869/2020. Úrskurður frá 14. febrúar 2020
Úrskurður
Hinn 14. febrúar 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 869/2020 í máli ÚNU 19060004.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 4. júní 2019, kærði A synjun Vestmannaeyjabæjar á beiðni hans um gögn.Með erindi til Vestmannaeyjabæjar, dags. 16. apríl 2019, óskaði kærandi aðgangs að skýrslum yfirfélagsráðgjafa Vestmannaeyja um barnaverndarmál til Barnaverndarstofu og Hagstofu Íslands árið 2018. Beiðninni synjaði Vestmannaeyjabær með bréfi, dags. 9. maí 2019, á þeim grundvelli að skýrslurnar innihéldu persónuupplýsingar sem flokkist undir trúnaðarmál og því væri ekki hægt að afhenda þær. Í kæru er farið fram á að persónulegar upplýsingar verði fjarlægðar úr skýrslunum og þær afhentar kæranda.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt Vestmannaeyjabæ með bréfi, dags. 14. júní 2019, og bænum veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn Vestmannaeyjabæjar, dags. 1. júlí 2019, kemur fram að skýrslurnar séu vinnugögn sem eingöngu hafi verið afhent eftirlitsaðilum, Barnaverndarstofu og Hagstofu Íslands, á grundvelli lagaskyldu. Slík gögn séu undanþegin upplýsingarétti. Mistök hafi valdið því að kærandi hafi ekki verið upplýstur um þetta í upphafi.
Með erindi, dags. 19. júlí 2019, óskaði úrskurðarnefndin frekari skýringa varðandi þá lagaskyldu sem Vestmannaeyjabær vísaði til í umsögn sinni. Jafnframt var ítrekuð sú ósk að nefndinni yrðu afhent afrit af umbeðnum gögnum enda væri það nauðsynlegt svo nefndin gæti sinnt rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í svari Vestmannaeyjabæjar, dags. 22. júlí 2019, kom fram að skýrslurnar hefðu verið afhentar Barnaverndarstofu á grundvelli 8. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002. Sveitarfélagið tók fram að þó ekki kæmu fram nöfn eða kennitölur einstaklinga væru málin fá og hægt að persónugreina aðila s.s. vegna aldurs, búsetu, þungunar, fötlunar, fósturvistunar, vistunar á Stuðlum (neyðarvistunar) o.s.frv. Samfélagið væri lítið og Vestmannaeyjabær vildi forðast að hægt væri að rekja mál til tiltekinna einstaklinga.
Umsögn Vestmannaeyjabæjar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 22. júlí 2019, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Engar athugasemdir bárust.
Niðurstaða
1.
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að skýrslu yfirfélagsráðgjafa Vestmannaeyjabæjar til Barnaverndarstofu. Beiðni kæranda var upphaflega synjað með vísan til þess að í skýrslunni kæmu fram persónuupplýsingar sem væru trúnaðarmál. Í umsögn Vestmannaeyjabæjar er einnig bent á að gögnin séu vinnugögn sem hafi verið afhent Barnaverndarstofu og Hagstofu Íslands á grundvelli lagaskyldu. Gögnin séu af þeim sökum undanþegin upplýsingarétti.Samkvæmt 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna. Hugtakið vinnugagn er svo skilgreint í 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga en samkvæmt málsgreininni eru vinnugögn þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þá er tekið fram að gögn teljist ekki lengur til vinnugagna hafi þau verið afhent öðrum, nema afhending hafi verið til eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu. Ákvæði 5. tölul. 6. gr., sbr. 8. gr. laganna, felur í sér undantekningu frá meginreglunni um rétt almennings til aðgangs að gögnum sem skýra ber þröngri lögskýringu.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga nr. 140/2012 segir um 1. mgr. ákvæðisins að stjórnvöldum sé falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Eins geti verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geymi lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þurfi að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skuli stefnt. Þegar stjórnvöld standi frammi fyrir slíkum verkefnum verði þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiði að það taki einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunni ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram komi nýjar upplýsingar. Í athugasemdunum er tekið fram að gögn sem til verði í slíku ferli þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu sé stefnt. Því sé eðlilegt að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Enn fremur er tekið fram að þessi afmörkun á upplýsingaréttinum sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum við 8. gr. kemur enn fremur fram að til þess að skjal teljist vinnugagn þurfi þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þurfi að vera undirbúningsgagn í reynd, það skuli útbúið eða ritað af starfsmönnum stjórnvaldsins sjálfs og það megi ekki hafa verið afhent öðrum. Tekið er fram að í öðru skilyrðinu felist það m.a. að gögn sem útbúin séu af utanaðkomandi sérfræðingum, svo sem verktökum, fyrir stjórnvald teljist ekki til vinnugagna. Í þriðja skilyrðinu, þ.e. að gagn hafi ekki verið afhent öðrum, felst það m.a. að hafi skjal verið afhent einkaaðila eða stjórnvaldi t.d. með tölvupósti eða öðrum hætti, teljist það almennt ekki lengur til vinnugagna.
Af ákvæði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir að meta þarf heildstætt á grundvelli framangreindra sjónarmiða hvort umbeðin gögn uppfylli það skilyrði að teljast í reynd vinnugögn. Teljist þau til vinnugagna að hluta eða öllu leyti þarf síðan að taka afstöðu til þess hvort veita beri aðgang að þeim á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið skýrsluna sem ber heitið „Samtölublað um mál sem barnaverndarnefnd og starfsmenn höfðu til umfjöllunar árið 2018“. Um er að ræða eyðublað frá Barnaverndarstofu sem fjölskyldu- og tómstundaráð Vestmannaeyja (barnaverndarnefnd) hefur fyllt út. Eyðublaðið er liður í eftirliti Barnaverndarstofu með barnaverndarnefndum, sbr. 1. mgr. 8. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 en samkvæmt ákvæðinu skulu barnaverndarnefndir fyrir 1. maí ár hvert senda Barnaverndarstofu skýrslu um starfsemi sína á liðnu almanaksári. Í henni skulu m.a. vera upplýsingar um fjölda mála sem nefndirnar hafa haft til meðferðar á tímabilinu, hvers eðlis þau eru og um lyktir þeirra. Í skýrslunni eru skráðar upplýsingar um tilkynningar sem bárust viðkomandi barnaverndarnefnd, tölulegar upplýsingar um kannanir hennar á aðstæðum barna og þungaðra kvenna og ráðstafanir og úrræði sem nefndin hefur beitt. Þá eru skráðar upplýsingar um leyfisveitingar nefndarinnar, bakgrunnsupplýsingar um foreldra og börn sem nefndin hefur haft aðkomu að, s.s. aldur, kyn, fötlun og þjóðerni. Að lokum koma þar fram upplýsingar um starfsemi viðkomandi barnaverndarnefndar á árinu, þ.e. stöðu mála við árslok, fjölda funda, fjölda starfsmanna og almennar athugasemdir varðandi starfsemi nefndarinnar og skýrsluna sjálfa.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál uppfyllir skýrslan ekki það skilyrði 1. máls. 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga að vera undirbúningsgagn í reynd. Ekki er um að ræða upplýsingar sem varða undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls heldur geymir skýrslan tölulegar upplýsingar um þau mál sem barnaverndarnefnd Vestmannaeyjabæjar var með til meðferðar árið 2018. Þar af leiðandi er ekki unnt að líta á skýrsluna sem vinnugagn í skilningi upplýsingalaga og verður því ekki fallist á að Vestmannaeyjabæ sé heimilt að synja kæranda um aðgang að skýrslunni á grundvelli 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga.
2.
Vestmannaeyjabær byggir ákvörðun sína um að synja beiðni kæranda að skýrslunni einnig á því að í henni komi fram persónuupplýsingar sem séu trúnaðarmál.Þegar ákvörðun Vestmannaeyjabæjar var tekin, í maí 2019, hljóðaði þagnarskylduákvæði 8. mgr. 4. gr. barnaverndarlaga svo: „Allir þeir sem vinna að barnavernd skulu gæta fyllsta trúnaðar um hagi barna, foreldra og annarra sem þeir hafa afskipti af.“ Með 23. tölul. 5. gr. laga um breytingu á stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, með síðari breytingum (tjáningarfrelsi og þagnarskylda) nr. 71/2019, sem tóku gildi 5. júlí 2019, var reglunni breytt og hljóðar hún nú svo: „Allir þeir sem vinna að barnavernd eru bundnir þagnarskyldu skv. X. kafla stjórnsýslulaga.“ Í almennum athugasemdum við frumvarp til laga nr. nr. 71/2019 kemur meðal annars fram að markmið frumvarpsins sé ekki að auka við þagnarskyldu eða leggja á frekari þagnarskyldu. Með frumvarpinu sé fyrst og fremst stefnt að því að þagnarskyldureglur verði skýrari, samræmdari og einfaldari.
