A-346/2010. Úrskurður frá 18. nóvember 2010
ÚRSKURÐUR
Hinn 18. nóvember 2010 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu A-346/2010.
Kæruefni og málsatvik
Með tölvubréfi til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 16. ágúst 2010, kærði [...] blaðamaður þá ákvörðun Íslandsstofu frá sama degi að synja honum um aðgang að gögnum um ráðningu framkvæmdastjóra Íslandsstofu.
Í synjun Íslandsstofu kemur eftirfarandi fram:
„Íslandsstofa er sjálfstæð stofnun með blandaða stjórn opinberra aðila og atvinnulífsins. Eins og gilti um Útflutningsráð Íslands telur stjórnin að ráðningarferli innan Íslandsstofu heyri ekki undir stjórnsýslulög og opinberar reglur heldur gildi um það sömu reglur og venjur og tíðkast almennt í viðskiptalífinu. Sá skilningur hefur mótað störf stjórnarinnar að ráðningarferlinu og samkvæmt honum hefur í einu og öllu verið farið að góðum venjum.“
Í kæru, dags. 16. ágúst, eru færð rök fyrir því að Íslandsstofa falli undir gildissvið upplýsingalaga. Er þar tekið fram að til séu lög um Íslandsstofu, hún sé rekin fyrir almannafé, hún sinni opinberri starfsemi fyrir íslensk stjórnvöld og opinberar reglur gildi um starfsemina.
Málsmeðferð
Eins og að framan segir barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með tölvubréfi, dags. 16. ágúst.
Kæran var send Íslandsstofu með bréfi, dags. 17. ágúst 2010. Var Íslandsstofu veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 20. þess mánaðar og bárust þær þann dag. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að sér yrðu látin í té afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests.
Í athugasemdum Íslandsstofu kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Eins og fram kemur í nefndarálitum utanríkismálanefndar og iðnaðarnefndar um frumvarpið að lögum um Íslandsstofu nr. 38/2010, er Íslandsstofu ætlað að setja ramma utan um kynninga- og ímyndarmál Íslands þar sem aðilar í útflutningi, ferðaþjónustu og þekkingariðnaði koma til samstarfs við hið opinbera um að efla og standa vörð um orðspor Íslands erlendis. Í lögunum er hlutverk Íslandsstofu skilgreint nánar sem fimmþætt, þ.e. að vera samstarfsvettvangur um mótun samræmdar stefnu um uppbyggingu ímyndar Íslands, að veita fyrirtækjum þjónustu og ráðgjöf, laða til landsins erlenda ferðamenn og erlenda fjárfestingu auk þess að styðja við kynningu á íslenskri menningu erlendis.
Í fyrrgreindu áliti utanríkismálanefndar kemur einnig fram að nefndin hafi meðal annars beint sjónum sínum að stjórnskipulegri stöðu Íslandsstofu. Sem samstarfsvettvangur opinberra aðila og atvinnulífsins verði hún sjálfstæð stofnun með blandaða stjórn og þannig mörkuð sama staða innan stjórnkerfisins og Útflutningsráð hafði. Sjálfstæði Íslandsstofu og fjárhags- og reikningshalds hennar er sérstaklega áréttað í nefndarálitinu, sbr. 4. gr. laganna. Þá er bent á að fulltrúar atvinnulífsins fari með meirihluta í stjórn stofunnar. Stjórnin skipuleggur og ákveður verkefni Íslandsstofu og gjaldskrá. Á aðalfundi gerir stjórnin grein fyrir stefnumótun stofunnar og störfum sínum og birtir rekstaráætlun og ársreikninga.
Með vísan til alls þessa telur stjórn Íslandsstofu ljóst að stofan sé sjálfstæð stofnun sem hafi stöðu einkaréttarlegs aðila enda fari hún hvorki með opinbert vald né taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Upplýsingalögin gilda því ekki um starfsemi Íslandsstofu.“
Íslandsstofa afhenti ekki úrskurðarnefndinni afrit af umbeðnum gögnum með bréfi sínu.
Niðurstöður
1.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 taka ákvæði þeirra til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Meginregla upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum hjá stjórnvöldum kemur fram í 3. gr. laganna. Sá upplýsingaréttur sem þar er kveðið á um sætir takmörkunum samkvæmt nánari fyrirmælum 4.-6. gr. upplýsingalaga. Í máli þessu reynir annars vegar á hvort Íslandsstofa falli undir gildissvið upplýsingalaga og hins vegar, falli Íslandsstofa undir gildissvið laganna, hvort kærandi eigi því rétt á upplýsingum um umsækjendur um starf framkvæmdarstjóra Íslandsstofu.
2.
Eins og áður hefur verið rakið telur stjórn Íslandsstofu ljóst að stofan sé sjálfstæð stofnun með stöðu einkaréttarlegs aðila sem fari hvorki með opinbert vald né taki stjórnvaldsákvarðanir og falli því ekki undir gildissvið upplýsingalaga.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga taka lögin til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. taka þau ennfremur til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Af því leiðir ennfremur að hafi einkaaðila ekki verið fengið slíkt hlutverk þá lýtur hann ekki ákvæðum laganna.
Stofnanir sem komið er á fót með lögum eða með stoð í lögum, og fengið er tiltekið lögbundið og opinbert hlutverk teljast almennt til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga skv. 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Við nánari afmörkun á gildissviði laganna að þessu leyti skiptir máli að kanna þann lagagrundvöll sem viðkomandi stofnun er afmarkaður, m.a. með hliðsjón af fjármögnun og því hvernig stjórn er hagað.
Með lögum nr. 38/2010 var Íslandsstofu komið á fót. Í almennum athugasemdum við frumvarpið sem varð að þeim lögum kemur fram að um sé að ræða nýja stofnun á grunni Útflutningsráðs Íslands. Stjórn Íslandsstofu er skipuð af utanríkisráðherra, sbr. 3. gr. laga nr. 38/2010 um Íslandsstofu og er Ríkisendurskoðun falið að annast árlega endurskoðun reikninga stofunnar, sbr. 5. málsl. 4. gr. laganna. Tekjur stofnunarinnar eru að hluta til markaðar í fjárlögum, sbr. 2. tölul. 5. gr. laganna, en þá kemur einnig fram í lögunum að stjórn Íslandsstofu skuli ákveða gjaldskrá fyrir þjónustu stofnunarinnar, sbr. 4. gr. laganna. Segir þar að þess skuli gætt að útseld þjónusta standi að mestu leyti undir kostnaði við þau störf sem unnin séu samkvæmt beiðni einstakra aðila sem leiti eftir þjónustu stofnunarinnar. Hvað varðar verkefni stofnunarinnar þá er ljóst að henni er með lögum nr. 38/2010 fengið það lögbundna hlutverk að vinna að ímyndar- og kynningarmálum Íslands og efla og standa vörð um orðspor Íslands erlendis. Utanríkisráðherra er ennfremur skv. 6. gr. laganna fengin heimild til að setja reglugerð um starfsemi stofnunarinnar.
Framangreind atriði benda sterklega til þess að hér sé um opinbera stofnun að ræða sem lúti opinberum reglum, þar á meðal almennum reglum um tekjustofna og tekjuöflunarleiðir sem gilda um opinber stjórnvöld. Þá hefur stofnunin lögbundið hlutverk og hún heyrir samkvæmt lögunum stjórnarfarslega undir utanríkisráðherra.
Í nefndaráliti utanríkismálanefndar frá 12. mars 2010 um frumvarp til laga um Íslandsstofu kemur eftirfarandi fram um stjórnsýslulega stöðu stofunnar:
„Samkvæmt frumvarpinu er Íslandsstofa samstarfsvettvangur fyrirtækja, hagsmunasamtaka, stofnana og stjórnvalda. Sem samstarfsvettvangur opinberra aðila og atvinnulífsins verður hún sjálfstæð stofnun með blandaða stjórn. Íslandsstofu er þannig mörkuð sama staða innan stjórnkerfisins og Útflutningsráði nú.“
Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum um Íslandsstofu er einnig að finna ummæli sem styðja þá ályktun að um stjórnvald sé að ræða. Í skýringum við 1. gr. frumvarpsins er t.d. tekið fram að með „stofnun Íslandsstofu [verði] útflutningsþjónusta, landkynningar- og markaðsstarf ferðamála og ímyndar- og orðsporsmál Íslands á einum stað í stjórnkerfinu.“
Af framangreindu virtu er ljóst að Íslandsstofa er opinber stofnun sem telst til stjórnsýslu ríkisins í skilningi 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga. Með vísan til þessa verður því að taka afstöðu til þess hvort Íslandsstofu hafi verið skylt á grundvelli upplýsingalaga að afhenda kæranda gögn um umsækjendur um starf framkvæmdastjóra Íslandsstofu.
3.
Samkvæmt 4. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til „umsókna um störf hjá ríki eða sveitarfélögum og allra gagna sem þær varða“. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að upplýsingalögum er ákvæði þetta skýrt á þann hátt, að með því sé tekið af skarið um að öll gögn máls, sem snerta skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf, séu undanþegin aðgangi almennings. Umsóknir, einkunnir, meðmæli, umsagnir um umsækjendur og öll önnur gögn í slíkum málum eru þannig undanþegin aðgangi almennings. Frá þessari reglu er þó lögfest eitt frávik, sbr. áðurnefndan 4. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, en þar segir: „þó er skylt að veita upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn.“
Að þessu athuguðu er ljóst að Íslandstofu ber að afhenda kæranda nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda um starf framkvæmdastjóra Íslandsstofu á grundvelli í 4. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Aðrar upplýsingar um umsækjendur ber Íslandsstofu ekki að afhenda.
Úrskurðarorð
Íslandsstofu ber að afhenda kæranda, [...], upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda um starf framkvæmdastjóra Íslandsstofu.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson