggir kærandi endurupptökubeiðni sína m.a. á því að hún hafi nú gengið í hjúskap með einstaklingi sem íslensk yfirvöld hafa veitt leyfi til dvalar á grundvelli alþjóðlegrar verndar. Með beiðni kæranda lagði hún m.a. fram afrit af giftingarvottorði, dags. 31. mars. sl. og ljósmyndir af sér og eiginmanni sínum, þ. á m. við giftingarathöfn þeirra.
Kærunefnd hefur nú farið yfir beiðni kærenda um endurupptöku á úrskurði nefndarinnar nr. 62/2019 frá 12. febrúar sl., ásamt áðurgreindum fylgigögnum sem liggja fyrir í málinu. Það er mat kærunefndar þegar litið er til eðlis hinna nýju upplýsinga og gagna, forsendna úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 62/2019 og málsins í heild að fallast beri á að ný gögn og upplýsingar hafi komið fram sem sýni fram á að aðstæður í máli kæranda hafi breyst verulega frá birtingu úrskurðar kærunefndar og tilefni sé til þess að endurupptaka fyrri úrskurð nefndarinnar.
Kærunefnd fellst því á beiðni kæranda um endurupptöku málsins.
IV. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála um umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Danmerkur á umsókn kæranda er byggð á d-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, þar sem kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi.
Í 1. mgr. 27. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar segir að umsækjandi eða annar einstaklingur, eins og um getur í c- eða d-lið 1. mgr. 18. gr., skuli eiga rétt til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns, í formi kæru eða endurskoðunar fyrir dómstóli á málsatvikum og lagaatriðum vegna ákvörðunar um flutning, sjá í því sambandi m.a. dóma dómstóls Evrópusambandsins í máli Mehrdad Ghezelbash gegn Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (mál nr. C-63/15 frá 7. júní 2016) og George Karim gegn Migrationsverket (mál nr. C-155/15 frá 7. júní 2016).
Líkt og þegar hefur verið rakið byggir kærandi m.a. á því að ábyrgð danskra yfirvalda sé fallin niður með vísan til 9. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. g-lið 2. gr. hennar, þar sem kærandi sé nú í hjúskap með einstaklingi sem sé handhafi alþjóðlegrar verndar hér á landi.
Í 9. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar segir að eigi umsækjandi um alþjóðlega vernd aðstandanda, sem aðildarríki hafi veitt leyfi til dvalar sem einstaklingur sem njóti alþjóðlegrar verndar, óháð því hvort fjölskyldutengsl þeirra hafi þegar verið mynduð í upprunalandinu, skuli það aðildarríki bera ábyrgð á meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd, að því tilskildu að viðkomandi einstaklingar óski þess skriflega. Í 7. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar er þá fjallað um forgangsröð viðmiðana til að ákvarða hvaða aðildarríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Í 2. mgr. 7. gr. segir að ákvarða skuli hvaða aðildarríki beri ábyrgð í samræmi við viðmiðanir sem séu settar fram í III. kafla á grundvelli þeirrar stöðu sem hafi verið þegar umsækjandi hafi fyrst lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd. Í ljósi 2. mgr. 7. gr. koma fjölskyldutengsl sem verða til eftir að umsækjandi hefur lagt fram fyrstu umsókn sína í aðildarríki því almennt ekki til skoðunar við beitingu 9. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í því sambandi hefur kærunefnd jafnframt litið til dóms Evrópudómstólsins í sameinuðum málum Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie gegn H og R (C 582/17 og C 583/17 ) frá 2. apríl sl. þar sem kom m.a. fram sú afstaða dómstólsins að umsækjandi um alþjóðlega vernd sem leggur fram fyrstu umsókn í aðildarríki, yfirgefur það síðan og leggur fram aðra umsókn í öðru aðildarríki geti, að meginstefnu til (e. in principle), við beitingu úrræðis skv. 1. mgr. 27. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar um endurskoðun á lögmæti flutnings ekki byggt á viðmiðum sem komi fram í 9. gr. reglugerðarinnar. Að framangreindu virtu telur kærunefnd að sá hjúskapur sem kærandi hefur stofnað til hér á landi færi ekki ábyrgð á umsókn hennar um alþjóðlega vernd yfir á íslensk yfirvöld með vísan til 9. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um málatilbúnað kæranda að þessu leyti.
Í máli þessu liggur fyrir að dönsk yfirvöld hafa þegar samþykkt viðtöku kæranda á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi framangreinds er það mat kærunefndar að ákvæði reglugerðarinnar standi ekki í veg fyrir því að heimilt sé að krefja dönsk yfirvöld um að taka við kæranda. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga því uppfyllt.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Líkt og fyrr hefur verið rakið er kærandi [...] ára kona í hjúskap með einstaklingi sem nýtur alþjóðlegrar verndar hér á landi. Eins og fram kemur í fyrri úrskurði kærunefndar í máli hennar, nr. 62/2019, eru veikindi kæranda þess eðlis að hún hefur sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hennar, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt framlögðu vottorði sérfræðilæknis á sviði [...] á Landspítalanum, dags. 20. mars. sl., sem kærandi lagði fram með beiðni sinni um endurupptöku, glímir kærandi við þekkta [...] og hefur verið í [...] frá því í byrjun ágúst 2018. [...] sé veitt til að forða henni frá [...]. Erfitt sé að meta hve lengi kærandi geti verið án [...] en um sé að ræða í mesta lagi [...]. Þá benda gögn málsins til þess að lífsgæði kæranda gætu batnað verulega með [...] en að undirbúningur fyrir [...] hefði ekki verið hafinn hér á landi þar sem kærandi hafi ekki rétt til dvalar hér. Þá liggur fyrir vottorð sálfræðings, dags. þann 1. nóvember 2018, um að kærandi hafi komið í sálfræðiviðtal. Önnur fyrirliggjandi gögn í málinu gefa þá til kynna að kærandi hafi glímt við andlega vanlíðan.
Í greinargerð kæranda kemur m.a. fram sú afstaða hennar að stjórnvöld hefðu mátt beita 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í máli hennar. Kærandi sé nú gift einstaklingi sem hafi dvalarleyfi hér á landi. Við meðferð málsins hefur kærandi lagt fram giftingarvottorð dags. 31. mars sl., auk frekari gagna sem sýni fram á tengsl hennar við maka sinn, svo sem ljósmyndir af þeim og gögn er varða heilsu hennar sem sýni fram á að eiginmaður kæranda hafi haft samband við lækni til þess að kanna hvort hann geti [...].
Við túlkun ákvæða 36. gr. laga um útlendinga tekur kærunefnd fram að hin almenna regla sem kemur fram í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er sú að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar. Ef skilyrði a- til c-liðar eru fyrir hendi er heimilt að víkja frá þeirri meginreglu og synja um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd. Þó skal taka umsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/2016 kemur fram að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í framkvæmd kærunefndar hefur verið lagt til grundvallar að umsókn geti verið tekin til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laganna vegna heildstæðs mats á þeim atriðum sem fallið geta undir sérstök tengsl og sérstakar ástæður í skilningi ákvæðisins. Hins vegar er einnig ljóst af framkvæmd kærunefndar að ekki sé nauðsynlegt að báðir þættir 2. mgr. 36. gr. séu til staðar til að umsókn verði tekin til efnismeðferðar á grundvelli ákvæðisins. Í því sambandi er áréttað að orðalag 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er skýrt um þetta atriði en þar segir m.a. að taka skuli mál til efnismeðferðar hafi umsækjandi slík sérstök tengsl við landið eða að sérstakar ástæður mæli með því.
Lög um útlendinga veita ekki skýrar leiðbeiningar um hvernig hugtakið sérstök tengsl skv. 2. mgr. 36. gr. skuli túlkað í framkvæmd. Við túlkun ákvæðisins hefur kærunefnd litið til athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga og lagt til grundvallar að ákvæðinu sé ætlað að taka m.a. til þeirra tilvika þegar umsækjendur eiga ættingja hér á landi en ekki í því ríki sem þeir yrðu aftur sendir til. Þetta geti einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuríki, svo sem vegna fyrri dvalar. Þá gera athugasemdirnar í frumvarpi og ákvæði 32. gr. b reglugerðar um útlendinga ráð fyrir því að fyrri dvöl umsækjanda hér á landi geti leitt til þess að um sérstök tengsl séu að ræða. Jafnframt sé ljóst að þau tengsl sem ákvæðið vísar til geta verið fjarlægari en þau nánu fjölskyldutengsl sem Dyflinnarreglugerðin mælir fyrir um. Meðal þess sem líta verði til við matið á því hvort umsækjandi hafi sérstök tengsl við landið sé hversu rík tengslin séu hér á landi.
Eins og að framan greinir er í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess er varð að lögum um útlendinga sérstaklega vísað til þeirra tilvika þegar umsækjendur eiga ættingja hér á landi. Að mati kærunefndar eru fjölskyldutengsl á grundvelli hjúskapar jafnframt þess eðlis að þau geti talist til sérstakra tengsla í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Óumdeilt er að kærandi á eiginmann sem hefur rétt til dvalar hér á landi. Þá benda gögn sem kærandi hefur lagt fram jafnframt til þess að þau hafi átt í sambandi áður en þau gengu í hjúskap, þ. á m. fyrir komu kæranda hingað til lands. Jafnframt liggur fyrir að kærandi þarf á reglulegri [...] að halda vegna [...] veikinda sem geti verið [...] ef hún hefur ekki aðgang að viðeigandi [...]. Fyrirliggjandi gögn benda þá jafnframt til þess að eiginmaður kæranda veiti henni umönnun í veikindum hennar.
Er það því mat kærunefndar að þrátt fyrir að dönsk stjórnvöld beri ábyrgð á kæranda og umsókn hennar um alþjóðlega vernd þá séu tengsl kæranda við landið með þeim hætti og aðstæður hennar svo sérstakar að í þessu tilviki sé nærtækast að taka mál hennar til efnislegrar meðferðar hér á landi. Beri því eins og hér háttar sérstaklega til að flytja ábyrgð á efnislegri meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd yfir á íslensk stjórnvöld á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Niðurstaða kærunefndar er byggð á heildstæðu mati á sérstökum tengslum kæranda við landið og sérstökum aðstæðum hennar.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er ekki tilefni til að taka afstöðu til kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa.
Samantekt
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Með vísan til 7. gr. stjórnsýslulaga tekur kærunefnd fram að í lögum um útlendinga er kveðið á um heimildir einstaklinga til að öðlast rétt til dvalar hér á landi vegna fjölskyldutengsla við útlendinga sem dveljast hér á landi á grundvelli tiltekinna dvalarleyfa. Umsóknum um slík dvalarleyfi skal beina til Útlendingastofnunar. Með þessum leiðbeiningum hefur kærunefnd þó ekki tekið afstöðu til þess hvort kærandi uppfylli skilyrði laga til að fá útgefið dvalarleyfi á þeim grundvelli.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate shall examine the merits of the applicant‘s application for international protection in Iceland.
Anna Tryggvadóttir
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Hilmar Magnússon