Í X. kafla stjórnsýslulaga segir í 1. mgr. 42. gr. að hver sá sem starfi á vegum ríkis eða sveitarfélaga sé bundinn þagnarskyldu um upplýsingar sem séu trúnaðarmerktar á grundvelli laga eða annarra reglna, eða þegar að öðru leyti sé nauðsynlegt að halda þeim leyndum til að vernda verulega opinbera hagsmuni eða einkahagsmuni. Þá eru tilteknar upplýsingar í 9 töluliðum sem þagnarskyldan getur náð til. Í athugasemdum við 1. mgr. 42. gr. í frumvarpi til laga nr. 71/2019 segir að í málsgreininni séu talin upp tilvik sem leitt geti til þess, eftir að lagt hafi verið sérstakt mat á atvik hverju sinni, að þagnarskylda verði talin gilda um ákveðnar upplýsingar. Upptalningin taki til flestra tilvika sem fallið geti undir þagnarskyldu þótt hún sé ekki tæmandi.
Samkvæmt 8. tölul. 1. mgr. 42. gr. stjórnsýslulaga nær þagnarskylda til einka- eða fjárhagsmálefna einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Fram kemur að undir ákvæðið falli ekki upplýsingar um fæðingardag, fæðingarstað, kennitölu, hjúskaparstöðu, starfsheiti, vinnustað, dvalarstað eða lögheimili manns nema þær tengist náið upplýsingum sem þagnarskylda ríki um, en farið skuli að lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Auk þess sé óheimilt að veita upplýsingar um lögheimili sé í gildi ákvörðun Þjóðskrár Íslands um dulið lögheimili á grundvelli laga um lögheimili og aðsetur.
Í athugasemdum um 8. tölul. 1. mgr. 42. í frumvarpi til laga nr. 71/2019 segir orðrétt:
„Ákvæði 8. tölul. 1. mgr. endurspegla 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga. Þegar þagnarskylduákvæði um einka- og fjárhagsmálefni einstaklinga eru skýrð verður að hafa í huga að markmið ákvæðanna er að tryggja einn af þeim þáttum sem felst í einkalífsvernd 71. gr. stjórnarskrárinnar að því leyti sem heimilt er að setja tjáningarfrelsi skorður samkvæmt 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar. Ef telja verður að upplýsingar séu það viðkvæmar, út frá almennum sjónarmiðum, að þær eigi ekki erindi við allan þorra manna kemur til greina að fella þær undir þagnarskyldu. Þannig er meginþorri upplýsinga sem snertir heilsuhagi nafngreindra einstaklinga háðar þagnarskyldu. Upplýsingar um grun eða vitneskju um sjúkdóma manna, svo og upplýsingar um önnur tengd einkamálefni sem finna má í læknisvottorðum og öðrum gögnum sem tilheyra sjúkraskrá almennt eru þannig almennt háðar þagnarskyldu. Hið sama gildir almennt um skýrslur sálfræðinga og félagsráðgjafa um skjólstæðinga sína. Þá eru upplýsingar sem snerta vernd barna og ungmenna, forsjá eða umgengni við börn almennt háðar þagnarskyldu. Hið sama á við um mál sem koma til kasta félagsmálayfirvalda sveitarfélaga og snerta félagsleg vandamál einstaklinga. Þá geta fjárhagsmálefni einstaklinga verið háð þagnarskyldu mæli lög ekki fyrir á annan veg. Þannig er t.d. óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum í skattamálum sem hafa að geyma upplýsingar um fjárhagsmálefni einstaklinga.“
Samkvæmt 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir um 9. gr.:
„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“
Þá segir:
„Erfitt er að tilgreina nákvæmlega þau sjónarmið sem stjórnvaldi er rétt að leggja til grundvallar við mat á því hvaða einkamálefni einstaklinga eru þannig vaxin að þau réttlæti undanþágu frá upplýsingarétti í hverju tilviki. Oft koma sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum. Þegar þeim reglum sleppir má hafa í huga ýmis lagaákvæði sem sett hafa verið í sama augnamiði. Þannig er engum vafa undirorpið að viðkvæmar persónuupplýsingar samkvæmt lögum um persónuvernd eru allar undanþegnar aðgangi almennings skv. 9. gr. Þar má t.d. nefna upplýsingar um litarhátt, kynþátt, stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð, upplýsingar um hvort maður hafi verið grunaður, ákærður eða dæmdur fyrir refsiverðan verknað, upplýsingar um kynlíf manna og heilsuhagi, lyfja-, áfengis- og vímuefnanotkun, svo og upplýsingar um félagsleg vandamál.“
Í 1. málsl. 2. mgr. 43. gr. stjórnsýslulaga, nr. 38/1993, kemur fram að heimilt sé að birta tölfræðiupplýsingar sem byggðar séu á upplýsingum um einkahagsmuni sem háðar séu þagnarskyldu, enda séu persónugreinanlegar upplýsingar ekki veittar og úrtakið það stórt og breytur þannig afmarkaðar að ekki sé hægt að greina um hvaða einstaklinga er að ræða.
Í athugasemdum við 2. mgr. 43. gr. segir eftirfarandi um ákvæðið:
„Ákvæðum þagnarskyldureglna er ætlað að koma í veg fyrir að veittar séu upplýsingar um nafngreinda einstaklinga eða lögaðila sem hinar þagnarskyldu upplýsingar varða. Ef t.d. upplýsingar um einkamálefni einstaklinga eru í tölfræðilegu formi þar sem nafnleyndar er gætt og persónugreinanlegar upplýsingar að öðru leyti ekki veittar, auk þess sem úrtakið er nægilega stórt þannig að ekki er hægt að persónugreina þá einstaklinga sem um ræðir, er heimilt að birta slíkar upplýsingar almenningi. Regla af þessum toga er áréttuð í 4. mgr. 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, nr. 87/1998, en þar kemur fram að upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu megi veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir.“
Eins og fram kemur í athugasemdum við 8. tölul. 1. mgr. 42. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru upplýsingar sem snerta vernd barna og ungmenna, sem og mál sem koma til kasta félagsmálayfirvalda sveitarfélaga og snerta félagsleg vandamál einstaklinga almennt háðar þagnarskyldu. Í úrskurðarframkvæmd hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellt upplýsingar um slík málefni undir 1. málsl. 9. gr. upplýsingalaga, sbr. úrskurði nefndarinnar nr. A-182/2004, 590/2015 og 849/2019. Aftur á móti er heimilt að veita tölulegar upplýsingar um slík mál enda sé ekki hægt að persónugreina þá einstaklinga sem um ræðir, sbr. 2. mgr. 43. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við mat á því hvort unnt sé að persónugreina einstaklinga út frá tölulegum upplýsingum þarf að hafa í huga stærð þess hóps sem tölurnar endurspegla. Samkvæmt þjóðskrá var 4.301 skráður til heimilis í Vestmannaeyjum 1. janúar 2019, þar af 984 undir 18 ára aldri.
Sem fyrr segir geymir skýrsla fjölskyldu- og tómstundaráðs Vestmannaeyjabæjar til Barnaverndarstofu einkum tölulegar upplýsingar, svo sem um fjölda mála, heildarfjölda tilkynninga, ástæður tilkynninga, heildarfjölda barna og þungraðra kvenna þar sem ákveðið var að hefja könnun á grundvelli 21. gr. barnverndarlaga vegna tilkynninga, heildarfjölda þeirra sem gripið var til úrræða gagnvart, bakgrunnsupplýsingar þeirra sem höfð voru afskipti af og upplýsingar um starfshætti barnaverndarnefndarinnar árið 2018.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verða ekki dregnar ályktanir af þessum upplýsingum um hagi einstakra barna eða foreldra sem barnaverndarnefnd hafði afskipti af þannig að unnt sé að persónugreina þá einstaklinga sem um ræðir. Þetta sjónarmið á þó ekki við um tölulegar upplýsingar um heildarfjölda barna/fjölskyldna þar sem stuðningsúrræðum var beitt utan heimilis og upplýsingar um bakgrunn þeirra sem höfð voru afskipti af og athugasemdir barnaverndarnefndarinnar við skýrsluna. Telur úrskurðarnefndin að þær upplýsingar kunni með tilliti til upplýsinga um auðkenni á borð við aldur barna, staðsetningu þeirra og eftir atvikum annarra atriða að leiða til þess að viðkomandi aðilar barnaverndarmáls verði persónugreindir með beinum eða óbeinum hætti, sjá hér til hliðsjónar ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.
Með hliðsjón af framangreindu verður Vestmannaeyjabæ gert að veita kæranda aðgang að skýrslu fjölskyldu- og tómstundaráðs Vestmannaeyja til Barnaverndarstofu fyrir árið 2018 en þó skal afmá upplýsingar sem fram koma undir tölul. 12 á bls. 6, tölul. 29-33 á bls. 14-15 og tölul. 41 á bls. 17.
Úrskurðarorð:
Vestmannaeyjabæ er skylt að afhenda kæranda, A, skýrslu yfirfélagsráðgjafa Vestmannaeyjabæjar til Barnaverndarstofu um mál sem barnaverndarnefnd og starfsmenn höfðu til umfjöllunar árið 2018.Þó er sveitarfélaginu skylt að afmá eftirfarandi atriði úr skýrslunni:
Afmá skal upplýsingar undir tölul. 12.
Afmá skal upplýsingar undir tölul. 29-33.
Afmá skal upplýsingar undir tölul. 41.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir